CC BY
259
Мельникова Г.В.
Судебный федерализм: сущность и институционально-правовые
признаки
Понятие «судебный федерализм» введено в научный оборот для обозначения особенностей организации системы судебной власти в федеративном государстве. Судебный федерализм представляет собой принцип, институциональную форму и правовой режим устройства и функционирования судебной власти, с помощью которых обеспечивается приспособление ее структур к федеративному характеру отношений между центром и составными частями конкретного государства, т.е. к особенностям современных федераций.
Основой построения судебных органов по вертикали в федерации так же, как и в унитарном государстве, является, как правило, принцип единства судебной власти, который в унитарном и федеративном государствах имеет разное содержание. Если в унитарном государстве единство судебной власти построено на принципе централизма, т.е. на основе создания одноуровневой иерархичной структуры судебных органов, то в федерации судебная власть организуется на основе сочетания централизации и децентрализации.
Централизация судебной системы любого государства обусловливается необходимостью соблюдения принципов государственного суверенитета, верховенства общенациональной конституции и законов, высшей ценности - прав и свобод человека и гражданина, разделения властей. Производными от данных принципов требованиями государственного устройства являются государственная целостность, единство системы государственной власти, независимость и самостоятельность судебных органов. Именно эти требования предопределяют конкретные параметры централизации судебной власти в федеративном государстве. Они выражаются в том, что судебная система или, по крайней мере, ее основы определяются на общефедеральном законодательном уровне; федеральной конституцией и федеральными законами учреждается и упраздняется судебная система государства; устанавливаются единые правила судопроизводства, которые соблюдаются судами всех уровней; закрепляется единый статус судей; вводится централизованный порядок назначения (избрания) судей федеральных судов; создается система судебного надзора и контроля вышестоящих судебных инстанций над нижестоящими.
В то же время в отличие от унитарного государства в судебную систему федерации неизбежно вносятся элементы децентрализации, предопределяемые федеративным устройством государства. В условиях разделения государственной власти на два ее вида - федеральную и территориальную - действует, как правило, двухуровневая система судебных органов. Подведомственность между ними разграничена на основе принципов федерализма, а именно конституционного разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Судами применяется не только федеральное, но и региональное законодательство.
Децентрализация может проявляться и в том, что формирование судебных органов субъектов федерации осуществляется либо органами государственной власти соответствующего территориального уровня, либо непосредственно избирателями данной территории, в то время как в унитарном государстве, как правило, действует механизм централизованного назначения судей высшими органами власти государства, либо специализированными органами.
Сочетание централизации и децентрализации в судебной системе федеративного государства может быть различным. Степень децентрализации задается типом правовой системы, моделью федерализма, особенностями государственно-правовой культуры конкретной страны. В зависимости от этого выделяются разные модели судебной системы.
Большая степень децентрализации характерна для моделей организации судебной системы стран англосаксонской правовой семьи. Ярко выраженным примером децентрализованной судебной власти являются США. Преобладание длительное время в данной стране модели дуалистического федерализма и особая роль судебного прецедента привели к созданию двойной судебной системы - федерации и штатов. На каждом ее уровне существует инстанционность, дающая гражданину в определенных случаях право выбора в качестве суда высшей инстанции судебного органа либо федерации, либо штата.
Для федеративных государств романо-германской правовой семьи, ориентирующихся на приоритетную роль и верховенство закона, а также на интенсивное развитие кооперативного федерализма, более органична централизованная судебная система. Широкая сфера предметов совместного ведения (конкурирующей компетенции), механизмы субсидиарной ответственности центра и составных частей государства, их сотрудничество и кооперация по линии законодательной и исполнительной ветвей власти - все это требует авторитетного судебного арбитра, независимого ни от федеральных, ни от региональных властей, принимающих законы и осуществляющих их исполнение. По этой причине иерархия
строится по принципу единой инстанционности судебной власти, а требования единства судебной системы в данных государствах оказываются более жесткими.
Показанная выше закономерность не является, однако, абсолютной. В результате процессов конвергенции правовых систем и моделей федерализма все более стираются различия в моделях судебного федерализма, возникают модели смешанного типа.
