CC BY
91
УДК 371
Клячко Т.Л., Рождественская И.А.
ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ И АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Современные проблемы сферы образования
Прошедшие годы экономической реформы, характеризовавшиеся, в частности, существенным сокращением бюджетного финансирования образовательной сферы, не только обострили ряд содержательных ее проблем (состав изучаемых дисциплин, соотношение их объемов, выделение обязательного и факультативного компонентов, уровень инновационной активности и т.п.), но и обусловили появление ряда новых, связанных уже собственно с проводимой экономической реформой. Не касаясь детально содержания проблем первого типа, остановимся подробнее на вторых. Основными среди них являются:
финансовые, когда хроническое недофинансирование всей сферы образования со стороны государства сочетается с неэффективным использованием бюджетных ресурсов; это обусловливает медленное обновление основных фондов учебных учреждений и их оборудования, низкую заработную плату работников образования и хронические ее невыплаты (особенно в период 1995-1997 гг.) и, соответственно, нехватку кадров, утечку из системы педагогических работников, низкую привлекательность труда в учебных заведениях и т.п.;
экономические, при которых широкое распространение обретают такие негативные явления, как замещение традиционно бесплатных образовательных услуг платными (коммерциализация образования) и использование материальных и нематериальных активов государственных образовательных учреждений для повышения личных доходов различных категорий работников образовательных учреждений (спонтанная приватизация); здесь нужно отметить, что оба этих явления имели место и в дореформенный период, однако именно реформа, с ее процессами приватизации в реальном секторе, резким снижением уровня контроля государства за соблюдением прав собственности существенно усилила глубину и расширила масштабы их проявления;
организационно-управленческие, связанные с ростом несоответствия между продекларированной самостоятельностью и автономностью учебных заведений и стремлением многоуровневой управленческой надстройки сохранить «управляемость» системы образования. При этом под управляемостью чиновники понимают обеспечение быстрой и беспрекословной реакции учреждений образования на распоряжения вышестоящих органов управления.
Средством достижения такой «управляемости», как правило, служит усиление зависимости между уровнем финансирования учебного заведения и его «послушностью». Условием же этого выступает низкий уровень прозрачности механизмов распределения и продвижения бюджетных средств. Такие коллизии возникают не только между образовательным учреждением и местными органами управления, но и между последними и региональными органами управления, а также между регионами и федеральным центром. Другими словами, суть организационно-управленческих проблем - отсутствие четкости в распределении функций, задач и полномочий (возможностей) их решения между различными субъектами образовательной сферы;
социальные, которые проявляются в растущей дифференциации возможностей различных слоев населения получить качественное образование вследствие коммерциализации последнего (снижение доступности качественного образования); снижении качества образовательных услуг и ограниченных возможностях потребителей влиять на него, используя легальные механизмы; низкой социальной защищенности учащихся и студентов средних и высших профессиональных учебных заведений (уровень стипендиального обеспечения не соизмерим с прожиточным минимумом), в росте социальной напряженности в педагогических коллективах из-за регулярных задержек с выплатой и индексацией заработной платы работникам образовательной сферы, выразившемся в беспрецедентном размахе забастовочного движения в 1995-1998 гг.
Возвращаясь к финансовым проблемам, отметим, что наиболее значимой из них до сих пор остается резкое сокращение бюджетного финансирования системы образования, особенно, когда речь идет о сфере профессионального образования. В целом динамика бюджетных расходов (из бюджетов разных уровней) в 1991-1998 годы характеризовалась данными, приведенными в таблицах 1 и 2.
Доля бюджетных расходов в ВВП на общее образование, как следует из приведенных данных, в 1992-1994 гг. растет, затем в 1995 г. заметно падает и в целом стабилизируется. Правда, существенное падение самого ВВП привело к достаточно ощутимому сокращению объема бюджетных ассигнований на общее образование. Следствием этого явилось расширение внебюджетных источников финансирования сферы образования, включая неформальные платежи населения за получение образо-
Таблица1
Расходы государства на сферу образования (в реальном выражении, в % к затратам в 1991 г.)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Образование* 100 79 79 76 56 58 64 52
* - расходы из государственного бюджета. Источник: рассчитано по данным Госкомстата РФ.
