Дефекты форм правления стран СНГ Текст научной статьи по специальности «Право»

Формы правления и политические режимы в СНГ

О. И. Зазнаев ДЕФЕКТЫ ФОРМ ПРАВЛЕНИЯ СТРАН СНГ1

В статье с позиции неоинституционализма рассматриваются особенности форм правления в странах СНГ. Анализируя юридические нормы этих государств, касающиеся организации деятельности институтов власти, автор показывает, к каким политическим последствиям они приводят.

Ключевые слова: форма правления, президент, парламент, политический режим, СНГ, эффективность политического управления.

Анализ конституций стран СНГ и практики их реализации показывает, что формы правления этих государств страдают дефектами. Конечно, абсолютно совершенных форм правления нет в мире, и организация государственной власти каждой страны таит в себе определенные противоречия и недостатки. Но дефекты дефектам рознь. Треугольник отношений «президент - правительство - парламент» в странах СНГ имеет существенные изъяны, охватывающие как правовую область, так и сферу реальной политики. Эти дефекты носят здесь системный характер, не устраняются в течение длительного времени и становятся хроническими.

Дефект формы государственного правления есть такая ее ущербность, при которой нарушается оптимальный баланс взаимоотношений между главой государства, правительством и парламентом. Пагубными последствиями дефектов являются: недемократич-ность власти, ее неэффективность, неподконтрольность, конфликтность, дезорганизованность, сбои в механизме властвования и др.

Дефекты могут представлять собой конкретные минусы формы правления, например: сосредоточение в руках президента огромных полномочий, отсутствие эффективного контроля над президентом и правительством, отсутствие ответственного правительства, формирование «технического» правительства. Они могут носить и

1 Статья написана на основе доклада, сделанного автором на VI Международной конференции Евразийской сети политических исследований (Москва, 2008 г.).

© О. И. Зазнаев, 2008

доктринальный характер2: в этом случае имеет место несоответствие формы правления общепринятым представлениям о том, как следует организовывать государственную власть. Здесь мы имеем дело с неверным, искаженным воплощением неких прогрессивных идей или полным их игнорированием. Скажем, Россия попыталась воплотить в Конституции 1993 г. идею так называемой полупрези-дентской республики, однако как в законодательстве, так и на практике она оказалась выхолощенной. Роспуск палат парламента в Узбекистане осуществляется лишь в случае возникновения непреодолимых разногласий в составе палат или между палатами, или неоднократного принятия ими решений, противоречащих Конституции (ст. 95 Конституции Узбекистана), то есть роспуск парламента не выступает механизмом разрешения правительственного кризиса, как это имеет место в парламентских и полупрезидентских системах.

Хотя на пространстве СНГ наблюдаются разнообразные формы правления (парламентские и президентские системы; сбалансированные, парламентаризированные и президенциализированные системы3), тем не менее можно выделить общие недостатки организации власти, систематизировать и классифицировать дефекты.

Прежде всего, на мой взгляд, можно говорить о правовых и практико-политических дефектах форм правления. Дело в том, что нередко наблюдается диссонанс между конституцией и ее реализацией в политической жизни. Складывающиеся на практике фактические правила, которым следуют акторы, могут существенно менять облик режима. Дж. Сартори верно подмечает, что в ряде случаев «материальная» конституция приобретает превосходство над «формальной» конституцией (Ба|1оп, 1997, р. 122). В политике стран СНГ велика неформальная составляющая, которая оказывается более значимой и весомой по сравнению с писаными законами. Следовательно, анализируя те или иные формы правления, мы, согласно М. Дюверже, должны, прежде всего, принимать во внимание не конституцию, а практику ее функционирования. Вместе с тем французский профессор отмечает, что политолог не может игнорировать конституцию при конструировании аналитических моделей так же, как наблюдающий за игрой в футбол или бридж не может не принимать во внимание правила игры. Эти правила образуют фундаментальный аспект стратегии и тактики игроков (йиуегдег, 1980, р. 166-167).

