CC BY
82
© О.П. Брискер
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЖКХ
Рассматривается производственная структура жилищно-коммунального хозяйства. Эффективность различных видов затрат. Выделены элементы финансового механизма коммунального хозяйства.
Ключевые слова: эффективность производства, результативность предприятия, монополизм, малое предпринимательство, специфика инвестиций.
O.P. Brisker
NATURE AND CONTENT OF THE EFFECTIVENESS OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES
We consider the production structure of the housing and communal services. The effectiveness of different types of costs. Outlines the elements of the financial mechanism of public utilities.
Keywords: efficiency, effectiveness enterprise monopoly, small business, the specific investment.
Производственная структура жилищно-коммунального хозяйства включает в себя более 30 видов деятельности. Ведущими являются:
- жилищное хозяйство;
- водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод;
- теплоснабжение;
- электроснабжение;
- озеленение населенных пунктов;
- ремонт дорог, мостов и набережных, берегоукрепительные работы;
- летняя и зимняя уборка улиц;
- сбор, вывоз и утилизация бытовых и радиоактивных отходов;
- гостиницы, бани, прачечные;
- ритуальные услуги.
Здесь действуют те же экономические законы, что и в других отраслях народного хозяйства. Учитывая, что жилищно-коммунальное хозяйство функционирует в системе услуг населения, которая является открытой системой, попытаемся сгруппировать факторы, воздействующие на ее состояние и развитие.
Условно все многообразие факторов можно подразделить на две большие группы: внешние и внутренние. Каждый из этих факторов способен к трансформации, усилению или ослаблению своего воздействия, внешние могут взаимодействовать с внутренними факторами, тем самым изменяя воздействие последних на хозяйствующий субъект (табл.1).
Изучая механизм взаимодействия отраслей ЖКХ, вышеприведенную гамму факторов необходимо разделить еще на три группы: контролируемые, частично контролируемые и неконтролируемые [5, с. 23, 28].
Контролируемые факторы (численность работающих, управленческие расходы и др.).
При определенных условиях и для конкретных хозяйствующих субъектов ЖКХ факторы из контролируемых могут преобразовываться в разряд неконтролируемых (т.е. почти независящих от принимаемых управленческих и иных решений).
Например, аварии на трассах напрямую влияют на снижение производства.
В разряд неконтролируемых факторов, на наш взгляд, могут быть отнесены факторы, связанные с изменением политики, проводимой государством, т.е. реформирование данной отрасли.
Для ЖКХ регионального уровня данный институциональный фактор является неподконтрольным (т.е. воздействие очень трудно изменить или учесть).
Эффективность производства характеризует его результативность, которая находит свое выражение в росте благосостояния населения страны.
Эффективность различных видов затрат в ЖКХ определяется для решения двух видов задач:
- во-первых, для выполнения и оценки уровня использования отдельных видов затрат и ресурсов, экономической результативности производства (в рамках региона, города);
- во-вторых, для экономического обоснования лучших вариантов производственно-хозяйственных решений, внедрения новых технологий, организации производства, размещения новых предприятий и др.
На уровне предприятий ЖКХ система показателей общей экономической эффективности включает показатели по видам использованных ресурсов (природные, трудовые) и оценочные показатели.
Главным оценочным показателем деятельности ЖКХ является прибыль, комплексно отражающая хозяйственную деятельность предприятий в форме денежных накоплений.
Большая часть основных средств коммунальных предприятий - это различные сети: водопроводные, электрические, газовые, контактно-кабельная сеть городского наземного электротранспорта, очистные сооружения, зеленые насаждения, т.е. те, которые не только юридически, но и физически закреплены на одной территории, только на ней могут функционировать и не могут быть проданы или переданы на другую территорию, поскольку в этом случае их нужно демонтировать и они утратят свою натурально-вещественную форму.