Таблица .2
Бюджетные расходы на общее и профессиональное образование (в % к ВВП)*
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Всего 3.58 4,03 4,36 3,40 3,49 3,48 3,34
в том числе:
Общее образование 2,37 3,27 3,49 2,88 3,01 2,89 2,93
Профессиональное образование 1,21 0,76 0,87 0,52 0,48 0,59 0,41
* - По данным Госкомстата об исполнении консолидированного бюджета.
вательных услуг. В профессиональном образовании сокращение расходов было более драматичным: за период 1992-1998 г.г. их доля в ВВП упала почти в 3 раза. Вместе с тем, и возможностей для легальной компенсации такого снижения финансирования здесь были значительно больше.
Ухудшение бюджетного финансирования системе образования и падение ВВП обусловило, по сравнению с концом 80-х годов, снижение удельных расходов на 1 учащегося общеобразовательной школы в среднем на 38 процентов. Аналогичные расходы на 1 учащегося ПТУ сократились, по различным оценкам, на 65-75%, а на 1 студента вуза - на 70 процентов.
Усилились в последние годы и региональные различия в удельных расходах на 1 ученика общеобразовательной школы: так, в Ставропольском крае в 1997 г. они составляли 0,87 тыс. руб., а в Магаданской области 6.90 тыс. руб.»1 Таким образом, разрыв достигал 7, 9 раза, что нельзя отнести только на счет знаменитых «коэффициентов дискомфортности территорий». Существенно различались и доли расходов на образование в консолидированных расходах субъектов Федерации - в 1997 г. эта доля колебалась от 38,4% в Коми-Пермяцком АО (1,59 тыс. руб. на 1 ученика общеобразовательной школы) до 13,3%о в Москве (2,05 тыс. руб. на 1 ученика), т.е. почти в 3 раза. В среднем по России она составила 21,1% (1,8 тыс. руб. на 1 ученика).
Помимо собственно сокращения объема бюд-
жетных ресурсов, поступающего в систему образования, ухудшение ситуации во многом связано с ее регулярным недофинансированием этой сферы, т. е. с не полным получением образовательными организациями обещанных средств. Исполнение бюджета, как правило, составляло в рассматриваемый период 75-80% от запланированных объемов финансирования.
Наряду с недофинансированием, с августа 1995 г. в системе как общего, так и профессионального образования возникает хроническая задолженность по оплате коммунальных услуг. В том же 1995 г. появляются и долги по заработной плате работникам образования. К концу 1998 г. и так не простая ситуация с заработной платой усугубляется драматичным нарастанием невыплат, и все это приводит к резкому росту социальной напряженности в образовательной сфере.
Наличие указанных «двусторонних» долгов - с одной стороны, задолженности бюджета системе образования по заработной плате, а, с другой, ее все возрастающей задолженности по пресловутой «коммуналке» - не позволяют наладить в образовательной сфере нормальный экономический механизм, поскольку значительная часть реально поступающих в нее средств неизбежно уходит в «тень», чтобы не быть «описанной» за долги и, пусть нелегально, быть потраченной на заработную плату. Вместе с тем, наличие «тени» приводит к расширению зоны неформальных отношений, порождает
коррупцию и взятки, неэффективное использование ресурсов, в том числе и кадровых.
Очевидно, что в рамках только системы образования эту проблему решить нельзя; необходимо выработать общие подходы для всей; социальной сферы. Вместе с тем, уже ясно, что ни региональные и местные бюджеты, ни федеральный бюджет через трансферты или субвенции решить эту проблему не в состоянии, поскольку в 1998 г. весь ФФПСФ не превышал 39,2 млрд. руб., а задолженность только системы общего образования приближалась к 30 млрд. руб.