Поэтому представляется разумным проводить различия между юридическими и политическими аспектами правления, то есть меж-

2 О доктринальном характере дефектов в праве см.: Матейкович, 2007, с. 15.

3 О видах полупрезидентских систем см.: Зазнаев, 2007, с. 146-164.

8 ________________________________________________________________________

УГОЯ№П'Э‘КС. 2008. Шом 4. № 4

ду формой организации власти, предусмотренной конституцией (конструкция de jure), и фактическими отношениями между ветвями власти (конструкция de facto). При оценке существующей в той или иной стране формы правления следует принимать во внимание и конституционную форму, и политическую практику ее воплощения в жизни. Такой комплексный подход позволит получить адекватную картину правления (см.: Зазнаев, 2006, с. 218).

Другая классификация дефектов форм правления стран СНГ сводится к выделению общих дефектов, касающихся всей системы организации власти, и частных дефектов. К числу первых, на наш взгляд, можно отнести деформации формы правления (скажем, когда полупрезидентская система превращается в сверхпрезидент-скую), дисбаланс ветвей власти, нарушение принципа разделения властей и нивелирование механизма сдержек и противовесов, а также наделение некоторых органов не свойственными им властными функциями.

Для большинства стран СНГ (Азербайджан, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан) характерна гипертрофированная роль президента в рамках треугольника «президент - правительство - парламент», концентрация в руках главы государства огромных полномочий (сверх меры), которые практически никем и ничем не сдерживаются. Конституции этих государств дают обширный список президентских полномочий (например, в Узбекистане — 25 позиций, в Таджикистане — 30 позиций), многие из которых являются весьма весомыми. К тому же на практике власть лидеров усиливается многократно. В таких системах парламент представляет собой лишь совещательный орган при исполнительной власти, штампующий решения президента, а правительство полностью подчинено главе государства. Сверхпрезидентство проявляется не только в сильном дисбалансе ветвей власти, но и в попытках лидера продлить свое пребывание в должности сверхустановленных сроков или сохранить свою власть пожизненно.

В ряде стран произошло юридическое и фактическое повышение статуса органов, которое не оправданно с точки зрения концепции разделения властей. Большую роль в определении и реализации политики в России играет администрация президента, которая упоминается в Конституции РФ только один раз (п. «и» ст. 83). Фактически она представляет собой политический «штаб», разрабатывающий стратегию и тактику всей государственной политики. Ключевые вопросы последних пяти-шести лет — приведение законодательства субъектов Федерации в соответствии с федеральным, изменение порядка формирования Совета Федерации, централизация власти в стране, президентские и парламентские избиратель-

ные кампании, партийное строительство, изменение процедуры выборов глав субъектов Российской Федерации и другие — прорабатывались в администрации президента.

В Туркмении завышены полномочия «чрезвычайного» органа государственного управления — Государственного совета безопасности. В марте 2007 г. президент Г. Бердымухаммедов дополнил Конституцию нормой: «В случае если Председатель Халк Маслаха-ты Туркменистана (по Конституции Халк Маслахаты — “постоянно действующий высший представительный орган народной власти”) или Президент Туркменистана по тем или иным причинам не может исполнять свои обязанности, Халк Маслахаты Туркменистана созывается на основании решения Государственного совета безопасности» (ч. 2 ст. 7). Появилось также правило о том, что в случае если председатель Халк Маслахаты не может выполнять свои полномочия, то его первый заместитель становится временно исполняющим обязанности председателя. Тем самым был учтен опыт передачи власти после смерти С. Ниязова. Тогда в спешном порядке был отстранен от должности и арестован возможный (гипотетический) конкурент — председатель Меджлиса (парламента) О. Атаев без предварительного одобрения Халк Маслахаты, что было многими воспринято как государственный переворот (см.: Улунян, Ийр:/Лллллл/.роэ150у1е1 ги/рпп1р11р?р1с1=735).

