CC BY
710
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
О. М. МОИСЕЕВА
В статье раскрывается содержание и сущность межбюджетных отношений, их принципы, функции, определяется их роль в процессе функционирования бюджетной системы Российской Федерации. В статье также освещаются сущностные характеристики понятия «межбюджетные трансферты», описывается содержание их основных видов, а также раскрывается назначение фондов, созданных для бюджетного выравнивания различных типов муниципальных образований с низким уровнем бюджетной обеспеченности. Данная статья может быть полезна студентам экономических специальностей очной и заочной форм обучения, а также в качестве дополнительного теоретического материала для научных сотрудников, интересующихся проблематикой межбюджетных отношений, осуществляемых на муниципальном уровне.
Ключевые слова: местный (муниципальный) бюджет, межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты, дотации, субсидии, субвенции, «отрицательный трансферт».
Составным и очень важным элементом финансовой системы государства, обеспечивающим органы местного самоуправления денежными средствами для осуществления функций, предусмотренных Конституцией РФ и другими законодательными актами, являются муниципальные финансы [1]. Очень важную роль местные финансы играют в социально-культурной сфере жизни общества, и для реализации приведенных полномочий муниципалитетам требуются соответствующие финансовые ресурсы [3].
Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации [6]. Как известно, бюджеты подразделяются на три уровня: федеральный, региональный и местный. Федеральный бюджет действует на территории всей страны, региональный осуществляет свою деятельность в пределах области или определенного региона, а местный - в пределах муниципальных образований [3, с. 240]. Объективной основой единства интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения [9]. Местные бюджеты представляют собой часть консолидированного бюджета РФ и сосредотачивают около 50 % бюджетных средств субъектов Федерации. Они аккумулируют финансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их орга-
нами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами [6].
В настоящее время бюджет каждого второго города или района имеет превышение фактических расходов над доходами, т. е. является дефицитным. В ряде исследований в качестве причины, по которой современное состояние большинства местных бюджетов является неудовлетворительным, выделяется неравномерное распределение налогов между уровнями бюджетной системы, т. е. в частности, эта проблема характеризуется недостаточностью отлаженности системы перераспределения средств между региональными и местными бюджетами [6, с. 58-59].
Проблема дефицитности бюджетов разных уровней бюджетной системы обусловила зарождение института межбюджетных отношений. Отношения между бюджетами разного уровня в государствах с разным устройством складываются по-разному. Унитарным государствам свойственны высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при более низкой концентрации на нижестоящих уровнях. Федеративные государства действуют на противоположном принципе: главное самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней при соблюдении баланса интересов органов власти всех уровней и населения [4].
Система межбюджетных отношений в России включает в себя взаимоотношения федерального
и региональных бюджетов, а также отношения региональных и местных бюджетов [6]. Рассмотрим далее различные подходы к толкованию термина «межбюджетные отношения». В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ данное понятие трактуется как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [2]. В ряде исследований термин «межбюджетные отношения» понимают как денежные отношения между органами власти, в основном разных уровней, по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему страны, и распределения (перераспределения) средств между бюджетами разных уровней в порядке межбюджетного регулирования [9, с. 142]. По мнению других ученых, межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений внутри бюджетной системы страны, включающую в качестве основных функциональных элементов разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, распределение доходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов [10]. Интересен также взгляд исследователей, приведенный в учебном пособии Е. В. Пивень, И. А. Бедрачук «Государственные и муниципальные финансы», - это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу:
- разграничения видов расходов и доходов полностью или частично на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;
- распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам, утверждаемым на каждый год;
- перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах [7].
Проведя анализ различных подходов к пониманию термина «межбюджетные отношения», в нашей работе мы будем придерживаться мнения по данному вопросу, описанного в учебном пособии «Государственные и муниципальные финансы» под редакцией Г. Б. Поляка - межбюджетные отношения понимаются как объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в
силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Следует также заметить, что органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактовке сущности межбюджетных отношений выступают лишь как посредники между государством и членами общества по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства [3, с. 107].
У каждой страны имеются свои особенности применения механизма межбюджетных отношений наряду с общими подходами по ряду принципиальных вопросов [8]. Совокупность межбюджетных отношений в Российской Федерации основывается на бюджетном федерализме, трактующемся как способ управления, при котором сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию [4]. Наиболее весомая роль в системе межбюджетных отношений отводится федеральному бюджету, так как в круг его деятельности входит перераспределение средств между территориальными бюджетами. В основе распределения средств между бюджетами лежит принцип равенства бюджетов: региональных -по отношению к федеральному, и местных бюджетов - по отношению к региональным [5, с. 81].