Характеризуя ту ситуацию в целом, можно сказать, что в стране резко ухудшилось государственное финансирование всего образования, разворачивается процесс морального и физического старение его материально-технической базы снижается заработная плата и социальная защищенность работников.
Развитее сферы образования в период реформ
В сфере образования, в отличие от многих других отраслей народного хозяйства России, реформирование началось фактически задолго до 1992 г. В декабре 1989 г. на Всесоюзном съезде работников народного образования были определены основные принципы преобразования сложившейся к тому времени системы.
Основные направления реформы определялись десятью основными принципами, содержание которых составляли: (1) демократизация образования; (2) многовариантность и многоукладность; открытость инновациям; (3) регионализация образовательных систем; (4) учет национальных особенностей в многонациональной стране; (5) гуманизация содержания образования; (6) гуманитаризация образования; (7) обеспечение разнообразия и дифференциации образования; (8) развивающий характер обучения; (9) непрерывность обучения; (10) де-ятельностный характер образования.
Эти принципы, сформулированные «изнутри» системы образования, определяли в первую очередь характер содержательных преобразований применительно к целям, задачам и методам обучения подрастающего поколения и, как легко видеть, практически не касались организационно-экономического механизма функционирования средней и высшей школы. Вместе с тем, очевидно, что реализация указанных принципов, предполагавшая существенную активизацию деятельности образовательных учреждений, невозможна без адекватного расширения их экономических возможностей и хозяйственной самостоятельности. Однако расширение прав и возможностей выбора на уровне образовательного учреждения, в свою очередь, неизбежно должно привести к сокращению соответствующих прав и возможностей каждого из уровней «управленческой надстройки» над школами, техникумами, вузами и т.д.
Поэтому реальное движение реформы в сфере образования за последние десять лет представляет собой практически непрерывную борьбу между передовой педагогической общественностью и ее союзниками в органах законодательной и исполнительной власти, с одной стороны, и чиновниками, не желающими передавать свои полномочия на места, с другой стороны.
Содержательные принципы реформирования сферы образования нашли свое воплощение как в работе значительной части «обычных» образовательных учреждений, так и в деятельности негосударственных школ и вузов, возникших в ходе реформ. Особую роль в реализации этих принципов играли и играют так называемые «авторские» школы, лицеи, гимназии, школы-лаборатории и т.п., имеющие статус государственных и возглавляемые талантливыми педагогами, проводящими в жизнь свои инновационные образовательные программы.
Происходившие в 90-е годы изменения связаны в первую очередь с развитием новых видов образовательных учреждений, внедрением и распространением инновационных и авторских программ обучения, введением альтернативности и ликвидацией всеобщей унификации обучения при одновременном сохранении всего лучшего из накопленного ранее опыта. В 1998 г. число гимназий достигло почти 1027, лицеев - 692.
С точки зрения содержания образования можно говорить о существовании в современной России перспективной программы его развития и совершенствования, которая в целом способна обеспечить приближение сферы образования к тем требованиям, которые ставятся задачами социально-экономического реформирования страны. Однако прямо противоположная ситуация сложилась в ходе реформ в организационно-экономической составляющей сферы образования.
Позитивные изменения в содержании образования сопровождались ухудшением материально-технической базы отрасли. Сокращение инвестиций привело к росту численности учеников, занимающихся во вторую и третью смены. Если в 1985 г. их доля составляла 19,3% от общего числа школьников, то в 1997 г. - уже 25,0%.
