CC BY
513
УДК 347.97/.99:343.163
М. О. Сурженко,
здобувачка при кафедр1 оргашзацИ судових та правоохоронних оргатв Нацюнальний утверситет "Юридична академ1я Украгни ¡мет Ярослава Мудрого", м. Харюв
СТРУКТУРА I ЗМ1СТ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ПРОКУРОРА
У статп розкриваються HayKOBi тдходи до визначення поняття «правовий статус прокурора», а також специфша його законодавчого закршлення. Обгрунтовуеться авторське ставлення до структури правового статусу пращвника прокуратури, провадиться порiвняльно-прaвовий aнaлiз зaрyбiжного досвiдy законодавчого закршлення основних елеменпв статусу прокyрорiв на приклaдi таких краш, як Франщя, Iтaлiя, Нiмеччинa, Болгaрiя. Дослщжуються европейськi стандарти в цiй сферь
Ключевi слова:прокуратура, прокурор, правовий статус прокурора, права й обов'язки прокурора.
Прокуратура - це шститут, який е важливою частиною правово'1 системи Украши,який вiдповiдaе об'ективним потребам сучасного суспшьства. З урахуванням цього останшм часом статусу прокурора, як i статусу прокуратури в цшому,придшяють особливу увагу з огляду на реформи, що вiдбyвaються в ^o^Mi кримiнaльного судочинства. Одним з елеменпв тако'1 тенденцп е бажання, з одного боку, полшшити оргашзащю й порядок дiяльностi прокуратури, а з другого - забезпечити незалежшсть прокyрорiв пiд час виконання ними сво'1'х професiйних обов'язкiв. Для здшснення такого завдання потрiбно чiтко окреслити елементи правового статусу прокурора, що не обмежуються його правами й обов'язками.
Питанню статусу прокуратури, ii функщям i мiсцю в системi державно'1 влади присвятили сво'1 пращ таю вчеш, як Ю. М. Грошевий, В. В. Долежан, В. С. Зеленецький, П. М. Каркач, М. В. Косюта, О. Р. Михайленко, М. I. Мичко, М. В. Руденко та ш. Але новий Кримшальний процесуальний кодекс Украши i змши,внесеш ним до в^чизняного законодавства, вимагають подальшого вивчення трансформацш статусу прокурора.
Термiн «статус» походить вщ латинського status - стан, положення кого-небудь або чого-небудь [16, с. 355]. У юридичнш лiтерaтyрi вш розглядаеться з рiзних точок зору. Примiром, Ю. М. Шемшученко й В. Д. Бaбкiн розум^ть це поняття як сyкyпнiсть прав та обов'язюв, що визначають правовий стан особи, державного органу або мiжнaродноi оргашзацп [12, с. 400]; М. I. Матузов до основних компоненпв правового статусу суб'екта права вщносить права, обов'язки й вщповщальшсть перед державою й суспшьством [5, с. 189, 190]. Фактичний же змют правового статусу суб'екпв становлять сощальш зв'язки, знaчимiсть яких важко переощнити. Дослiджyвaний у контекстi загально'1 теорii прав людини правовий статус низкою правниюв розцiнюеться як одна з найважливших кaтегорiй, що обумовлена сощальною структурою сyспiльствa й нерозривно пов'язана з рiвнем демокрaтii i станом зaконностi [10, с. 28].
Особливосп правового статусу як категорп полягають у тому, що вш дозволяе комплексно, з урахуванням рiзних точок зору, свого нормативного режиму, правових форм сощальних можливостей та обтяжень тдшти до моделювання правового положення рiзних осiб та оргашзацш i в такий спосiб подолати недолши однобiчного пiдходy до вивчення якого-небудь суб'екта як ноая тшьки прав або юридичних обов'язкiв [2, с. 57, 58].