Целью межбюджетных отношений, как правило, выступает создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала [7]. Межбюджетные отношения основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важными из них являются следующие:
- транспарентность (т. е. ясность, прозрачность, гласность);
- взаимная ответственность сторон за исполнение межбюджетных обязательств;
- четкая нормативная регламентация, исключающая возможность торга и субъективизма в распределении бюджетных средств;
- обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависимости от места своего проживания, к основным социальным благам и услугам [10].
Многие исследователи выделяют также среди принципов межбюджетных отношений и такие наиболее общие, как:
- единство бюджетной системы;
- сбалансированность бюджетной системы;
- реальная самостоятельность бюджетов разного уровня [4].
Среди функций межбюджетных отношений можно выделить две основные:
- выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня, достаточного для соблюдения конституционных гарантий населения по всей территории страны;
- стимулирование самозарабатывания бюджетных средств, наращивание налогового потенциала, а также рациональное и эффективное их расходование [8].
В России на современном этапе бюджетного реформирования механизм межбюджетных отношений можно представить в виде двух блоков отношений. Первый блок охватывает отношения по разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны, второй -межбюджетное регулирование [8, с. 200]. Первый блок механизма межбюджетных отношений включает в себя:
- закрепление федеральным законодательством расходных и доходных полномочий между уровнями публичной власти на постоянной основе;
- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Разграничение расходов и доходов - это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает законодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоянной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично. Базовым условием разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления. В ст. 14-15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения. За пределами этого перечня находятся государственные полномочия, некоторые из которых могут передаваться органам местного самоуправления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации [10]. Указанный выше законодательный акт предусматривает возможность изменения круга предметов
ведения субъектов РФ путем наделения дополнительными полномочиями муниципальных образований, которое может осуществляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет собой такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа РФ (в нашем случае субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию орана местного самоуправления. В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органам РФ принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органу местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно [10, с. 330].
В любом федеративном государстве процесс разграничения расходов и доходов начинается с разграничения полномочий и соответствующих им расходов. В Российской Федерации процесс разграничения начался с разграничения доходов [10, с. 333]. Однако разграничить доходы между бюджетами на единых принципах таким образом, чтобы их объема было достаточно для финансового обеспечения самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, невозможно, поскольку в нашей стране исторически сложились существенные различия, как говорилось уже ранее, в экономическом и социальном развитии регионов и муниципальных образований. Обеспечить равные возможности для всех территорий только путем использования разграничения расходов и доходов не представляется возможным, поэтому во многих государствах, в том числе и в России, применяется также распределение доходов и перераспределение средств между бюджетами (межбюджетное регулирование).
Распределение доходов - это процесс ежегодной передачи доходных источников с одного уровня бюджетной системы на другой в соответствии с решениями, принимаемыми вышестоящим органом власти [10, с. 336-337]. Распределение доходных источников обусловлено необходимостью обеспечения принципа сбалансированности бюджета, реализация которого выдвигает перед каждым органом государственной власти и органом местного самоуправления задачу - иметь такой объем доходов, который был бы достаточен для выполнения законодательно установленных этому органу полномочий. Основной формой распределения доходов является предоставление средств бюджетам нижестояще-
го уровня в виде отчислений от федеральных и региональных налогов.
Разный уровень обеспеченности органов власти финансовыми ресурсами, разные финансовые возможности территорий предопределяют необходимость перераспределительных процессов между бюджетами. Перераспределение средств между бюджетами разных уровней представляет собой процесс ежегодной передачи средств из бюджета одного уровня бюджетной системы на другой для оказания финансовой помощи, компенсации решений вышестоящих органов власти, а также покрытия временных кассовых разрывов. В федеративном государстве они являются наиболее важными отношениями, возникающими между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и влияющими на состояние экономики и социальной сферы. Перераспределение средств завершает процесс достижения соответствия между доходами, закрепленными за определенным органом власти либо органом местного самоуправления, и объемом возложенных на него полномочий. Использование данного функционального элемента межбюджетных отношений связано с необходимостью сглаживания различий в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, компенсации решений, принятых вышестоящими органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необходимостью балансирования доходов и расходов соответствующего бюджета внутри финансового года (т. е. покрытия внутригодовых кассовых разрывов) [10, с. 337].