Количество высших учебных заведений в России увеличилось по сравнению с 1991 г. почти на 11,8% и достигло в 1998 г. 580. На 10 тыс. населения в 1998 году приходились 221 студент высших учебных заведений, что является самым высоким уровнем с 1985 г.. По сравнению с провальным 1993 г. этот показатель вырос более, чем на 25,5%. Общее число студентов, приходящееся на 10 тыс. населения, сокращалось вплоть до 1994 г. Сокращение осуществлялось в основном за счет тех, кто проходил обучение по заочной и вечерней формам обучения. В последние годы снижается прием в вузы по тем
специальностям, масштабы подготовки специалистов по которым были «раздуты» в предшествующие годы в связи с потребностями идеологической сферы и гигантского военно-промышленного комплекса. С 1994 г. тенденция снижения численности студентов изменилась на противоположную.
Однако вплоть до 1998 г. законодательная норма, согласно которой на бюджетной основе должно обучаться не менее 170 студентов на 10 тыс. населения,2 не выполнялась. В 1997 году за счет бюджетных средств обучалось лишь 168 студентов в расчете на 10 тыс. населения. Остальное «добиралось» так называемыми коммерческими студентами государственных вузов и студентами негосударственных вузов.
Резкий рост численности контингентов вузов наблюдается после 1994 г., когда началась война в Чечне. Можно высказать гипотезу, что в значительной мере это связано с желанием юношей избежать призыва в армию. Ухудшение положения с занятостью, рост безработицы также привели к притоку молодежи в вузы. Подобный всплеск порождает весьма распространенное представление о буме в высшем образовании. Данное представление практически парализует структурную перестройку системы высшего образования, требует постоянного увеличения бюджетного набора. А дальнейшее расширение контингентов, обучающихся за бюджетные деньги, ведет к резкому сокращению удельных расходов в расчете на 1 студента. Только за последний год это падение составило в среднем около 30%.
Основные показатели р;
Одним из наиболее динамично развивающихся секторов сферы образования остается в последние годы негосударственная сеть общеобразовательных и профессиональных учебных заведений (см. таблицу 4).
Несмотря на высокую динамику этого процесса, следует отметить, что число негосударственных школ составило в 1997 г. всего лишь 0,8% от общего числа школ в стране, а число учащихся в них - 0,2 % от общего числа школьников. Более трети всех негосударственных школ приходится на Москву
Вместе с тем, число негосударственных вузов за 1994-11998 гг. увеличилось более чем в 2 раза, составляя более 57,6% от числа государственных вузов России, однако обучается в них около 7% всех студентов страны. При этом более 55% континген-тов негосударственных высших учебных заведений России сосредоточено в Москве и Санкт-Петербур-ге.3
Наряду с неравномерностью территориального размещения, негосударственные учебные заведения характеризуются также и сильным различиями в качестве предоставляемого образования.
Главным отличием негосударственных образовательных учреждений от государственных является инновационный подход к содержанию образования. Кроме того, они, в большинстве своем, обладают самостоятельностью в организации образовательного процесса. Спрос со стороны населения на их услуги указывает на перспективность развития
Таблица3
1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Дневные общеобразовательные школы (тыс.), в них детей (тыс.) 67,1 18574 67,6 20328 67,9 20427 68,3 20503 68,1 20565 68,2 21104 68,4 21521 68,8 21700 68,0 21616 67,3 21400
Высшие учебные заведения 502 514 519 535 548 553 569 573 578 580
Число студентов Вузов на 10000 206 190 186 178 171 172 179 189 201 221
Число выпускники Вузов на 10000 33 27 27 29 30 28 27 28 27 32
Таблица4
Развитие негосударственных образовательных учреждений
1993 1994 1995 1996 1997 1998
Негосударственные общеобразовательные школы 368 447 525 540 570 568
Негосударственные высшие учебные 78 157 193 244 302 334
Источник: Госкомстат России
этого типа высшей школы.
Вместе с тем, как показывает анализ первого опыта, у негосударственных школ имеются достаточно серьезные проблемы: во-первых, отсутствуют четко отработанные механизмы аккредитации; во-вторых, нет преемственности в обучении; в-третьих, крайне неоднороден уровень материально-технической базы; в-четвертых, налицо правовая и социальная незащищенность учеников и их родителей; в-пятых, нет действенного контроля за уровнем и качеством предоставляемых знаний; в-шестых, государственная поддержка недостаточна.