Зарубежный опыт организации судебной власти свидетельствует о том, что форма политико-территориального устройства - федерация или унитаризм - является одним из наиболее значимых факторов, определяющих специфику судебной системы государства. Однако в определенных случаях различие между унитаризмом и федерализмом в конкретном государстве весьма невелико, как, например, в унитарной Великобритании, где одна из ее административно-политических частей - Шотландия -сохраняет собственную систему права и собственную судебную систему, существенно отличающуюся от английской и в значительной степени самостоятельную: решение Высокого суда Шотландии по уголовным делам является окончательным и обжалованию не подлежит. В то же время в Федеративной Республике Германия существуют единое гражданское, уголовное, процессуальное законодательство и фактически единая судебная система, где суды, действующие в субъектах федерации (землях), входят в эту систему.
Следует отметить, что всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (штатов, земель, кантонов), все же представляет собой единое, целостное государство, которому присущи те же свойства, что и унитарному государству: единая территория; население, живущее на этой территории; власть, действующая на всей территории государства [1, с. 3].
Последнее положение в равной степени касается всех трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной, которые должны выполнять свои функции на всей территории государства, включая территорию субъектов федерации. При этом надо учитывать, что судебные органы занимают особое положение в механизме власти.
Если законодательная и исполнительная ветви власти согласно конституциям большинства государств возлагаются на два высших государственных органа - чаще всего парламент и правительство (иногда - на главу государства), то с судебной властью дело обстоит значительно сложнее. Она возложена на всю совокупность судебных органов - от низовых до высших. Каждый из судебных органов независимо от своего места в системе решает конкретные дела совершенно самостоятельно, руководствуясь исключительно законом и правосознанием. Каждый судебный орган, а не только верховный суд, является носителем судебной власти [2, с. 610].
Если судебная власть возлагается на всю совокупность судебных органов, следовательно, в какой-то мере обеспечить ее полноту и единообразие на всей территории государства можно лишь при наличии определенного единства системы судебных органов, действующих на основе общих принципов судопроизводства и норм материального права. Степень единства может быть различной.
Следует также учитывать, что система правления, основанная на принципе разделения властей, включая их взаимные сдержки и противовесы, предполагает распределение власти между независимыми структурами принятия решений: между федерацией и ее субъектами [3, с. 32]. Следовательно, федеративное устройство государства допускает наличие высших законодательных, исполнительных и судебных органов у каждого из членов федерации [4, с. 262]. Таким образом, решается вопрос о разделении властей по «вертикали». При этом особое значение имеет конституционное разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами федерации, а также компетенции между отдельными видами федеральных органов и субъектов федерации. От решения данных вопросов зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни народа данного государства, обеспечивая консолидацию государства и наций либо, напротив, усиливая децентрализацию государственной власти, рост центробежных тенденций, что может порой привести к политическому кризису и даже к распаду государства [1, с. 17-20].
В последние десятилетия западная наука трактует роль федерализма более широко: федерализм рассматривается, прежде всего, не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления [5, с. 154].
В этом плане судебный федерализм как институциональная форма организации судебной власти связан с решением двух вопросов: о разграничении компетенции по вопросам судоустройства и судопроизводства между федерацией и ее субъектами; о разграничении полномочий по осуществлению правосудия (юрисдикционной деятельности) между федеральными судебными органами и судебными органами субъектов федерации. Различия в способах решения данных вопросов определяют разнообразие моделей современного судебного федерализма. Именно эти факторы могут, на наш взгляд, выступать в качестве критериев сравнения западных судебных систем с целью выявления сходства и различий между ними.
Англосаксонская и континентальная модели судебной системы различаются по форме судебного конституционного контроля, а также способу организации административной юстиции. При этом англосаксонская модель конституционного контроля (называемая также «американской») характеризуется тем, что конституционная юстиция осуществляется обычными судами, действующими при соблюдении тех же процессуальных правил, что и при разрешении других споров. Здесь возможны два варианта. Таким правом наделена каждая судебная инстанция, и в этом случае конституционный контроль является диффузионным, или децентрализованным (как в США)*, либо правом конституционного контроля наделяется исключительно высшая судебная инстанция (Высокий суд Австралии, Федеральный суд Швейцарии, Верховный суд Канады).