Обсяг правового статусу багато в чому визначаеться суб'ектом. Можна вирiзнити пyблiчний i приватний суб'екти. Пyблiчним у конституцшному прaвi називають того, хто здшснюе влaднi повноваження, для приватного ж суб'екта бракуе прав та обов'язюв 1'х
реалГзаци. Приватним суб'ектом в основному вважаеться громадянин. I тодi правовим статусом у вузькому розумГнш виступае сукупшсть юридичних якостей, якими держава його надшяе. У цьому разi класичними елементами правового статусу виступають права, свободи й обов'язки [1, с. 156]. Публiчнi суб'екти можна подшити на одноособовi (прокурор, суддя, прем'ер-мшютр, президент) i колегiальнi (суд, уряд, парламент). Склад елементГв правового статусу публiчних i приватних суб'ектiв е рiзним.
У вiтчизнянiй правовiй доктрин тривають науковi пошуки особливостей правового статусу рiзних суб'ектiв права - як одноособових, так i колепальних: посядово! особи, адвоката, суддi, Конституцшного Суду Украши, Верховного Суду Украши та iн. Необхiднiсть поглибленого вивчення правового статусу прокурора аргументуеться тим, що його конкретизащя дозволить прискорити проведення реформи оргашв прокуратури в Укршш, пiдвищить ефективнiсть 11 дiяльностi в процесi вирiшення завдань, що покладаються на не1 суспiльством i державою, забезпечить процесуальну незалежнiсть прокурора тд час виконання конституцiйних функцш.
Розкриваючи правовий статус Генерального прокурора Украши О. Р. Михайленко зазначив, що не можна зводити його лише до сукупносп прав та обов'язюв, а треба включати до його структури таю елементи, як громадянство, правосуб'ектшсть, правоздатшсть, повноваження, компетенщя, законнi iнтереси, функцп, принципи дiяльностi, вiдповiдальнiсть, гаранта незалежностi й безпеки, правосвщомють, статутнi правовiдносини, наявнiсть вщповщних правових норм [8, с. 22].
О. I. Медведько, розглядаючи правовий статус прокурора ( теж на прикладi Генерального прокурора Украши) вщносить до його складових частин наступш елементи: завдання, особлива компетенцiя, спещальш правоздатнiсть i дiездатнiсть, особливий порядок призначення на посаду i звшьнення з посади, особливий порядок притягнення до юридично! вiдповiдальностi [6, с. 27, 28].
Ми дотримуемося точки зору, що правовий статус прокурора не повинен обмежуватися лише перелГком його прав та обов'язюв, оскшьки це призводить до неповного розкриття його змiсту. Але i штучне розширення перелiку структурних елементiв його статусу теж не потрiбне. Поняття «правовий статус прокурора» мае включати декшька елементiв: (а) порядок призначення на посаду, (б) тдстави i процедура припинення дiяльностi, (в) характеристику прав та обов'язюв, (г) особливосп правового положення, що вирiзняють прокурора серед пращвниюв iнших правоохоронних оргашв та оргашв державноi влади.
Зазначимо, що характеристика правового статусу прокурора, його елементГв повинна вщбивати реальну роль останнього в системi оргашв прокуратури й тдкреслювати специфiку його правового становища порiвняно з шшими державними службовцями. Значну допомогу в цьому може надати зарубiжний досвщ функцiонування iнституту прокуратури.
Правовий статус прокурора багато в чому залежить вщ мюця прокуратури в системi державноi влади окремо взято! краши. Дослщники видiляють 4 моделi прокуратури у свт, кожна з яких мютить специфiку окремих елементiв правового статусу прокурорiв. Вiдмiнностi в особливостях 1х правового статусу легше дослiджувати або порiвняно з досвiдом його закршлення в рiзних державах, або на та вiдмiтних, специфiчних рис порiвняно з правовим статусом посадових оаб, суддiв та iнших працiвникiв правоохоронних оргашв.