Частные дефекты форм правления стран СНГ касаются разных сторон организации власти — процедур выборов и сменяемости президента, назначения премьер-министра и других членов правительства, связанности формирования нового кабинета с президентскими и (или) парламентскими выборами, вотума недоверия правительству, законодательной инициативы президента, вето президента, роспуска парламента и совместимости или несовместимости депутатского мандата с правительственной должностью.

Приведу пример частного дефекта. В Конституции Казахстана существует норма, в соответствии с которой одно и то же лицо не может быть избрано президентом более двух раз подряд (ч. 4 ст. 42). Обращает на себя внимание то, что в Основном законе содержится формулировка «двух раз подряд», а не «двух сроков». Отсюда следует, что не учитывается ситуация, когда лицо не было избрано на общенациональных выборах, а получило должность президента на референдуме. Если бы в Конституции Казахстана было зафиксировано «не более двух сроков подряд», то в 2000 г. у Н. Назарбаева возникла бы проблема с переизбранием. Однако его полномочия были продлены в 1995 г. на референдуме, что юридически не было вторичным избранием. Здесь, как мы видим, последствия частного дефекта были отнюдь не частными.

Дефекты форм правления стран СНГ можно разделить также на дефекты, относящиеся к выборности и смене президентов, и дефекты в рамках треугольника «президент - правительство - парламент». Эта классификация базируется на том, что в любой форме правления просматриваются две существенные стороны — способ назначения главы государства (выборный или невыборный) и система взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью. При анализе формы правления следует обратить внимание, во-первых, на то, как происходит смена главы государства (и происходит ли она вообще), и созданы ли условия для замены одних правителей другими, и, во-вторых, как решается вопрос о правительстве и его судьбе, а именно: как назначается правительство, и перед кем оно несет ответственность.

Серьезными дефектами форм правления стран СНГ являются фактическая отмена выборов в Туркмении при С. Ниязове и провозглашение президента «вечным» правителем, использование референдума вместо выборов (в Казахстане и Узбекистане в 1995 г.), отмена ограничения двумя сроками на занятие должности президента (в Белоруссии в 2004 г. и Таджикистане в 2003 г.) или изъятие из этого правила. К последнему случаю относится Казахстан, где в 2007 г. Конституция была дополнена нормой о том, что ограничение на избрание одного и того же лица президентом не более двух раз подряд не распространяется на «Первого президента Республики Казахстан» (доп. к ч. 5 ст. 42 Конституции Республики Казахстан), то есть на действующего президента Н. Назарбаева.

С точки зрения глубины правового регулирования дефекты форм правления стран СНГ следует разделить на пробелы (отсутствие правил) и перегруженные нормы, предлагающие сложные и громоздкие процедуры и механизмы. Так, Конституция Узбекистана не предусматривает возможности импичмента президенту, что весьма странно для республиканской (а не монархической) системы. В этой же в Конституции сказано, что Кабинет министров в своей деятельности ответственен перед президентом и Олий Мажлисом (ч. 7 ст. 98), однако ответственность правительства перед парламентом является пустым звуком в условиях, когда Основным законом не предусмотрен вотум недоверия Кабинету министров. В Азербайджане законодательной инициативой не обладает правительство (законопроекты вносятся президентом и другими акторами) (ч. 1 ст. 96 Конституции Азербайджанской Республики), хотя эту республику, строго говоря, нельзя считать чисто президентской, так как существует должность премьер-министра.

Законодательство стран СНГ иногда страдает зарегулирован-ностью. Приведу яркий пример. Согласно ст. 69 Конституции Кирги-

зии, принятой на референдуме в октябре 2007 г., депутаты от политической партии, получившей более 50% мандатов депутатов Жо-горку Кенеша (парламента), вносят президенту кандидатуру на должность премьер-министра, которого назначает президент. Назначенный премьер-министр определяет структуру правительства и кандидатуры на должности членов правительства. Структура правительства вносится на утверждение Жогорку Кенеша премьер-министром. Кандидатуры на должности членов правительства (за исключением министров обороны, национальной безопасности, внутренних дел, иностранных дел) предлагаются президенту, который назначает членов правительства.