Следует указать и на отсутствие реальной заинтересованности и поддержки со стороны городских властей по отношению к негосударственным образовательным структурам: ведь в случае предоставления этим учебным заведениям аккредитации или их аттестации местные власти берут на себя ответственность и за их финансовую поддержку, тогда как никаких дополнительных средств на эти цели в местных бюджетах не предусмотрено. Более того, Закон «Об образовании» никаких финансовых льгот по аренде помещений для негосударственных образовательных учреждений не предусматривает.
В результате плата в частных учебных заведениях становится исключительно высокой, а образование в них - недоступным даже среднему представителю «среднего класса» российского общества.
Высокая плата за обучение не позволяет обеспечить необходимый контингент учащихся из числа жителей данного района, что приводит к необходимости дополнительного набора учеников в других районах города. Кроме того, отбор в частную школу только детей из обеспеченных семей сужает возможности ее развития, ибо дети из обеспеченных семей подчас имеют более низкий уровень интеллектуального развития, нежели дети из интеллигентных семей.
Сильны различия в качестве профессиональной подготовки, обеспечиваемой негосударственными вузами. Так, по мнению руководства совета Ассоциации негосударственных вузов, все эти учебные заведения делятся на три группы.
Первая из них дает образование не хуже ведущих государственных вузов; все входящие в эту группу учебные заведения имеют устойчивую связь с каким-либо традиционно сильным государственным вузом, созданы на его базе и, по существу, выступают в качестве его филиалов. Число таких негосударственных вузов невелико - это 10-15 московских негосударственных вузов, несколько учебных заведений в Санкт-Петербурге, Новосибирске и некоторых других городах.
Вторую группу составляют 30-40 негосударственных вузов, которые не ориентируются однозначно на определенный государственный вуз, однако смогли набрать достаточно сильный препода-
вательский коллектив и с течением времени вполне способны перейти в первую группу.
Третью группу составляют все остальные негосударственные учебные заведения, которые ориентированы не на то, чтобы дать знания, а на то, чтобы делать деньги. Для таких вузов характерна назойливая реклама, безудержная раздача обещаний обучить всех всему и за короткие сроки.
Очевидно, понимание руководством негосударственных вузов первых двух групп их общественной миссии вполне соответствует роли высшего образования в обществе, в то время как вузы третьей группы - обычные коммерческие фирмы, ориентированные лишь на максимизацию прибыли и доходов учредителей.
Таким образом, негосударственный сектор сферы образования составляет в настоящее время сравнительно небольшую ее часть и отличается значительной неравномерностью своего развития как в региональном разрезе, так и в плане качества предоставляемых образовательных услуг. Вместе с тем, динамика развития данного сектора говорит о том, что, несмотря на упомянутые выше проблемы, данный сектор отвечает запросам части населения, выполняя тем самым общественно полезную функцию. Другими словами, негосударственный сектор в образовании не стоит рассматривать ни как перспективную модель для всей образовательной сферы, ни как помеху ее развитию.
Рассмотрим теперь более подробно ситуацию с финансированием отдельных секторов образования.
Особенности ситуации в системе школьного образования
Одной из весьма нетривиальных задач, которая решалась при подготовке Концепции реформирования организационно-экономического механизма системы образования, состояла в оценке неформальных ресурсных потоков, поступающих в систему общего образования. Эти неформальные и во многих случаях нелегальные потоки финансовых и материальных средств позволяли до последнего времени сохранять систему школьного образования в «рабочем состоянии», удерживать в ней кадры, хоты бы частично компенсируя сокращение бюджетного финансирования.
