CC BY
94
О. Зазнаев,
политолог
СВЕРХПРЕЗИДЕНТСКИЕ СИСТЕМЫ В РЕСПУБЛИКАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ. (На примере Узбекистана, Казахстана, Таджикистана и Киргизии)
Для большинства постсоветских стран характерны формы правления с доминированием президентской составляющей -сверхпрезидентские, президентские, президенциализированные полупрезидентские системы. Самую значительную группу здесь образуют сверхпрезидентские системы, которым присущи несбалансированность ветвей власти, отсутствие эффективного механизма сдержек и противовесов, чрезмерно сильный президент. Принято считать, что переходным странам нужна сильная президентская власть, которая способна обеспечить политическую стабильность и эффективное управление. Однако стремление к стабилизации системы вступает в противоречие с требованиями демократизации. Постсоветские сверхпрезидентские системы консервируют монократические режимы, препятствуют реальной политической конкуренции и развитию плюралистичности. Поэтому ослабление президентских составляющих в этих странах и усиление парламентских элементов при прочих благоприятных факторах поможет отойти от персоналистских, автократических режимов республик бывшего СССР.
В этой связи, казалось бы, следует приветствовать конституционные реформы, направленные на перераспределение властных полномочий между президентом, правительством и парламентом. Однако эти изменения фактически не затронули каркаса формы правления. Парламентаризация в Узбекистане и Казахстане носит явно имитационный характер и преследует цель сохранить всевластие президентов путем создания иллюзии партийного соперничества и возвышения парламента. Киргизские реформы при общей их позитивной направленности непоследовательны и спотыкаются, и действующий глава государства тяготеет к сильной президентской власти. К тому же тенденция парламентаризации сверхпрезидентских республик бывшего СССР противоречит природе реформируемых режимов (их склонности к президенциализму и авторитаризму) и мировой тенденции (так называемой президен-циализации). А потому перспективы создания в этих странах сис-
тем с сильными парламентскими чертами, по нашему мнению, весьма туманны.
Узбекистан
Конституция Узбекистана дает обширный список президентских полномочий, состоящий из 25 позиций, многие из которых являются весьма весомыми. Президент вторгается даже в те сферы, где его присутствие излишне: так, например, он представляет сенату Олий Мажлиса (парламента) кандидатуру для избрания на должность председателя сената (п. 9 ст. 93). Показательно, что Конституция ни слова не говорит об импичменте президенту. Его власть непоколебима и абсолютна. Президент осуществляет полный
контроль над правительством. Хотя и имеется должность премьер-министра, последний выступает «проводником» президентской политики и не обладает никакой самостоятельностью. Президент формирует аппарат исполнительной власти и руководит им, обеспечивает взаимодействие высших органов власти и управления республики, образует и упраздняет министерства, государственные комитеты и другие органы государственного управления. Он вправе председательствовать на заседаниях Кабинета министров, принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции правительства, а также отменять постановления и распоряжения кабинета, распоряжения премьер-министра. В Конституции Узбекистана сказано, что Кабинет министров в своей деятельности ответственен перед президентом и Олий Мажлисом. Однако ответственность правительства перед парламентом является «пустым звуком» в условиях, когда не предусмотрен вотум недоверия Кабинету министров, а весь состав парламента является пропрезидентским. Хотя в Конституции говорится о роспуске палат парламента, тем не менее он осуществляется лишь в случае возникновения непреодолимых разногласий в составе палат или между палатами, или в случае неоднократного принятия ими решений, противоречащих Конституции, т.е. роспуск парламента не выступает механизмом разрешения правительственного кризиса, как это имеет место в парламентских и полупрезидентских системах.