У частиш кря!^ прокуратура входить до складу виконавчоi гшки влади, функцiонуючи пiд керiвництвом мшютерства юстицГ1,у деяких вона iнтегрована в судову владу, що значно обмежуе п повноваження. Наприклад, у Францп Генеральний прокурор КасацГйного суду вирГшуе питання щодо дГяльностГ лише цього суду й не володГе повноваженнями по керГвництву прокуратурами нижчестоящих судГв. Федеральна прокуратура НГмеччини теж не здшснюе керГвництво дГяльнГстю прокуратур у землях суб'екпв федерацй, але з шшо! причини - через федеративний устрш цГс! краiни й наявшсть
суттево! автономп суб'eктiв федераци у формуванш органiв правоохоронно! системи держави [4, с. 170-185].
Практично у вах кра!нах, де функцiонуе iнститут прокуратури, його пращвники мають додатковi гаранта незалежностi, що пiдкреслюють особливостi правового положення прокурорiв порiвняно з шшими державними службовцями. Це пов'язано зi специфiкою функцiональних обов'язкiв працiвникiв прокуратури, до яких належать не тшьки представництво в судi iнтересiв держави або громадянина чи пiдтримання державного обвинувачення в суд^ а й розслщування злочинiв (керiвництво розслiдуванням), пщозрюваними (обвинуваченими) по яких е пращвники правоохоронних оргашв або суддi. Щоб виключити можливу протидiю з боку таких оргашв i посадових оаб, законодавство бiльшостi держав передбачае особливий порядок притягнення прокурорiв до кримшально! вiдповiдальностi, як i порядок проведення деяких слщчих та оперативних заходiв.
Гаранта недоторканностi, як i загальний статус, значною мiрою визначаються моделлю прокуратури (!! мiсцем у системi державно! влади й, вiдповiдно, обсягом повноважень). У крашах, де прокуратура входить до складу судово! влади, прокурори мають таку ж недоторканшсть, як i судд^ яка iнодi прирiвнюеться до депутатсько!. Згiдно з Конститущею Болгарп суддi, прокурори i слiдчi при виконаннi сво!х професшних обов'язкiв звiльняються вiд цившьно! або кримшально! вщповщальносп за офiцiйнi дп, крiм випадкiв учинення умисного кримшального злочину(ст. 132) [17]. У передбачених законом випадках Вища судова рада Болгарп ухвалюе рiшення про позбавлення недоторканносп прокурора. У Румунп прокуратура входить до складу мшютерства юстици,а прокурори, як члени магiстратури, мають iмунiтет вiд кримiнального переслiдування:стосовно них не може бути почате розслщування, проведення обшуку, арешту або висунення обвинувачення без згоди мшютра юстицп. У Польщi прокурори теж мають iмунiтет щодо переслiдування судом або в адмшютративному порядку без згоди на те вщповщного дисциплiнарного комггету або бути затриманими без згоди свого керiвництва.
Особливостi статусу прокурорських пращвниюв характеризуються також пiдвищеним правовим й сощальним захистом, додатковою вщповщальшстю й бiльш високими вимогами до оаб, якi бажають працювати в органах прокуратури. Для них також установлюеться низка обмежень, перелш яких ширше порiвняно зi звичайними державними службовцями. Закони про прокуратуру практично вах держав СНД установлюють, що прокурор i слiдчий прокуратури не вправi займати шяко! виборно! посад^ займатися пiдприемницькою, комерцiйною чи шшою оплачуваною дiяльнiстю, крiм науково!, педагогично!' i творчо!, а також пол^ичною й бути членом полiтичноi партп.
