CC BY
143
СТРАТЕГИИ СОКРАЩЕНИЯ БЕДНОСТИ М.Л. Теодорович
В статье представлен анализ международного и российского опыта формирования стратегий снижения бедности. Автор выделяет основные этапы изменения концепций управления бедностью. Традиционный распределительный подход дополняется моделями социальной политики, создающими условия для развития собственной активности малоимущего населения в процессе преодоления бедности. Проведенный анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что механизмы, применяемые в российской социальной политике, слабо отвечают требованиям моделей развития и требуют модернизации.
Ключевые слова: снижение бедности, стратегия.
В последние десятилетия проблема изучения феномена бедности и государственной социальной политики претерпела значительные изменения. С одной стороны, это связано с новыми глобализационными тенденциями изменения социальной структуры общества в целом, а с другой - с трансформацией системы социальных обязательств, возлагаемых на государство [1].
Программы снижения бедности в своем развитии прошли два основных этапа. На первом этапе эта социальная проблема решалась в рамках государственных социальных программ. Второй этап развития стратегий преодоления бедности связан с появлением международных программ и новых механизмов сокращения бедности.
Ключевым моментом в разработке программ снижения бедности для стран Европейского сообщества считается Парижский саммит 1972 г., на котором главы государств утвердили Европейскую программу действий в сфере социальной политики (European social action programme) [2]. Европейская комиссия предложила к реализации в рамках данного документа направление II. 11 «Усилия против бедности» (Бюллетень ЕС, 2/47, стр. 17), под заголовком «Действия по улучшению условий жизни и труда». Совет Европы подтвердил представленные к рассмотрению «специальные меры по борьбе с бедностью». Периодом реализации первой программы стали 1975-1980 гг., ее бюджет составил 20 млн экю. «Poverty I» включала 24 проекта, нацеленных на проведение исследований по теме, обмен информацией и экспертизу. По оценке Европейской комиссии, программа стала первым шагом, благодаря которому представители административных и
политических структур пришли к «переосмыслению» проблемы бедности, прежде всего в терминах «социальной эксклюзии». Основной акцент был сделан на проблеме «новой» бедности, какой ее видят представители среднего класса. С этой точки зрения «новая» бедность характеризовалась не только экономическими лишениями, но и слабыми возможностями интеграции в общество.
В США в последние десятилетия социальные программы, реализуемые государством, подвергались серьезной критике как тормозящие экономическое развитие и способствующие росту социально-экономической зависимости среди населения [3]. Поэтому реформы в социальной сфере были направлены в первую очередь на снижение подобных негативных эффектов, а идеологической основой данной деятельности послужил принцип «опоры на собственные силы», «самодостаточности» (self-sufficiency). Если в 60-е гг. США вели «борьбу с бедностью», то в 90-е гг. началась «война с зависимостью». В 1996 г. Президент США Б. Клинтон подписал Закон о персональной ответственности и возможности трудоустройства (the Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act), ограничивающий срок предоставления пособий по безработице пятью годами и требующий от реципиентов обязательного участия в общественных работах. Закон стимулировал разработку и принятие новой социальной программы, известной как «Временная помощь нуждающимся семьям»
(Temporary Assistance to Needy Families, TANF). Программа требует от получателей пособий проявления активности в поиске работы на рынке труда. Новое законодательство изменило ключевые положения прежней
государственной социальной программы -«Помощь семьям с несовершеннолетними детьми» (Aid to Families with Dependent Children, AFDC). Если ранее данная программа не имела бюджетных ограничений, то со второй половины 90-х гг. размеры федеральных ассигнований, получаемых штатами для финансирования TANF, строго фиксированы. Возможность получения помощи теперь также ограничивается рядом условий, важнейшие из которых - конкретные временные рамки предоставления пособия и участие в общественных работах. Так, женщина или мужчина, воспитывающие ребенка в одиночку, должны работать не менее 20 часов в неделю, если они продолжают получать пособие. Участники программы TANF также не имеют права получать пособие в общей сложности более чем 60 месяцев, причем данный срок может быть сокращен по усмотрению властей штатов. Программа предусматривает также возможность применения санкций в том случае, если, например, получатели пособия отказываются посещать курсы профориентации или не приходят на собеседование к работодателю. В этом случае может быть сокращен размер пособия или же семью берут под патронаж социальные работники. В целом, результаты реализации TANF оцениваются государством как довольно успешные, в связи со значительным снижением количества получателей пособий -с 14,2 млн в 1994 г. до 6,9 млн в 1999 г. [4]. Как отмечают эксперты, в настоящий момент в трудовую деятельность вовлечено гораздо большее, чем ранее, количество людей, их доходы растут, бедность сокращается. Согласно американской статистике, если в 1992 г. в США насчитывалось более 14,5 % бедного населения (около 37 млн граждан), то в 1999 г. его доля снизилась до 12,8 % [2, с. 288].