В марте 2007 г. Олий Мажлис Узбекистана единодушно одобрил внесенные президентом И. Каримовым поправки к Конституции и закон, направленный на «усиление роли политиче-
ских партий». Но на деле политическая реформа носила косметический характер и не была нацелена на изменение положения президента в государственной системе и изменение отношения власти к оппозиции и партиям. Согласно новой редакции ст. 89 Конституции, президент Узбекистана перестает быть главой исполнительной власти, однако это ничего не решает: фактически исполнительная власть остается всецело в руках президента и за ним сохранены сильнейшие полномочия. Другая конституционная новация заключается в том, что Олий Мажлис может трижды отклонить представленную на утверждение президентом кандидатуру премьер-министра, после чего парламент будет распущен, а президент назначит главу правительства. Ясно, что сегодняшний парламент не смеет перечить президенту и новая норма окажется «мертвой». Наконец, еще одна мертворожденная новация в условиях жесткого авторитаризма: парламентские фракции получили право ходатайствовать перед президентом об отставке премьер-министра, принципиально не соглашаться с курсом правительства, подавать жалобы на действия должностных лиц и глав областных администраций.
Для политической системы Узбекистана, которая, по справедливому мнению Н.А. Борисова, представляет собой султанизм как особый тип диктаторского режима, характерна несменяемость власти лидера. Каримов был избран президентом в 1990 г. (в Конституции закреплены прямые выборы президента). В 1995 г. его полномочия были продлены на референдуме на пять лет. В 2000 г. он был переизбран на этот пост. В 2003 г. срок президентских полномочий был увеличен с пяти до семи лет. Наконец, в декабре 2007 г. Каримов переизбран на новый семилетний срок. Хотя в бюллетенях для голосования значились фамилии нескольких человек, это не сделало последние выборы открытыми, свободными, соревновательными и честными: все конкуренты Каримова были подставными и агитировали за действующего президента. Как справедливо отмечено в СМИ, «к сожалению, люди не только сами трудно расстаются с властью, но и авторитарная система власти загоняет самого правителя, президента, в такой угол, когда он боится передать власть кому-то другому и вынужден находиться на вершине пирамиды власти до своей кончины». Можно заключить, что Узбекистан - «ортодоксальная президентская республика, где целиком и полностью доминирует Ислам Каримов».
Казахстан
Формально-юридически Казахстан относится к полупрезидентским государствам, однако на деле оказывается сверхпрезидентским. Конституция содержит обширный перечень президентских полномочий, но и он далеко не полностью отражает реальную силу президента. Президент имеет право вмешиваться в деятельность парламента, в частности принимать указы, имеющие силу закона, и даже брать на себя функции законодательной власти (на период до одного года). В мае 2007 г. в Казахстане была предпринята конституционная реформа, которая направлена на парламен-таризацию государственной системы. Как и в Узбекистане, президент сделал «реверансы» в сторону политических партий. Так, в частности, из Конституции было исключено требование к президенту о приостановлении его деятельности в политической партии на период президентских полномочий. И сегодня Н. Назарбаев является лидером правящей партии «Нур Отан» («Светлое отечество»), которая на парламентских выборах в августе 2007 г. оказалась единственной из политических сил, прошедших в парламент (остальные шесть соперничающих партий не смогли преодолеть 7%-ный барьер).
Депутат Мажилиса (нижней палаты парламента) лишается своего мандата при выходе или исключении депутата из политической партии или прекращении деятельности политической партии, от которой он избран. Сегодня президент после консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе парламента, вносит на рассмотрение Мажилиса для дачи согласия кандидатуру премьер-министра. Однако на практике последнее новшество выглядит комично: в парламенте сегодня представлена, как было сказано, одна-единственная пропрезидентская партия, являющаяся, по сути, машиной для поддержания всех президентских инициатив. Казалось бы, реформа преследует благую цель повысить роль парламента в политическом процессе, поскольку сегодня правительство ответственно не только перед президентом, но и «в случаях, предусмотренных Конституцией», - перед Мажи-лисом и парламентом. Премьер-министра президент назначает с согласия Мажилиса. Перед вновь избранным Мажилисом премьер-министр ставит вопрос о доверии правительству, и в случае выражения Мажилисом доверия правительство продолжает исполнять свои обязанности, если иное не будет решено президентом. Но ду-
мать об изменении роли парламента Казахстана - это заблуждение. Доминантой всей политики является президент. Его лидирующие позиции в законодательной и исполнительной власти неоспоримы.