Таблица 1
Результативные и факторные показатели деятельности ЖКХ
Результативные показатели Факторные показатели
Объем производства оказания услуг населению (капитальные и текущие затраты) 1 группа. Условия и процесс производства ЖКХ: 1. Факторы производственной деятельности (внутренние): фондообеспеченность, фондовооруженность, энерговооруженность, энергооснащенность, средняя численность работающих, управленческие расходы, затраты на одного рабоче- го. 2. Организационные факторы (внутренние): специализация и концентрация производства, формы собственности. 3. Внешние факторы: природно-климатические условия, сезонность производства, регулирование рынка в виде дотаций, компенсаций, кредитов, инвестиций.
Уровень рентабельности (окупаемости затрат) 2 группа. Условия и процесс реализации услуг: 1. Факторы производственной деятельности (внутренние). 2. Организационные факторы (внутренние и внешние). 3. Цены (внутренние): тарифы на различные виды услуг (газ, вода, электроэнергия и др.), соотношение цен. 4. Себестоимость оказания услуг (внутренние).
Полная себестоимость на единицу продукции 3 группа. Факторы производственной деятельности услуг: 1. Факторы производственной деятельности (внутренние) 2. Объем производства, производительность труда (внутренние). 3. Организационные факторы (внутренние и внешние). 4. Внешние факторы, включая факторы макроуровня. 5. Инфляция и диспаритет цен (внутренние). 6. Структура затрат (внутренние).
Вышеперечисленные 4 группа. Факторы цен:
результативные по- 1. Факторы формирования рыночного спроса: объем закупок казатели ЖКХ (трубы, батареи, краны), среднемесячная оплата труда
работников, факторы государственного воздействия на рыночный спрос (внешние).
2. Факторы формирования рыночного предложения: факторы производственной деятельности (объем выполненных работ, полученная прибыль от реализации субсидий на семью), факторы государственного воздействия на рыночное предложе-__ние (внешние)._
Производственные коммунальные предприятия не всегда получают прибыль от своей деятельности в силу территориальной замкнутости отрасли, прибыль перераспределяется между другими коммунальными предприятиями территории через местный бюджет и каналы внутриотраслевого распределения. Прибыль направляется на покрытие убытков, если предприятия планово-убыточные, или на оплату услуг общего пользования предприятиям, которые не имеют конкретного потребителя. Из этих средств образуется фонд заработной платы работников таких предприятий [6, с. 8, 24].
К системе обобщающих показателей общей экономической эффективности относятся показатели рентабельности продукции, рентабельности производственных фондов, относительная экономия основных и оборотных фондов, а также материальных, трудовых затрат и фонда оплаты труда [3, с. 31].
Показателями общей экономической эффективности используемых ресурсов являются: показатели использования трудовых ресурсов (рост производительности труда, доля прироста продукции за счет роста производительности труда, экономия живого труда).
Назначение сравнительной экономической эффективности состоит в определении наиболее экономически выгодного варианта решения данной задачи. Сравнительная экономическая эффективность определяется при разработке и внедрении новой техники, при решении вопросов по производству и применению взаимозаменяемых материалов и продукции.
В работе использована сравнительная экономическая эффективность, в
качестве величины экономического эффекта принимается экономия, полученная от снижения себестоимости услуг, в качестве затрат - дополнительные капитальные вложения, обусловившие эту экономию [2, с. 46]. При сравнении вариантов совершенно различно соотношение необ- ходимых капитальных вложений и уровня себестоимости продукции. Вари- ант, который характеризуется меньшими (или равными) капитальными вложениями и одновременно обеспечивает более низкую себестоимость продукции, при прочих равных уровнях признается экономически выгодным.
Одним из основных направлений роста эффективности производства ЖКХ является непрерывное повышение качества услуг - совокупности свойств, определяющих степень ее пригодности удовлетворять соответствующие потребности.
Высокое качество продукции обеспечивает экономное использование материальных и трудовых ресурсов, стабилизацию воспроизводственного процесса, экономический рост, народнохозяйственные пропорции и конкурентоспособность на мировом рынке.
Сегодня общемировой в выборе путей решения проблемы качества становится ориентация производителей товаров и услуг на конкретные запросы потребителей. Такой подход благоприятен не только для потребителей, но и для экономики в целом, поскольку приводит к сбережению ресурсов, экономии резервов и снижает нагрузку на окружающую среду [4, с. 81] .