При европейской, или «австрийской», модели судебный конституционный контроль осуществляется особым, специальным судом, действующим вне обычной судебной системы. Такой вид судебного контроля называют централизованным. В федеративных государствах специальные конституционные суды организуются на федеральном уровне и в субъектах федерации (например в ФРГ). На федеральном уровне суд осуществляет проверку соответствия законов, актов исполнительной власти и судебных органов национальной конституции, а в субъектах федерации - конституциям этих субъектов [6, с. 13].
Однако чаще европейские федеративные государства имеют только один конституционный суд, входящий в систему федеральных судебных органов (Австрия, Бельгия). Конституционный суд рассматривает споры между субъектами федерации, их претензии к федеральным властям, споры о компетенции между отдельными видами органов власти.
В какой-то мере такая модель обусловлена традиционным для континентального права принципом верховенства закона и подчиненной роли судебной практики. Отсюда и нежелание предоставить контроль над конституционностью законотворчества судам общей юрисдикции.
Англосаксонская модель организации административной юстиции характеризуется весьма широкой компетенцией общих судов по рассмотрению административных споров, отсутствием специализированной системы административной юстиции в рамках общей судебной системы.
Это положение не означает, что в государствах с данной моделью (США, Канада, Австралия) не существует системы органов административной юстиции. Как правило, такие органы носят название трибуналов (комиссий и т.п.) и входят в систему «квазисудебных» органов, подконтрольных судам общей юрисдикции. Административные трибуналы могут быть созданы на уровне как федерации, так и ее субъектов.
Судебные системы федеративных государств различаются по уровню самостоятельности членов федерации, распределению компетенции между ними и центром, соотношению федерального права и правовых норм субъектов федерации.
При этом модели современного судебного федерализма определяются существующей в данном государстве формой федерации, балансом власти в территориальном аспекте. Различают две основные модели федерализма: дуалистический федерализм и кооперативный федерализм. Дуалистический федерализм базируется на идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Данная концепция лежит в основе организации государственной власти в США.
Концепция кооперативного федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества, ее используют в ряде современных европейских государств (например в ФРГ).
По мнению западных исследователей, в федеративных государствах могут существовать судебные системы двух типов: дуалистические и интегрированные (централизованные). Отечественные же исследователи выделяют три типа судебной системы в федеративных государствах: дуалистический (США), централизованный (ФРГ) и смешанный, или гибридный (Канада).
Дуалистическая модель судебной системы характерна для США, Канады, Австралии, где существуют две параллельные иерархически организованные системы судов. При этом федеральные суды первой инстанции и апелляционные суды действуют параллельно с судами первой инстанции и апелляционными судами штатов. Таким образом, системы организованы и действуют отдельно друг от друга, соприкасаясь только на вершине пирамиды.
В отличие от дуалистической системы интегрированная модель судебного федерализма предполагает, что все суды первой инстанции сосредоточены на уровне субъектов федерации, а федеральные суды выступают как суды апелляционной инстанции.
При этом отсутствует система федеральных судов, осуществляющих правосудие на основе федерального права. Примером интегрированной, или централизованной, модели является судебная система ФРГ.
В дуалистических системах, наряду с федеральной судебной системой, в каждом субъекте федерации действует его собственная судебная система.
Поскольку судебные системы субъектов федерации имеют существенные различия, правомерно говорить о множественности (или полисистемности) судебных органов в дуалистических федерациях. При этом общее количество судебных систем государства соответствует числу субъектов федерации плюс один (федеральная судебная система).
При такой модели судебного федерализма в компетенцию федеральных судов входит, прежде всего, применение федерального права, а в компетенцию судов субъектов федерации - применение права данных субъектов.
Однако на практике провести достаточно четкое разграничение компетенции федеральных судов и судов субъектов федерации практически невозможно, по ряду вопросов их компетенция совпадает, что и порождает необходимость разработки весьма сложных правил разграничения их полномочий*.
Литература
1. Волкова О.Н., Дымов Д.Е., Ковачев Д.А., Лафитский В.И., Пилипенко А.Н., Роминов И.Д., Шум-ский И.Н. Федерация в зарубежных странах / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М.: Юрид. литература, 1993.
2. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М., 1996.
3. Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.
4. Теория права и государства. М., 1995.
5. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9.
6. Маклаков В.В. Конституционный контроль в странах - членах Европейского союза. М., 1995.