Признак, не позволяющий считать Казахстан полупрезидентской системой, - это фактическое отсутствие парламентской ответственности правительства. Конституцией вотум недоверия правительству предусмотрен, но полностью нивелирован. Реформа 2007 г. несколько смягчила жесткие условия выражения недоверия. Скажем, в прежней редакции Основного закона решение о недоверии принималось на совместном заседании палат и требовало 2/3 голосов от общего числа, а сейчас оно принимается Мажилисом большинством голосов от общего числа депутатов по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Мажилиса. Если ранее повторное отклонение программы правительства (2/3 голосов от общего числа) считалось Конституцией вотумом недоверия, то сегодня первичное неутверждение парламентом отчета правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение вотума недоверия. В случае вотума недоверия правительство заявляет президенту об отставке, однако президент принимает решение о принятии или отклонении отставки. Это сводит вотум недоверия на нет, поскольку президент может просто проигнорировать парламентское решение. Что касается недоверия в отношении отдельных членов правительства, то сохранена унизительная (для парламента) процедура «прошения» президенту об освобождении от должности члена правительства. Нет сомнения в том, что такие решения парламент должен принимать самостоятельно.
Можно полностью согласиться с мнением о том, что конституционные реформы в Казахстане представляют собой бег на месте, демонстрацию активного движения. Политический процесс превратился в Казахстане в декоративный спектакль, не способный принципиально изменить что-либо во властных приоритетах... В этой связи как-то само собой возникает вопрос: «Кто был более честным политиком в Центральной Азии - Нурсултан Назарбаев, стремившийся прослыть демократом, или тот же Сапармурат Ния-зов, не стеснявшийся вести себя как падишах, которому чиновники целовали руки?» Как и в Узбекистане, отличительной особенностью Казахстана является фактическая несменяемость Н. Назарбаева, который руководит республикой с 1989 г. сначала в должности первого секретаря ЦК компартии Казахской ССР, а с 1991 г. -президента (который избирается путем прямых выборов). На
последних выборах 2005 г. он был переизбран на семилетний срок. Таким образом, к моменту окончания этого срока период пребывания Назарбаева в должности президента (при благоприятных для него обстоятельствах) составит 21 (!) год.
Всевозможные юридические уловки и махинации позволяли сохранить ему пост президента, несмотря на конституционные ограничения.
Во-первых, в 1995 г. полномочия президента были продлены до 2000 г. на референдуме, а не на выборах. Такой псевдоплебисцитарный способ не согласуется с республиканским характером формы правления Казахстана.
Во-вторых, хотя в Казахстане существует норма, в соответствии с которой одно и то же лицо не может быть избрано президентом более двух раз подряд, тем не менее в 2000 г. «придворный» Конституционный совет «правильно» посчитал число сроков нахождения Назарбаева у власти. Дело в том, что Конституция содержит формулировку «не более двух раз подряд», а значит, не подлежит учету ситуация, когда лицо не было избрано на общенациональных выборах, а получило должность президента на референдуме. Если бы в Основном законе было зафиксировано «не более двух сроков подряд», то у Назарбаева в 2000 г. возникла бы проблема с переизбранием. Однако, как было сказано выше, его полномочия были продлены в 1995 г. на референдуме, и юридически это не было вторичным избранием.
В-третьих, наблюдается постоянная «возня» со сроками президентских полномочий, в основе которой лежит мотив сохранить власть Назарбаева. По Конституции Казахской ССР президент занимал свой пост шесть лет, по Конституции 1993 г. - пять. Затем срок был увеличен до семи лет и, наконец, в 2007 г. сокращен до пяти лет. При этом последняя поправка станет действовать только после истечения семилетнего срока правления Назарбаева в 2012 г.
В-четвертых, в результате конституционной реформы 2007 г. было сохранено ограничение на избрание одного и того же лица президентом не более двух раз подряд, но Основной закон дополнен нормой о том, что «настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан», т.е. на Назарбаева. Получается по Джорджу Оруэллу: все президенты равны, но есть некоторые, которые равнее.