Как видно из таблицы 5, в 1997 г. внебюджетные средства в системе школьного образования составляли, по минимальной оценке, 6,8 млрд. руб., или около 18,0% от объема бюджетных средств. Это позволяет определить реальное сокращение удельных расходов (расходов на 1 учащегося) по сравнению с 1989 г. - в среднем по системе оно составило около 20%. Однако сам факт сокращения расходов, в то время как в развитых странах они постоянно растут, породил представление о падении качества образования, в том числе и за счет увеличения разрыва в применении современных, а, следовательно, техно-
Таблица5
Оценка внебюджетных финансовых потоков в системе школьного образования (млрд. руб.)*
1997 1998
Средства семей на покрытие текущих расходов школ 2,8 3,0
Средства семей на оплату репетиторов 1,8 1,9
Платные услуги школ 0,2 0,3
Средства предприятий 4,0 4,0
Спонсорские средства 0,8 1,0
Прочие поступления 0,0 0,2
Расходы региональных и местных бюджетов на школьное (общее среднее) образование, включая федеральные трансферты 38,0 39,9
* с учетом деноминации
логически емких методов педагогического труда (обучающие компьютерные программы, компьютерная оснащенность учебного процесса, использование учебных видеофильмов, развитие интерактивных методов ведения урока, доступность сетей и методов дистанционного обучения и т.п.). Кроме того, ощутимо возросла дифференциация в притоке средств в различные образовательные учреждения, в целом значительно сильнее, чем в среднем по системе, ухудшив положение массовой школы.
В 1998 г. поступление внебюджетных средств оценивалось на уровне 7,4 млрд. руб., или 18,5% от бюджетных расходов на школьное образование. Однако кризис 17 августа 1998 г. мог несколько уменьшить данную цифру.
Помимо традиционной «шефской» помощи школе со стороны предприятий, которая в последние годы практически неизменна и нередко предоставляется образовательным учреждениям в натуральной форме (ремонт, поставка продуктов питания и т.п.), важнейшими источниками внебюджетных средств в школьном: образовании были различные виды расходов семей.
Средства семей на покрытие текущих расходов школ можно оценить следующим образом:4 В Москве, по экспертным оценкам, 70 процентов учащихся в 1997 г. платили в среднем по 200-250 рублей в год. Остальные 30 процентов учащихся - в среднем 200 рублей в месяц. Общая сумма расходов семей по г. Москве составила примерно 700 млн.. рублей.5 По городским школам других регионов расходы семей оцениваются в 150 рублей на 1 ученика в год. По сельским школам средства семей в расчет не включались. Таким образом, расходы семей на покрытие текущих расходов школ в 1997 г. составили по минимальной оценке 2,8 млрд. деноминированных рублей.
В 1998 г. по прогнозу названный показатель должен был достичь величины в 3,0 млрд. руб., т.е. вы-
расти примерно на 7%. Эти средства регулярно поступают в систему общего образования и поддерживают ее функционирование. Основные направления расходования указанных средств следующие: оплата охраны школ, затраты на покупку мела, веников, дополнительных учебников, цветов, подарков учителям к праздникам и т.п. нужды. Ни родителями, ни учениками эти расходы не рассматриваются, как плата за образование и порождены они не только современной экономической ситуацией. Но необходимость поддержания нормального морального климата в школьных коллективах требует исключить любые возможности корыстного использования родительских денег. Необходимо создать условия, при которых такого рода средства должны быть легализованы и «прозрачны» для контроля (попечительские, родительские советы и т.п.). Однако их легализация нередко воспринимается, в том числе родителями, как первый шаг к легализации платности в школьном образовании. Пока данные средства официально можно характеризовать как незаконные «поборы» и рассматривать как временное явление, которое при нормализации бюджетного финансирования исчезнет. Представляется, что, поддерживая к этим расходам такое отношение, мы еще долго не сможем поставить экономику образования на эффективную основу
Средства семей на оплату услуг репетиторов составляли в 1997 г. около 1,8 млрд. рублей в год. При этом оценивались только репетиторские услуги, направленные на закрепление знаний по школьным предметам или расширение школьной программы, а не на поступление в вузы (включая оплату преподавателей иностранного языка и других дополнительных предметов). Стоимость данных услуг достигала в 1997 г., по минимальным оценкам, от 60 до 100 процентов от заработной платы наиболее квалифицированной части школьных учителей в столицах и крупных городах, от 30 до 50 процентов - в
средних и малых городах. Эти средства служат важным фактором закрепления указанной части учителей в школах и, тем самым, также несколько стабилизируют положение в системе образования. Вместе с тем, степень влияния этого фактора преувеличивать не следует: услугами репетиторов пользуются не более 10 процентов учащихся общеобразовательных школ.