Далее Конституция Киргизии предлагает чрезвычайно громоздкую процедуру формирования правительства большинства. В ней говорится, что в случае если депутаты от партии большинства «не внесут кандидатуру» либо назначенный премьер-министр «не внесет на утверждение структуру» или «не представит кандидатуры», а также в случае отсутствия партии большинства, президент поручает депутатам от другой партии «внести кандидатуру» путем формирования коалиции большинства (ч. 1 ст. 70 Конституции Кыргызской Республики). В случае если депутаты от другой партии «не внесут кандидатуру» либо премьер-министр «не внесет на утверждение структуру» или «не представит кандидатуры», то президент поручает депутатам от другой партии «внести кандидатуру» путем формирования коалиции большинства (ч. 2 ст. 70 Конституции Кыргызской Республики). В случае если депутаты от третьей партии «не внесут кандидатуру» либо премьер-министр «не внесет на утверждение структуру» или «не представит кандидатуры», то президент поручает депутатам от третьей партии «внести кандидатуру» путем формирования коалиции большинства. И, наконец, если не будет внесена президенту кандидатура на должность премьер-министра, то президент назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш и формирует правительство (ч. 3 ст. 70 Конституции Кыргызской Республики).

Все вышеизложенное можно было бы сформулировать кратко. Скажем, Конституция Армении содержит ясное правило: на основании распределения депутатских мест в Национальном Собрании и консультаций с депутатскими фракциями президент назначает премьер-министром лицо, пользующееся доверием большинства депутатов, а если это невозможно, то лицо, пользующееся доверием у наибольшего числа депутатов (п. 4 ст. 55).

В ряде случаев в форму правления включаются излишние элементы. Так, президент Узбекистана вторгается в те сферы, где его присутствие не уместно: он, например, представляет Сенату Олий Мажлиса (парламента) кандидатуру для избрания на должность

председателя Сената (п. 9 ст. 93 Конституции Узбекистана), хотя даже ребенку понятно, что избрание спикера должно быть делом самой палаты парламента. Президент Казахстана имеет право вмешиваться в деятельность парламента, в частности принимать указы, имеющие силу закона (ч. 2 ст. 61 Конституции Республики Казахстан), и даже брать на себя функции законодательной власти на период до одного года (п. 4 ст. 53 Конституции Республики Казахстан).

В Казахстане существует унизительная для палат парламента процедура «прошения», направляемого президенту. В Конституции сказано, что по итогам заслушивания отчета министра большинством голосов от общего числа парламентариев вправе принимать Обращение к президенту об освобождении от должности члена правительства в случае неисполнения им законов. Если президент отклоняет такое обращение, то депутаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед президентом вопрос об освобождении от должности члена правительства, и в этом случае президент освобождает от должности члена правительства (п. 6 ст. 57 Конституции Республики Казахстан). Нет сомнения в том, что такие решения (по сути — вотум недоверия отдельному министру) парламент должен принимать самостоятельно.

Наконец, еще одна классификация дефектов форм правления стран СНГ сводится к делению их на дефекты нормотворчества (или дефекты юридической конструкции формы правления) и дефекты реализации той или иной формы на практике. В целом ряде случаев некие принципы формы правления провозглашаются в законе, но устраняются в механизме его реализации. Об этом феномене писал еще К. Маркс: «Каждый параграф конституции содержит в самом себе... свою собственную верхнюю и нижнюю палату: свободу — в общей фразе, упразднение свободы — в оговорке» (Маркс, с. 126). Ярким примером такой оговорки является норма Конституции Казахстана (ч. 1 ст. 70), согласно которой перед вновь избранным Мажилисом (парламентом) премьер-министр ставит вопрос о доверии правительству, и в случае выражения Мажилисом доверия правительство продолжает исполнять свои обязанности, если иное не будет решено президентом.