В современных экономических условиях, которые характеризуются переходом к рыночным отношениям, представляется наиболее актуальным выбор форм собственности, на основе которых может быть достигнуто наиболее эффективное развитие отрасли ЖКХ.
Таким образом, можно сформулировать принципы построения финансового механизма коммунального хозяйства в условиях перехода к рыночной экономике, т.е. финансовый механизм коммунального хозяйства должен строиться как составная часть финансового механизма государства; учитывать особенности экономики территории; гибко учитывать многоотраслевой характер коммунального хозяйства; обеспечивать социальную защиту населения территории; учитывать заинтересованность территории в развитии и сохранении коммунального хозяйства.
Финансовый механизм коммунального хозяйства включает в себя следующие элементы;
1. Совокупность ставок, льгот, нормативов и видов платежей предприятий коммунального хозяйства всех форм собственности в бюджет и внебюджетные фонды территории.
2. Совокупность форм и видов финансирования коммунального хозяйства из бюджета и внебюджетные фонды территории.
3. Финансовое планирование.
4. Виды внутриотраслевого перераспределения средств между предприятиями коммунального хозяйства.
5. Формы и методы финансового контроля в отрасли.
Очевидно, что в настоящее время финансовый механизм коммунального хозяйства существует, и в его основе лежит принцип единства построения финансового механизма государства.
Большинство подотраслей жилищно-коммунального хозяйства сегодня являются монопольными. Причем, если речь идет о секторе ре-сурсоснабжения (теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, электроснабжение, газоснабжение), то монопольная деятельность связана, как правило, с сетевой технологией и носит естественный характер. В секторе обслуживания жилья монопольная организация производственной деятельности не оправдана экономически, и одной из важных задач жилищной реформы является развитие конкурентных отношений в данной сфере деятельности [1, с. 41, 43]. Преобладание монополий определяет необходимость контроля за ценами на предоставляемые ими товары и услуги. В России такой контроль осуществляется путем прямого регулирования (фиксации) тарифов для
организаций, работающих в сфере ЖКХ, а также тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Причем важно видеть принципиальное различие этих видов регулирования. Регулирование тарифов для предприятий-монополистов определяет стоимость товаров (или услуг), производимых (продаваемых) этим предприятием. Так, для предприятия водоснабжения это стоимость единицы объема воды на границе его балансовой ответственности, например на входе в многоквартирный дом. Регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения отличается от регулирования тарифов для коммунальных предприятий-монополистов тремя принципиальными моментами:
- тариф на жилищно-коммунальную услугу для населения может включать не только тариф на товар (услугу) коммунального предприятия, но и стоимость работ и услуг других организаций, задействованных в предоставлении услуги (в случае с водоснабжением - стоимость обслуживания внутри-домовых сетей, домового и квартирного прибора учета воды и т.д.);
- тариф на жилищно-коммунальную услугу для населения может покрывать лишь часть затрат, связанных с предоставлением услуги; другая часть затрат в этом случае должна покрываться из других источников: из бюджета (дотирование разницы в тарифах) или за счет повышенных тарифов для других потребителей (перекрестное дотирование);
- при установлении тарифов для населения регулируется, как правило, не только стоимость услуг, но и - в случае отсутствия приборного учета - норматив потребления услуг; таким образом, определяется ставка оплаты за жилищно-коммунальную услугу, равная произведению значения регулируемого тарифа на регулируемый норматив потребления.
В рамках различных, но связанных между собой направлений реформирования жилищно-коммунального комплекса проблемы реформирования системы тарифного регулирования имеют очень большое значение. Однако, несмотря на то, что сегодня все прекрасно понимают важность этого направления работ, можно с большим основанием говорить о том, что в свое время задача построения эффективной системы регулирования тарифов не была четко поставлена. Это во многом предопределило сегодняшнее финансовое положение предприятий отрасли.