У державах Свропейського Союзу, де прокурори дшть при судах, !х статус найчастiше прирiвнюеться (або наближаеться) до статусу суддiв, хоча першi i другими i не формують едину оргашзащю. Подiбнiсть статусу тдкреслюеться об'еднанням прокурорiв i суддiв у професшне спiвтовариство - магiстратуру. Так, за Конститущею Ггалп магiстратура включае як суддiв, так i прокурорiв, якi обираються за конкурсом i можуть вiльно переходити вiд виконання функцiй державного обвинувача до виконання функцш суддi. У Францй посадовi особи прокуратури теж досить близью до суддiвського корпусу (i ^ й iншi йменуються магiстратами), тому що вони отримують однакову тдготовку й у процеа свое! кар'ери нерщко переходять (як i в Ггалп) з посади прокурора на посаду суддi й навпаки. Однак !х статус мае й вщмшностгпосада прокурора не постшна, прокурори пщлет мiнiстровi юстицп, в той час як суддi призначаються президентом держави тсля схвалення !х кандидатур Вищою радою магiстратури.
Значно бiльше вiдрiзняеться статус прокурора у кра!нах англо-саксонсько! системи права. У першу чергу йдеться про деяю обмеження, яких не мають кра!ни романо-германсько! правово! системи. Так, прокуратурi США невщомий принцип деполiтизацii, американськi аторне! е активними полiтичними фiгурами, а в деяких штатах прокурорам
дозволено (в нашому розумшш) займатися адвокатською практикою.
Правове положення прокуратури в Укра'ш визначаеться в першу чергу п Основним Законом. Так, згщно зi ст. 121 Конституцп прокуратура становить едину систему, на яку покладаються:
1) пщтримання державного обвинувачення в судц
2) представництво штереав громадянина або держави в судi у випадках, визначених законом;
3) нагляд за додержанням закошв органами, яю провадять оперативно-розшукову дiяльнiсть, дiзнання, досудове слщство;
4) нагляд за дотриманням закошв при виконанш судових ршень у кримiнальних справах, а також при застосуванш iнших заходiв примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особиста свободи громадян.
Вiдповiдно до перехщних положень Конституцп прокуратурi належить продовжувати виконання функцш нагляду за додержанням i застосуванням законiв, а також попереднього слщства до введення в д^ законiв, що впорядковують дiяльнiсть державних органiв щодо контролю за дотриманням закошв, i до сформування системи досудового слщства й набрання чинност законами, що регулюватимуть п функцiонування.
Для Укра'ни доволi важливими е досвщ формування i функщонування iнституту прокуратури i загальноевропейськi стандарти теж впливають на окреслення складниюв правового статусу прокурора та його змюту. Свропейська модель прокуратури включае обмеження функцiй прокурорiв переважно кримшальним переслiдуванням вiд iменi держави. Це вказуеться й у Рекомендацп Парламентсько' Асамбле' N° 1604 (2003) щодо ролi прокуратури в демократичному суспшьста, керованому верховенством права, в якш формулюються загальнi вимоги до прокурорiв краш-члешв Ради Свропи. При цьому звертаеться увага на таю моменти:
а) будь-яка роль прокурорiв у загальному захисп прав людини не може використовуватися як стримуючий зааб для осiб, якi шукають захисту сво'х прав у держави;
б) при надшенш прокурорiв додатковими функщями необхiдно забезпечити повну незалежнiсть прокуратури вщ втручання в п дiяльнiсть будь-яко' гiлки влади на рiвнi окремих випадкiв;
в) повноваження й обов'язки прокурорiв мають обмежуватися переслщуванням кримiнальних дiянь i загальною роллю по захисту публiчних iнтересiв через систему кримшального правосуддя зi створенням окремих, належним чином видшених ефективних органiв для виконання будь-яко'1' шшо' функцп [15].