Многими конституциями стран СНГ предусмотрен вотум недоверия правительству, который полностью нивелируется в законодательном механизме его реализации или на практике. В Азербайджане, Белоруссии, Казахстане, России в случае выражения вотума недоверия правительству со стороны парламента решение об отставке принимает президент. Это сводит вотум недоверия на нет,

поскольку президент может просто проигнорировать парламентское решение. В Киргизии по новой Конституции 2007 г. премьер-министр ежегодно представляет в Жогорку Кенеш отчет о работе кабинета, и если парламент сочтет эту работу неудовлетворительной, он может выразить недоверие правительству (ч. 2 и 3 ст. 71 Конституции Кыргызской Республики). Однако президент может не согласиться с решением Жогорку Кенеша (ч. 6 ст. 71 Конституции Кыргызской Республики). Правда, в случае если парламент в течение трех месяцев повторно примет решение о выражении недоверия правительству, президент отправляет в отставку правительство либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш (ч. 7 ст. 71 Конституции Кыргызской Республики). Хороший пример показывает Армения, где в случае выражения недоверия парламентом правительство уходит в отставку.

Президенты ряда стран СНГ игнорируют парламент и в другом вопросе — при даче согласия на назначение премьер-министра. В Белоруссии в случае двукратного отказа в даче согласия президент вправе назначить и.о. премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы (ч. 5 ст. 106 Конституции Республики Беларусь), то есть парламентское согласие не имеет никакого значения. В Азербайджане назначение премьер-министра осуществляется президентом с согласия Милли Меджлиса (парламента) (п. 4 ст. 109, ст. 118 Конституции Азербайджанской Республики). Президент может назначить премьер-министра без согласия парламента, если Милли Меджлис не рассмотрел кандидатуру в течение одной недели или три раза не дал согласие (ч. 3 ст. 118 Конституции Азербайджанской Республики).

Дефекты реализации формы правления на практике могут представлять собой «мертвые» или трудноприменимые нормы. Олий Мажлис Узбекистана может трижды отклонить представленную на утверждение президентом кандидатуру премьер-министра, после чего парламент будет распущен, а президент назначит главу правительства. Но сегодняшний парламент не смеет перечить президенту, и эта норма является «мертвой». Президент Казахстана (согласно конституционным поправкам 2007 г.) после консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе парламента, вносит на рассмотрение Мажилиса для дачи согласия кандидатуру премьер-министра. Однако на практике последнее новшество выглядит комично: в парламенте сегодня представлена единственная пропрезидентская партия, по сути, поддерживающая все президентские инициативы.

Трудноприменимой на практике нормой (почти «мертвой») было правило прежней редакции Конституции Казахстана, в соответствии

с которым решение о недоверии принималось на совместном заседании палат парламента, и требовалось две трети (!) голосов от общего числа (после мая 2007 г. такое решение принимается Ма-жилисом большинством голосов от общего числа депутатов по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Мажили-са — ч. 2 ст. 56 Конституции Республики Казахстан).

Сегодня крайне непросто выразить вотум недоверия правительству в Грузии в силу того, что парламенту сложно «вписаться» в те сроки, которые предусмотрены Конституцией. В Основном законе Грузии говорится, что после выражения недоверия правительству парламентом президент увольняет правительство в отставку или не поддерживает решения парламента. Если парламент «не ранее 90 и не позднее 100 дней» вновь выразит недоверие правительству, президент увольняет правительство в отставку или распускает парламент и назначает внеочередные выборы (ч. 1 ст. 81 Конституции Грузии). Парламент правомочен ставить вопрос о безусловном недоверии правительству: если «не ранее 15 и не позднее 20 дней» после принятия постановления парламент большинством в «три пятых» (крайне завышенная цифра!) полного состава выразит недоверие правительству, президент принимает решение об отставке правительства (ч. 2 ст. 81 Конституции Грузии).