Средства, передаваемые из одного бюджета в другой (как правило, из вышестоящего бюджета в нижестоящий) на определенные цели или без целевой привязки, являются в России основным источником доходов многих региональных и местных бюджетов. И Россия в этом отношении не уникальна - такую же роль трансферты играют во многих странах как с развивающейся, переходной, так и развитой экономикой, причем не только в федеративных государствах, но и в странах с унитарным государственным устройством [3, с. 113]. Средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ, носят название межбюджетных трансфертов [10, с. 338]. В России термин «трансферты» использовался эпизодически вначале в первых редакциях Бюджетного кодекса РФ, совре-
менный же межбюджетный механизм регулируется положениями главы 16 БК РФ «Межбюджетные трансферты» [3, с. 114]. Условия и порядок предоставления межбюджетных трансфертов закрепляются Бюджетным кодексом РФ, федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и другими документами [4, с. 83].
В международной практике к бюджетным трансфертам обращаются:
- в случае, если бюджетная система не сбалансирована по вертикали, т. е. если расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты);
- для выравнивания возможностей регионов в предоставлении жителям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты);
- для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов (целевые, в том числе постатейные, трансферты, субвенции);
- для создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам («зеркальные» трансферты);
- для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях [3, с. 114].
Межбюджетные трансферты из субъектных бюджетов России предоставляются в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов;
- субсидий местным бюджетам;
- субвенций местным бюджетам и бюджетам автономных округов для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы России [3, с. 121].
В России межбюджетные трансферты могут осуществляться в форме дотаций, субвенций, субсидий, взаимных расчетов между бюджетами, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов [10, с. 338]. В новой редакции БК РФ понятие «межбюджетные отношения» заменено понятием «межбюджетные трансферты». В связи с этим из данного раздела межбюджетные кредиты исключены, поскольку предоставляются на возвратной основе, т. е. не являются трансфертами [5, с. 32].
Дадим более подробную трактовку приведенных выше терминов. Из бюджетов субъектов РФ предусматриваются дотации на выравнивание бюджетных поселений (ст. 137 БК РФ) и муниципальных районов (городских округов) (ст. 138 БК РФ) [8, с. 208]. Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
Из бюджета субъектов РФ предоставляются субсидии местным бюджетам. В самом общем смысле субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов [9, с. 147-148]. Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения [8, с. 208].
Субвенции представляют собой бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов [9, с. 147-148]. В соответствии со ст. 140 БК РФ из бюджета субъектов РФ предоставляются субвенции местным бюджетам, которые представляют собой межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного в установленном порядке [8, с. 208].
Заметим, что межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах [5, с. 40].
В соответствии со ст. 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для целей бюджетного выравнивания муниципальных образований предусмотрен также «отрицательный трансферт» - предусматривается, что если бюджетная обеспеченность муниципального образо-
вания на одного жителя в 2 и более раза превышает среднюю по региону, то в этом случае половина такого превышения должна быть перечислена в фонд финансовой поддержки муниципальных образований [6, с. 71].
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ для целей выравнивания местных бюджетов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений (региональный ФФПП); дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) - региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФПР) [8, с. 208]. Также в составе бюджета муниципального района с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений организуется районный фонд финансовой поддержки поселений (районный ФФПП) [6, с. 63]. Объем районного ФФПП устанавливается законом субъекта РФ и утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год [6, с. 67]. Средства данных фондов предназначены для предоставления нецелевой финансовой помощи (дотаций) местным бюджетам для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы. В первую очередь средства из фондов финансовой поддержки получают муниципалитеты с низким уровнем бюджетной обеспеченности. Таким образом достигается сокращение отставания уровня их бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения муниципальных полномочий [6, с. 64].
Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ образует региональный фонд софинансирования расходов (ФССР), средства которого используются для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов муниципальных бюджетов [10, с. 341]. Основное назначение этого фонда - содействие и поддержка социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления с учетом выполнения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг. Целью фонда является также повышение заинтересованности органов местного самоуправления в проведении бюджетной политики, согласующейся с приоритетами, установленными на региональном уровне. Общий размер ФССР определяется исходя из желаемого уровня софинансирования соот-
ветствующих видов социальных расходов. Для каждого из приоритетных видов расходов, финансируемых из данного фонда, этот уровень равен отношению части фонда, направляемой на софи-нансирование соответствующего вида расходов, и прогнозируемого объема расходов местных бюджетов на реализацию собственных полномочий по этому направлению. При распределении средств ФССР учитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также выполнение органами местного самоуправления определенных условий в целях дополнительных гарантий фактического финансирования муниципальным образованием своей доли софи-нансирования по соответствующему приоритетному направлению [6, с. 69].
В составе бюджета субъекта РФ может быть также образован региональный фонд компенсаций (РФК), целью которого является финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъекта РФ. РФК формируется за счет:
- субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;
- собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъекта РФ.
Средства РФК предоставляются местным бюджетам в форме субвенций. Каждый вид субвенций распределяется между всеми муниципальными образованиями, осуществляющими соответствующий вид переданных полномочий по единой методике, которая утверждается субъектом РФ. При этом распределение субвенции каждого вида производится пропорционально численности потребителей соответствующей бюджетной услуги или лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При расчете объема субвенции могут быть также учтены объективные условия, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг или объема выплат [6, с. 69-70].
Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность формирования в составе региональных бюджетов дополнительных фондов для предоставления субсидий и дотаций в пределах 10 % от общего объема финансовой помощи местным
бюджетам. Одним из таких инструментов дополнительной финансовой поддержки является Фонд реформирования муниципальных образований (ФРМО), являющийся правопреемником действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов. Основная задача этого фонда - стимулировать повышение эффективности управления местными финансами по установленным субъектом РФ направлениям. В качестве таких направлений могут быть:
- совершенствование бюджета и бюджетного процесса;
- развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов;
- совершенствование управления муниципальным долгом;
- повышение качества управления бюджетными расходами;
- повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере;
- повышение качества управления муниципальной собственностью и пр.
Средства данного фонда распределяются среди муниципальных образований на конкурсной основе, с учетом численности постоянного населения и пропорционально итоговым показателям оценки программ реформирования [6, с. 69-70].
На основе всего вышесказанного про сферу межбюджетных отношений можно заключить, что они представляют собой очень важный элемент механизма реализации и регулирования финансов на местном уровне. Недостаточность финансовых средств в местных бюджетах является достаточно острой проблемой на современном этапе функционирования муниципальных образований, что и обусловливает неоспоримую значимость и важность бюджетного выравнивания.
Литература
1. Алехин Э. В. Государственные и муниципальные финансы: учебник. Пенза, 2010. С. 4.
2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998). (ред. от 28.07.2012). (с изм. и доп., вступающими в силу с 1.09.2012). Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
3. Государственные и муниципальные финансы / учеб. пособие / под ред. Г. Б. Поляка, 3-е изд. М., 2004.
4. Гриб С. Н. [и др.] Управление государственными и муниципальными финансами: конспект лекций. Красноярск, 2008. С. 82.
5. Кангро М. В. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие. Ульяновск, 2010. С. 81.
6. Мысляева И. М. Государственные и муниципальные финансы: учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., 2007. С. 58.
7. Пивень Е. В., Бедрачук И. А. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие. Владивосток, 2008. С. 67.
8. Подъяблонская Л. М. Государственные и муниципальные финансы: учебник. М., 2011. С. 198.
9. Подъяблонская Л. М. Финансы: учебник. М., 2011. С. 139.
10. Финансы: учебник / под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. М., 2004. С. 328-329.
* * *
INTERBUDGETARY RELATIONS AT MUNICIPAL LEVEL
O. M. Moiseyeva
In this article the contents and essence of the interbudgetary relations, their principles, functions are revealed, their role in the course of functioning of the budgetary system of the Russian Federation is defined. In article intrinsic characteristics of the concept «interbudgetary transfers» also are shown, the maintenance of their main types is described, and also appointment of the funds created for the budgetary alignment of various types of municipalities with low level of the budgetary security is revealed. This article can be useful to students of economic specialties of internal and correspondence forms of education, and also as an additional theoretical material to the research associates who are interested in a perspective of the interbudgetary relations, carried out at municipal level.
Key words: local (municipal) budget, interbudgetary relations, interbudgetary transfers, grants, subsidies, subventions, «negative transfer».