Воздействие на формирование тарифов предприятий жилищно-коммунального комплекса оказывается на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, поскольку при производстве жилищно-коммунальных услуг используются товары (работы, услуги), цены на которые регулируются на федеральном и региональном уровнях власти. В соответствии с действующим российским законодательством за каждым из уровней закреплены свои полномочия, реализуемые в процессе тарифного регулирования. Так, в рамках тарифного процесса осуществляется:
1. на федеральном уровне:
- утверждение федеральных стандартов стоимости ЖКУ;
- установление прожиточного минимума и социальных стандартов потребления в составе минимальной потребительской корзины;
— установление тарифов на электрическую энергию и газ, отпускаемые на оптовый рынок всеми его субъектами;
— установление лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета;
2. на уровне субъектов Российской Федерации:
— регулирование тарифов на электроэнергию, газ и тепло, получаемых с оптовых рынков от предприятий топливно-энергетического комплекса (ТЭК), для всех групп потребителей;
— установление региональных цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию, производимую предприятиями «большой энергетики», находящимися в регионе;
— установление тарифов на электрическую и тепловую энергию, а также услуги водоснабжения и водоотведения дли предприятий немуниципальной формы собственности, производящих эти товары и услуги с целью продажи;
— осуществление контроля за соблюдением соответствующих нормативно-правовых актов органами местного самоуправлении;
3. на муниципальном уровне:
— регулирование цен и тарифов для муниципальных предприятий на воду, тепло и жилищные услуги;
— установление нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг;
— установление ставок оплаты для населения на отдельные виды работ по содержанию и эксплуатации жилищного фонда (лифтовое хозяйство, вывоз мусора, уборка территорий и др.) и коммунальным услугам.
Приведенное сравнение выявляет тот парадоксальный факт, что уровень регулирования в сфере тепло- и водоснабжения определяется и зависимости от формы собственности хозяйственного субъекта. Это создает серьезные, порой неразрешимые проблемы для привлечения частного бизнеса к управлению муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры, т.к. муниципалитет в этой ситуации не может взять на себя обязательство проводить ту или иную тарифную политику - эти полномочия в случае замены муниципального унитарного предприятия на частную управляющую компанию переходят к субъекту Федерации.
Нечеткость поставленных целей реформирования системы регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги и, как следствие, недостаточное нормативно-правовое и методическое обеспечение данного процесса привели к тому, что сейчас можно с уверенностью сказать: в подавляющем большинстве муниципальных образований регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги отличается серьезными системными недостатками.
Можно сформулировать целый ряд недостатком федерального законодательства в сфере тарифного регулирования вообще и регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги и частности.
1) Действующее законодательство формулирует два основных параметра, на основе которых предприятие относят к тому или иному уровню регулирования, - это вид деятельности предприятия и форма его собственности. Применительно к регулированию тарифов на уровне муниципальных образований такой подход означает следующее: если к управлению объектами муни-
ципальной инфраструктуры (например, сетями водоснабжения и канализации, очистными сооружениями и т.д.) вместо муниципальной придет частная управляющая компания, то ее регулирование будет осуществляться на уровне субъекта Российской Федерации. У муниципалитета же останется ответственность за обеспечение населения муниципального образования услугами водоснабжения и водоотведения, но прав устанавливать тарифы он лишится.
2) Действующее законодательств не регламентирует процесс взаимодействия органов по регулированию тарифов на различных уровнях власти, например, с формальной точки зрения, пересмотра тарифов на региональном уровне не является причиной для автоматического пересмотра тарифов на муниципальном уровне.
3) Действующее законодательство не регламентирует взаимную связь процесса регулирования тарифов и бюджетного процесса.
4) Действующее законодательство не регламентирует обязательные требования к процедуре утверждения тарифов на муниципальном уровне, вследствие чего процедура утверждения тарифов, как правило, политизирована.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1) В настоящее время отсутствует эффективная нормативная и методологическая база регулирования деятельности предприятий-монополистов в коммунальном секторе, из-за чего регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги является политизированным процессом. В большинстве случаев приближение выборов приостанавливает всякую деятельность по пересмотру тарифов, в особенности для населения, как минимум за шесть месяцев до выборов. Факт утверждения тарифов представительным органом власти муниципального образования также негативно влияет на темпы роста тарифов. Члены представительного органа местного самоуправления менее охотно идут на пересмотр тарифов, чем представители исполнительной власти.