Нормы ряда государств пространства СНГ содержат странные и алогичные формулировки. Так, в Белоруссии совместим мандат депутата Палаты представителей с правительственной должностью, но при этом мандат члена другой палаты парламента — Совета республики — несовместим с постом в правительстве (ч. 3 и 4 ст. 92 Конституции Республики Беларусь). В Молдавии, которая является парламентской республикой, депутатский мандат и министерский «портфель» несовместимы (ч. 1. ст. 70; ст. 99 Конституции Республики Молдова), чего быть не должно при такой форме правления.

Новый состав правительства формируется в Узбекистане согласно конституционным правилам после парламентских выборов (ч. 8 ст. 98 Конституции Узбекистана), хотя вся логика формы правления этого государства говорит об обратном: новый кабинет должен формироваться после президентских выборов.

В Казахстане до реформы 2007 г. законодательной инициативой обладали лишь парламент и правительство (ч. 1 ст. 61 Конституции Республики Казахстан). Однако президент «поручал правительству внесение законопроекта в Мажилис парламента» (п. 3 ст. 44 Конституции Республики Казахстан). Это можно расценить как нонсенс: президент имел право «определять приоритетность рассмотрения проектов законов», «объявлять рассмотрение закона срочным», а при неисполнении последнего — издавать указ, имею-

щий силу закона (ч. 2 ст. 61 Конституции Республики Казахстан), но у него отсутствовало право внесения законопроектов. В 2007 г. поправками к Конституции Казахстана это недоразумение было устранено.

Дефектность форм правления стран СНГ связана, прежде всего, со стремлением лидеров сконцентрировать в своих руках огромную власть. Показательна в этом отношении «возня» со сроками президентских полномочий. Так, Конституция Белоруссии 1994 г. предусматривала пятилетний срок президентских полномочий. На референдуме в 1996 г. была принята новая Конституция, в которой также предусматривался пятилетний срок президентства, однако в ст. 144 говорилось, что президент сохраняет свои полномочия и срок его полномочий исчисляется со дня вступления в силу новой Конституции, то есть с 27 ноября 1996 г. Таким образом, без проведения выборов А. Лукашенко продлил на два года свои полномочия (до 2001 г.) путем незачета первых двух лет президентского срока (1994-1996). Напротив, в Казахстане сокращение срока президентских полномочий с семи до пяти лет в 2007 г. не распространяется на действующего президента. Н. Назарбаев будет «президентствовать» семь, а не пять лет.

«Подгонка» норм, определяющих форму правления, под конкретных людей — распространенное явление на пространстве СНГ. Так, Гейдар Алиев предпринял усилия для того, чтобы его сын Ильхам стал президентом. В 2002 г. на референдуме были приняты поправки к Конституции, согласно которым вторым человеком в государстве становился не спикер парламента, а премьер-министр (эту должность в тот момент занимал Ильхам Алиев). В Туркмении после смерти Ниязова Г. Бердымухаммедов в спешном порядке изменил порядок передачи власти президента — не к спикеру парламента, а к заместителю Председателя Кабинета министров, коим Бердымухаммедов в тот момент являлся. Это позволило ему стать временно исполняющим обязанности президента, а затем и выиграть выборы.

Итак, конституции и политическая практика стран СНГ демонстрируют целый «веер» дефектов форм правления. Их устранение возможно, на мой взгляд, не столько путем совершенствования законодательства, сколько путем режимных и системных изменений в этих странах.

Литература

Зазнаев О. И. Индексный анализ полупрезидентских государств Европы и постсоветского пространства// Полис. 2007. N° 2. С. 146-164.

Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань: Казан, гос. ун-т им. В.И. Ульянова-Ленина, 2006.

Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 8.

Матейкович М. С. Дефекты конституционно-правового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 12.

Улунян А. Туркменистан после Ниязова: Власть бюрократии вместо несостояв-шегося диктата «силовиков»? [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.postsoviet.ru/print.php?pid=735, свободный. - Проверено 30.01.2008.

Duverger М. A New Political System Model: Semi-Presidential Government // European Journal of Political Research. 1980. Vol. 8.

Sartori G. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. - 2nd edition. London: Macmillan Press, 1997.