Таджикистан
Таджикистан является также сверхрпезидентской республикой, но, как верно подчеркивает А. Макаркин, «с определенным своеобразием, которое уникально для постсоветского пространства». Страна прошла через гражданскую войну, которая была завершена компромиссом между властью, носившей светский характер, и исламской оппозицией, получившей свою квоту в органах власти (правда, сейчас исламской оппозиции нет в государственных структурах). Присутствие оппозиции в органах власти наложило отпечаток на форму правления: ее сдерживающий характер несколько «смягчил» суперпрезидентский характер системы, хотя в Конституции список полномочий президента состоит из 30 позиций. Согласно Основному закону президент Таджикистана является главой государства и исполнительной власти - правительства. Правительство подконтрольно президенту. Вотума недоверия правительству со стороны парламента нет. Отсутствует также роспуск парламента или его палат. Новый кабинет формируется после президентских выборов. Хотя указы президента о назначении и освобождении премьер-министра и других членов правительства утверждаются на совместном заседании палат парламента, решающего значения для функционирования формы правления Таджикистана это не имеет.
Президент Таджикистана избирается на прямых всеобщих выборах. Действующий глава государства Э. Рахмонов (сегодня он именует себя Рахмон) впервые был избран в 1994 г. В 1999 г. срок полномочий президента был увеличен до семи лет. В этом же году Рахмонов был переизбран на семилетний срок, одержав сокрушительную победу на выборах и получив 97% (!) голосов. Оппозиция бойкотировала эти выборы. На конституционном референдуме 2003 г. были сняты ограничения на количество сроков пребывания президента у власти. В 2006 г. Рахмонов вновь переизбран на семь лет. Правящий режим Таджикистана сегодня контролирует ситуацию в стране, хотя и не так жестко, как в Туркменистане и Узбекистане. Один из факторов, который этому так или иначе способствует, - сверхпрезидентская система.
Киргизия
Конституция Киргизии от 5 мая 1993 г. предусматривала создание системы с сильным президентом, контролирующим все
ветви власти и получающим мандат «из рук народа». В годы правления А. Акаева в Основной закон страны были внесены существенные поправки, нацеленные на укрепление личной власти главы государства. После «революции тюльпанов» 2005 г., приведшей к отставке Акаева, одним из основных обещаний тандема Бакиев -Кулов было изменение Конституции в сторону радикального усиления роли парламента. В ноябре и декабре 2006 г., после полутора лет противостояния между президентом, парламентом и премьер-министром и борьбы оппозиции против президента и правительства, Жогорку Кенеш (парламент) принял поправки к Конституции, заметно изменившие характер взаимоотношений в рамках треугольника «президент - правительство - парламент». В результате реформ 2006 г. усилился парламентский компонент формы правления Киргизии.
Во-первых, правительство стало формироваться по результатам парламентских выборов. Новое правило гласило: депутаты от политической партии, получившей более 50% мандатов депутатов Жогорку Кенеша, вносят на рассмотрение президента кандидатуру премьер-министра, а тот после назначения президентом определяет состав правительства (который назначается президентом). Впрочем, было бы неверным полагать, что участие президента в формировании кабинета стало сугубо номинальным, поскольку в целом ряде прописанных в Конституции случаев (если депутаты от партии большинства не вносят кандидатуру премьер-министра; если назначенный премьер-министр не представляет членов правительства; если отсутствует абсолютный победитель на парламентских выборах) именно президент решает, какая из парламентских партий будет выдвигать кандидатуру премьер-министра и формировать правительство.
Во-вторых, если раньше правительство несло ответственность перед президентом, то в результате реформ 2006 г. оно стало «ответственно и подотчетно перед Президентом и Жогорку Кене-шем в пределах, предусмотренных настоящей Конституцией».
В-третьих, новое правительство стало формироваться после парламентских выборов (а не президентских и парламентских, как было предусмотрено прежней редакцией Конституции).