Платные услуги школ составляют крайне небольшую долю внебюджетных поступлений школ, что связано как с неумением организовать оказание этих услуг, так и с негативным отношением к такого рода деятельности со стороны педагогических коллективов и родителей. Однако при трансформации организационно-экономического механизма системы образования, при позитивных установках со стороны органов управления образованием перечень платных услуг может быть существенно увеличен. При этом частное репетиторство останется практически на том же уровне, поскольку, как ни парадоксально это; выглядит на первый взгляд, оно почти не «накладывается» на пространство образовательных услуг, которые имеет возможность оказать школа.
Особенности ситуации в профессиональном образовании
В настоящее время структура финансирования учебного процесса высшего учебного заведения состоит из трех соразмерных между собой частей: (а) бюджетные поступления, (Ь) внебюджетные средства, отражаемые на балансе, (с) внебюджетные средства, которые на балансе не отражаются. Это отнюдь не означает, что академические свободы вузов надо урезать. Необходимо всеми мерами создавать условия для повышения прозрачности вузовских бюджетов, усиливая, с одной стороны, контроль за расходованием внебюджетных средств со стороны Ученых советов вузов и, с другой, - создавая попечительские советы.
Основными источниками внебюджетных средств в системе профессионального образования являются средства от платного обучения студентов и сдачи в аренду помещений: в 1997 г. они давали, по оценке специалистов Государственного университета - Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ), более 84% внебюджетных поступлений. На условиях полного возмещения затрат в государственных вузах России в 1998 г. обучалось 287,5 тыс. студентов или около 30% от числа учащихся в них (в 1993 г. - 3.7% от числа всех стуцентов, 1994 г. - 4.6%, 1995 г. -8.7%, 1996 г. -11,6%).
В «тени», прежде всего, находятся доходы от аренды. Для вузов скрытые доходы от аренды составляли в 1997 г. примерно 1,2 млрд. руб. и должны были, по оценке, вырасти до 1,3 млрд. руб. в 1998 г., т.е. примерно на 8%. Для всей системы профессионального образования скрытые доходы от аренды в 1997 г. достигли примерно 1,4-1,5 млрд. руб. Одно-
временно ее долги по оплате коммунальных услуг превысили 2,4 млрд. руб. Таким образом, если бы указанные доходы были «засвечены» - их немедленно списали бы в оплату пресловутой «коммуналки».
В 1998 г. «теневые» доходы от аренды ожидались в размере 1,5-1,6 млрд. руб. (рост на 4 -11%) В том же году долги по оплате коммунальных услуг выросли до 6 млрд. руб.; из них путем взаимозачета погашено около 1 млрд. руб.6 Таким образом, за 1998 г. указанная задолженность по сравнению с 1997 г. увеличилась почти на 2,6 млрд. руб., т.е. более, чем на 100%. Поскольку, по мнению ректоров вузов, а также директоров средних учебных заведений и ПТУ, коммунальные услуги должны оплачиваться из бюджетных средств, ожидать какого-либо движения к «прозрачности» экономики профессионального образования, по крайней мере, высшего, не приходится. Нельзя, правда, не учитывать, что существующая ситуация в этой области была сильно скорректирована после событий 17 августа 1998 г. Уже явно обозначилось падение ставок арендной платы в долларовом эквиваленте, при том, что в рублевом исчислении они резко выросли. В то же время заметно сократился спрос на аренду нежилых помещений, особенно вне Москвы. Очевидно также, что произошло и обесценение накопленных долгов. Вместе с тем, пока трудно прогнозировать влияние этих процессов на экономическое поведение, прежде всего, вузов, особенно при резком ухудшении внешней для них ситуации.