2) Прямыми следствиями политизированности процесса регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги являются тяжелое финансовое положение жилищно-коммунальных предприятий, рост кредиторской задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками, снижение инвестиционной привлекательности сектора, высокие риски частного бизнеса.
3) Действия регулирующих органов на различных уровнях регулирования не согласованы друг с другом.
4) Отсутствует увязка процесса регулирования тарифов и бюджетного процесса.
5) Низкие темпы реформирования системы регулирования тарифов на ЖКХ обусловлены в первую очередь тем, что у муниципальных образований (особенно малых) отсутствуют стимулы для проведения данных мероприятий, а уже потом сказывается отсутствие методологической базы и специалистов необходимой квалификации.
По результатам исследования практики регулирования тарифов в муниципальных образованиях Российской Федерации можно выделить следующие типичные проблемы, касающиеся формирования тарифов на товары и услуги коммунальных предприятий-монополистов.
1) Практически повсеместно регулирование тарифов является запоздалой реакцией на изменение внешних условий работы коммунальных предприятий. Нет понимания того, что регулирование тарифов должно являться составной частью системы управления жилищными и коммунальными предприятиями. В подавляющим большинстве муниципальных образований в рамках существующей системы взаимоотношений между муниципалитетом (собственником имущества предприятий ЖКХ) и муниципальными коммунальными предприятиями не определены цели функционирования последних. В результате в системе тарифного регулирования отсутствуют формализованные цели регулирования предприятий, а сама система лишена одного из своих основополагающих элементов. Формализация целей деятельности необходима прежде всего для того, чтобы установить взаимные обязательства сторон (муниципалитета и регулируемого предприятия).
2) В настоящее время образование тарифа на товары и услуги жилищно-коммунальных предприятий, как правило, происходит по принципу «издержки плюс рентабельность», т.е. расчетная себестоимость продукции (услуг) умножается на определенный процент рентабельности. Исходя из этого, формируются итоговые значения тарифов по группам потребителей (именно этот принцип заложен практически во все методические документы по вопросам тарифного регулирования). Такая система, основанная на затратных принципах формирования тарифов, никоим образом не стимулирует коммунальные предприятия снижать себестоимость. В самом деле, если коммунальное предприятие снизит себестоимость услуг, то в рамках существующей системы тарифного регулирования тариф также будет снижен. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается как определенный процент от себестоимости, то снижение издержек приведет и к снижению абсолютной величины прибыли, включаемой в тариф. В результате предприятие оказывается заинтересованным в росте себестоимости. Кроме этого, себестоимость, которая используется в качестве базы для расчета тарифов, является в значительной степени налоговой категорией, зачастую не имеющей отношения к реальным потребностям регулируемого предприятия в финансировании.
3) При формировании тарифа не учитываются реальные потребности предприятия в прибыли. Некоторые необходимые расходы предприятия (например, на реализацию инвестиционных проектов по расширенному воспроизводству и модернизации основных фондов) могут быть произведены только из прибыли. Если включаемую в тариф прибыль рассчитывать как определенный процент от себестоимости, то ее может не хватить для финансировании необходимых расходов. Помимо этого, в рамках существующей системы тарифного регулирования им не определяются цели использования включаемой в тариф прибыли. Аналогичная проблема наблюдается и в отношении целевого использования амортизационных отчислений - их назначение никак не регламентируется;
4) В большинстве муниципальных образований отсутствуют формализованные процедуры регулирования тарифов. Не существует формализованных причин для пересмотра тарифов, не определен конкретный срок действия тарифов (в большинстве муниципальных образований тарифы устанавливаются
на нефиксированный срок), отсутствуют процедуры рассмотрения заявки предприятия на пересмотр тарифа, а так же процедуры согласования потребностей предприятия с возможностями потребителей. Все это приводит к тому, что практически повсеместно отсутствует такой эффективный механизм снижения социальной напряженности, как публичные слушания при рассмотрении новых тарифов. Существующие процедуры формирования тарифов, как правило, не учитывают фактора платежеспособности потребителей (прежде всего населения) и финансовых возможностей бюджета. Не учитываются и требования потребителей к качеству оказываемых услуг. Недооценка реальной платежеспособности населения приводит к кому, что продолжает существовать практика перекрестного субсидирования, увеличивается нагрузка на бюджет в виде дотаций регулируемым предприятиям. Отсутствие учета приемлемости тарифов для промышленных потребителей приводит к неплатежам за коммунальные услуги, а отсутствие учета возможностей бюджета - к тому, что предприятия хронически не получают требующиеся им финансовые ресурсы. Все это приводит к тому, что создается ситуация экономической неопределенности как для потребителей, так и для коммунального предприятия и потенциального инвестора.