В-четвертых, несколько усилился контроль парламента над правительством. Так, премьер-министр ежегодно представляет в Жогорку Кенеш отчет о работе кабинета, и если парламент сочтет эту работу неудовлетворительной, он может выразить недоверие
правительству. Однако вотум недоверия сводится «на нет», поскольку президент может не согласиться с решением Жогорку Ке-неша. Правда, в случае если парламент в течение трех месяцев повторно примет решение о выражении недоверия правительству, президент отправляет в отставку правительство либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш.
Таким образом, в результате конституционных поправок 2006 г. Киргизия отошла от модели сверхпрезидентской республики и приблизилась к президенциализированной полупрезидентской системе. В такой системе существуют всеобщие выборы главы государства и парламентская ответственность правительства, но при этом прослеживается явное доминирование президента во взаимоотношениях между ветвями власти. Процедура выражения недоверия кабинету со стороны парламента усложнена или ограничена юридически или политически. Парламент не является там полноценным политическим институтом, осуществляющим контрольные функции в отношении правительства.
В целом следует отметить позитивный характер киргизских реформ 2006 г., несмотря на их ограниченность и громоздкие юридические формулировки. Однако «счастье было недолгим». В сентябре 2007 г. Конституционный суд отменил две редакции Основного закона, принятые в ноябре и декабре 2006 г. В результате страна вернулась к акаевской Конституции, на короткий период вновь оказавшись сверхпрезидентской республикой. Конституционная реформа, о которой так много говорили «революционеры», превратилась в фарс. В октябре 2007 г. в стране прошел референдум по проекту Конституции, предложенному президентом К. Бакиевым. За новый Основной закон проголосовали более 75% избирателей. Таким образом, в течение одного года в стране действовали четыре варианта Конституции. Справедлива по этому поводу ирония в СМИ: «Если правильно оформить заявку, то Киргизия вполне может претендовать на место в Книге рекордов Гиннесса». Схема власти, предложенная новой редакцией Конституции, предусматривает создание полупрезидентской республики с доминированием президентских черт. Последний вариант Основного закона несколько усилил президентскую власть. Скорее всего, сегодня Киргизия балансирует между полупрезиденциализмом и президен-циализмом. Пока преждевременно делать выводы о том, какой на практике будет форма правления Киргизии. Ее движение в сторону полупрезидентской системы, отличающейся сильными партиями и
активной ролью парламента, будет во многом зависеть от политической ситуации - отношения президента Бакиева к оппозиции, наличия или отсутствия конкурентной борьбы, состава парламента и его поведения и пр.
Такова палитра сверхпрезидентских систем на постсоветском пространстве. Демонстрируя ряд общих черт, страны с этой формой правления обладают определенной спецификой, связанной как с характером взаимоотношений между ветвями власти, так и со способом смены главы государства.
« Ученые записки Казанского государственного университета», Казань, 2008 г., кн. 7, с. 16-28.
Наталья Шило,
журналист
СЕГОДНЯШНИЙ РАСКЛАД В АФГАНИСТАНЕ
За последние два года военно-политическая ситуация в Афганистане, который еще недавно считался сравнительно спокойным местом в сравнении с Ираком, эволюционирует в худшую сторону. Деградация ситуации началась на юге. К весне 2007 г. эксперты считали, что талибами и другими антиправительственными вооруженными формированиями контролировались четыре провинции, еще в трех контроль частично находился в их руках. А к началу декабря 2007 г., по оценкам наблюдателей, талибы доминировали уже почти на половине территории страны, главным образом в южных и восточных районах. 5 декабря газета «Таймс» обнародовала карты, предназначенные для работающих в Афганистане сотрудников миссий ООН и международных неправительственных гуманитарных организаций. Вся территория страны разделена на этих картах на зоны различной степени опасности. В 2005 г. опасными считались только районы, непосредственно прилегающие к линии Дюранда, а именно: провинции Пактиа, Хост, Пактика, Газни, Забуль, Урузган, северные районы Гильмен-да, Кандагара и Нимроза.
Правозащитная организация «Human Rights Watch» приводит дополнительные сведения: «В последние 15 месяцев (начиная с января 2006 г.) в Афганистане отмечается резкий рост потерь среди мирного населения в результате действий антиправительственных сил... Теракты с использованием смертников и другие нападения