В 1997 г. доля; внебюджетных средств в общем объеме средств (бюджетных и внебюджетных), полученных системой профессионального образования, составляла 28%. В 1998 г. ожидался ее рост до 30,7%. Однако секвестр бюджетных расходов привел к тому, что эта доля повысилась почти до 37,6%.
По оценке, рост в 1998 г. внебюджетных доходов позволял несколько компенсировать резкое сокращение бюджетных ассигнований - в целом расходы на профессиональное образование должны были уменьшиться по сравнению с 1997 г. лишь на 15,4%. Но события 17 августа изменили эту оценку ситуации: подавляющее большинство студентов, обучающихся на коммерческой основе, включая вновь поступивших, оплатили за учебу в рублевом исчислении в 1,6 -1,8 раза больше ранее предполагавшихся сумм. Формально это «улучшило» положение с поступлением внебюджетных средств, и «положительно» отразилось на финансовом положении вузов, поскольку заработная плата преподавателей практически не возросла. К сожалению, последствия такого «улучшения» в полной мере проявили себя уже в начале 1999 г. В настоящее время вузам приходится сокращать плату за обучение коммерческих студентов на 30-40%. Чтобы «не потерять лицо» это сокращение проводится по следующей схеме: сум-
ма оплаты в долларах остается неизменной, но вводится собственный курс условной единицы. Возрос и процент коммерческих студентов, которые перестают платить. В силу этого, чтобы уменьшить потери многие вузы вводят рассрочку по платежам, предупреждая должников, что до погашения задолженности, те не получат диплома.
В этих условиях попытка Минфина передать все внебюджетные счета бюджетных организаций в казначейства только усилит «увод» этих денег в еще большую «тень». Внебюджетные средства, если отвлечься от их зачастую не совсем «праведного» использования, обеспечивали и продолжают обеспечивать системе образования необходимую гибкость в реакции на изменение внешних условий, в отличие от средств бюджетных, которые расходуются строго по смете, что препятствует любому маневру ресурсами.
Таким образом, во многом фискальные меры Минфина и его несколько примитивная борьба с возможными злоупотреблениями, в крайне нестабильных условиях внешней среды приводит к прямо противоположным результатам.
Очевидно, что в настоящее время бюджетные студенты учатся в значительной степени за счет «коммерческих». Вместе с тем, в сфере высшего профессионального образования государство должно - главным образом, за счет бюджетного финанси-
рования - удерживать ключевые позиции, критические с точки зрения будущего России.
Таким образом, итогом прошедшего периода реформ в сфере образования стало явное противоречие между содержательной и организационно-экономической сторонами преобразований: последняя не только не соответствует первой, но прямо мешает полноценной реализации тех принципов, которые способны обеспечить сохранение за российским образованием его лидирующих позиций в мире.
Продолжение следует Примечания
1 Здесь и далее все данные для удобства приведены в деноминированных рублях 1998 г.
2 Закон Российской Федерации «О высшем и послевузовском образовании».
3 См. Высшее и среднее профессиональное образование в Российской Федерации. Статистический сборник. М., Госкомвуз, НИИВО, 1998.
4 По расчетам Центра образовательной политики ГУ-ВШЭ.
5 Справочно: Село - 6,1 млн. учащихся, город -15,4 млн. учащихся, в т.ч. Москва - 1,1 млн. учащихся.
6 Данные МОиПО РФ.