5) Из-за отсутствия формализованных процедур вопрос о величине тарифов зачастую является тем инструментом, который главы местного самоуправления или представители депутатского корпуса используют для достижения своих политических целей. В результате принимаемых популистских решений муниципальные коммунальные предприятия не получают достаточных для нормальной работы финансовых ресурсов, что приводит к ухудшению технического состояния их основных средств и снижению качества жилищно-коммунальных услуг.
6) Практически во всех муниципальных образованиях отсутствует связь между процессами рассмотрения и утверждения тарифов для регулируемых предприятий и бюджетным процессом. Это приводит к тому, что бюджет формируется исходя из действующих значений тарифов (которые могли не пересматриваться уже достаточно длительное время), и в него закладываются суммы финансирования бюджетных организаций (в части оплаты жилищно-коммунальных услуг) без учета возможного повышения тарифов в будущем. Как следствие, в случае пересмотра тарифов в ходе исполнения в сторону повышения это приводит к появлению кредиторской задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг бюджетными организациями, а также может привести к недостатку средств на бюджетное дотирование разницы в тарифах, компенсацию предоставленных населению субсидий и льгот на оплату ЖКУ.
7) Существующая система тарифного регулирования не стимулирует приток внебюджетных средств для финансирования инвестиционных проектов в области коммунальной инфраструктуры. Даже при наличии хорошо проработанного инвестиционного проекта основной риск инвестирования в коммунальные предприятия связан с существующей системой управления данными предприятиями и системой тарифного регулирования. Как уже отмечалось, в ходе установления тарифов интересы потенциальных инвесторов не учитываются, процедуры тарифного регулирования непрозрачны и непонятны по-
тенциальному инвестору. Тем самым практически вводится запрет на привлечение внебюджетных инвестиций в коммунальное хозяйство.
Во многом проблемы регулирования тарифов на муниципальном уровне вызваны состоянием законодательства в этой области.
Литература
1. Баканов М. Теория экономического анализа / М.И. Баканов, А.Д. Шеремет. -Москва: Финансы и статистика, 2003.
2. Ильин, И. Повышение эффективности на предприятии / И.Г. Ильин // Экономист. - 2002. - №5.
3. Тимчук О. Основные направления ЖКХ в РФ / О.Г. Тимчук // Актуальные вопросы экономики и управления: материалы международной научной конференции. -Москва: РИОР, 2011.
4. Чернышов Л Жилищно-коммунальные реформы России / Л.Н. Чернышов // Журнал руководителя ЖКХ, 2011. - №12.
5. Четыркин Е. Методы финансовых и коммерческих расчетов / Е.М. Четыркин. - Москва: Дело, 1992.
6. Колесникова, А. Оплата услуг ЖКХ населением и социальная защита малообеспеченных граждан в российских регионах / А.А. Колесникова // Вопросы статистки. - 2004. - №2.
Брискер О.П., канд. эк. наук, доцент (Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет) E-mail: [email protected]
Brisker O.P., PhD in Sci. Ec., Associate Professor (Saint-Petersburg State University of Architecture and Civil Engineering) E-mail: [email protected]