Рекомендацiя Я (2000) 19 Ком^ету мiнiстрiв Ради Свропи щодо ролi прокуратури в системi кримiнального судочинства констатуе функцiонування рiзноманiтних систем кримiнального судочинства в державах-членах, що зумовлюе й рiзний обсяг функцш i завдань, якi покладаються на 1х прокуратури [13]. Але це не е перешкодою для визначення й визнання основних демократичных принцишв, вщповщно до яких мае працювати прокуратура. Виокремлюються 2 основш системи правово! Свропи щодо визначення мюця прокуратури: (а) коли прокурор цшком незалежний вiд парламенту й уряду i (б) коли вш пiдпорядковуеться одному iз з цих оргашв, хоча й мае право на певш самостiйнi дй. Проте незалежно вщ виду системи мають мюце певнi умови:по-перше, прокурори повинш бути незалежними при виконаннi сво'х посадових обов'язкiв; по-друге, мають бути встановлеш чiткi норми, що передбачали б дисциплшарну, адмiнiстративну, цивiльну або кримшальну вiдповiдальнiсть прокурорiв за 1х особистi проступки; по-трете, прокурори не повинш втручатись у компетенщю оргашв законодавчоi й виконавчоi влади. Взаемодiя ж прокуратури iз судовою гшкою влади повинна вирiзнятися взаемоповагою, об'ектившстю й дотриманням процесуальних вимог.
Однак не всi представники юридичнох науки подiляють вимоги Ради Свропи про потребу реформування прокуратури Украши i приведення й' у вщповщшсть до
европейських стандарт. Найчастiше викликали заперечення пропозицп лiквiдувати такi функцп прокуратури, як досудове слщство й загальний нагляд. Зокрема, звучать висловлення, що стандар^в Ради Свропи стосовно оргашзацп й функцюнування органiв прокуратури взагалi не юнуе; що вимоги ще! Ради спрямоваш лише на забезпечення високих стандартiв захисту прав а свобод людини i громадянина, а яю органи виконуватимуть це завдання - зовам шше питання [14, с. 88]. Як вважае О. Р. Михайленко, функцп загального нагляду й попереднього слщства е надбанням в^чизняно! юторп i як спецiальна щншсть мають залишатися в системi функцш прокуратури з можливим реформуванням [7, с. 35, 36]. I. Петрухш намагаеться переконати, що прокуратура з функщею загального нагляду - це рудимент Середньовiччя, що ожив у крашах з тотал^арним режимом (у минулому - СРСР) для всеосяжного контролю за державними шститущями, суспшьством, адже потреба в загальному наглядi юнувала в перiоди, коли центральна влада прагнула до змщнення сво1х позицiй у боротьбi iз сепаратизмом [11, с. 48].
З нашого погляду,врахування зарубiжного досвiду функцiонування оргашв прокуратури в iнших крашах при приеднанш до загальноприйнятих европейських цшностей повинно дати вагомi результати й забезпечити становлення конституцiоналiзму в Укра'1ш. Але поряд iз цим при визначенш положення прокуратури Укра1ни в системi державного механiзму i шляхiв 1! реформування варто брати до уваги нацюнальш й iсторичнi особливосп правово! системи нашо! держави. Як слушно наголошуе I. В. Назаров, питання з'ясування мюця прокуратури в системi державного апарату належить виршувати не тшьки бiльш детальним нормативним визначенням статусу прокуратури в цшому, а й змшами статусу прокурорiв (наближенням його до статусу суддiв), 1х повноважень, порядку пiдготовки кадрiв для органiв прокуратури, й ч^ким окресленням основних напрямкiв 11 дiяльностi [9, с. 87]. Тiльки за таких умов реформування прокуратури Укра1ни сприятиме розвитку процесу по вщтворенню демократично! спрямованосп Основного Закону держави.
Список лiтератури: 1. Виконавча влада i адмшютративне право / за заг. ред. В. Б. Аверьянова. - К.: Вид. дiм "1н-Юре", 2002. - С. 156. - 668 с. 2. ГоршеневВ. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / В. М. Горшенев. - М.: Юрид. лит., 1972. - 258 с. 3. Грицаенко Л. Р. Прокуратура в крашах Свропи: навч. поаб. / Л. Р. Грицаенко. - К.: Бшоватор, 2006. - 400 с. - С. 170-185. 4. Додонов В. Н. Прокуратура в России и за рубежом: моногр. / В. Н. Додонов, В. Е. Крутских. - М.: Норма, 2001. - 182 с. 5. Матузов Н. И. Личность. Право. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права: моногр. / Н. И. Матузов. - Саратов: Изд-во Сарат. юрид. ин-та, 1972. - 292 с. 6. Медведько О. I. Оргашзацшно-управлшсью функцп i повноваження Генерального прокурора Укра1ни: моногр. / О. I. Медведько. - О.: Юрид. лт, 2010. - 224 с. 7.Михайленко О. Р. Проблеми функцш у системi оргашв прокуратури Укра1ни / О. Р. Михайленко // Вюн. Акад. прокуратури Укра1ни. - 2006. - № 1. - С. 33-37. 8. Михайленко О. Р. Статус Генерального прокурора Укра1ни: iсторiя, теорiя i сучасшсть / О. Р. Михайленко // Юрид. Украша. - 2003. - № 2. - С. 20-25. 9. НазаровI. В. Прокуратура Укра1ни на шляху до европейських стандар^в / I. В. Назаров // Право Укра1ни. - 2007. -№ 2. - С. 85-88. 10. Общая теория прав человека / рук. авт. кол. и отв. ред. Е. А. Лукашева.
- М.: Норма, 1996. - 520 с. 11. Петрухин И. Исторический очерк деятельности прокуратуры / И. Петрухин // Отечеств. зап. - 2002. - № 4-5. - С. 41-49. 12. Пол^ичний енциклопедичний словник: навч. поаб. [для студ. вищ. навч. закл.] / за ред. Ю. М. Шемшученка, В. Д. Бабкта.
- К, 1997. - 628 с. 13. Роль прокуратури в системi кримшального судочинства: Рекоменд. Комггету МЫс^в РС вщ 06.10.2000 р., № Rес (2000) 19 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: // http://www.uap.org.ua/ua/actions/point-of-view/prosecutors-part-in-the-system-of-criminal-trials/index.html 14. Сухонос В. Щодо концепцп реформування прокуратури Укра1ни / В. Сухонос, О. Звiрко // Право Укра1ни. - 2004. - № 1. - С. 86-90. 15. Щодо ролi
прокуратури у демократичному суспшьста, керованому верховенством права: Рекоменд. Парламентсько! Асамбле! Р€ № 1604 (2003) [Електрон. ресурс]. - Режим доступу:// http://www.uap.org.ua/ua/actions/point-of-view/recomendation-1604-2003/index.html76. Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарева. - [2-е изд., доп.]. - М.: Сов. энцикл., 1987. - 527 с. 17. Constitutionofthe Republicof Bulgariafrom 13 Jul 1991 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://www.parliament.bg/en/const/
СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРОРА
Сурженко М. А.
В статье раскрываются научные подходы к определению понятия «правовой статус прокурора», а также специфика его законодательного закрепления. Обосновывается авторское отношение к структуре правового статуса работника прокуратуры, проводится сравнительно-правовой анализ зарубежного опыта законодательного закрепления основных элементов статуса прокуроров на примере таких стран, как Франция, Италия, Германия, Болгария. Исследуются европейские стандарты в этой сфере.
Ключевые слова: прокуратура, прокурор, правовой статус прокурора, права и обязанности прокурора.
STRUCTURE AND THE MAINTENANCE OF A LEGAL STATUS OF THE PUBLIC PROSECUTOR Surzhenko M. A.
In article are analyzed scientific approaches to concept definition «a legal status of the public prosecutor», and also specificity of its legislative fastening. It is proved author's view to structure of a legal status of the worker of Office of Public Prosecutor and the rather-legal analysis of foreign experience of legislative fastening of basic elements of the status of public prosecutors on an example of such countries as France, Italy, Germany, Poland, Latvia, etc. Are investigated the European standards in this sphere.
Key words: Office of Public Prosecutor, the public prosecutor, a legal status of the public prosecutor, the right and a duty of the public prosecutor.
Надтшла доредакцИ28.03.2013р.