Позиция США в области борьбы с бедностью и социального обеспечения вызывает интерес отечественных экспертов и исследователей, одни из которых полагают, что Россия также должна ориентироваться на преодоление социально-экономической зависимости, иждивенческих настроений у населения, а для этого необходимо построение либеральной модели социальной политики [5]. Данная модель предполагает постепенный отказ от категориальной системы предоставления льгот и трансфертов; институциализа-
цию адресной социальной поддержки, основанной на анализе индивидуальной ситуации каждого заявителя и строгом контроле над получателями помощи; управление индивидуальными ресурсами клиентов, основанное на принципе «сделай это сам».
По мнению других исследователей, российскому обществу необходима модель, которая находилась бы между либеральной и патерналистской. «В ее основе должен лежать механизм дифференцирующего воздействия средствами либеральной идеологии на социально активных, адаптированных к рынку людей и патерналистской - в отношении социально уязвимых групп населения. Система социальной защиты должна включать элементы государственных гарантий, социальной поддержки и либерализма» [6]. Те, кто придерживается второй точки зрения, обычно ссылаются на опыт европейских, преимущественно скандинавских стран, которые в условиях кризиса сумели сохранить практически в неизменном виде государственные социальные программы, адаптировав национальную экономику к реалиям современного информационного глобального общества. П. Химанен и М. Кастельс, анализируя историю становления финского информационного государства благосостояния, указывают, что опыт Финляндии «представляет резкий контраст с моделью Силиконовой долины, которая развивается исключительно и всецело под воздействием рыночных механизмов, индивидуального предпринимательства и культуры риска - при значительных социальных издержках, остром социальном неравенстве и ухудшении основы и созданного на месте человеческого капитала и экономической инфраструктуры» [7].
В 1999 г. экспертами Всемирного банка и Международного валютного фонда была разработана и принята рамочная стратегия сокращения бедности (Poverty Reduction Strategy Papers - PRSP). Парадигма сокращения бедности, используемая мировым сообществом, претерпела значительные изменения. На смену концепциям кризисного менеджмента пришло осознание, что бедность полностью непреодолима и необходимо ориентироваться на ее снижение и управление данным явлением. Это видение опирается на теоретические подходы и социальные технологии, базирующиеся на представлениях о важности роли
развития гражданского общества и некоммерческого сектора для равномерного социального развития стран. Концепция гармонизации социальных отношений, названная авторами ‘inclusive growth’, была предложена в 2003 г. (Craig and Porter) [8].
Современная концепция управления процессами сокращения бедности базируется на трех основаниях:
- устойчивый экономический рост, обеспечивающий население страны продуктивной занятостью;
- политика развития человеческих ресурсов, особое внимание уделяющая доступности базовых сервисов, особенно медицины и образования;
- адресная социальная защита наиболее нуждающихся слоев населения.
По классификации экспертов Всемирного банка выделяют несколько основных типов программ, направленных на борьбу с бедностью: государственные целевые программы, ориентированные на профилактику и сокращение бедности среди населения в целом; программы профилактики и сокращения бедности наемной рабочей силы (занятого населения); программы помощи малым предприятиям и сельским производителям. Так, базовое направление включает государственные выплаты семьям, имеющим детей; жилищные субсидии; денежные трансферты на удовлетворение конкретных нужд (социальная помощь); программы питания для школьников; общее субсидирование цен на продукты питания; программы распределения продовольствия (продовольственных талонов) и др. [9].
Эксперты Всемирного банка рассматривают применение подобных механизмов преимущественно в рамках борьбы с нуждой в беднейших и развивающихся странах мира, что характеризует данные методы, например, как первоочередные, особо необходимые в условиях распространения абсолютной бедности среди населения [10-11].
Задача преодоления бедности в нашей стране остается одной из приоритетных в контексте государственной социальной политики. В своем очередном послании Федеральному Собранию РФ Президент В.В. Путин подтвердил, что наша страна как цивилизованный член международного сообщества помнит о взятых на себя обязательствах и го-
това прилагать все необходимые усилия в направлении снижения масштабов бедности.
Тем не менее, анализ положения дел в сфере усилий государства по преодолению бедности показывает, что целостная государственная стратегия решения проблемы до сих пор не разработана. Проведенные Общественной палатой Российской Федерации по инициативе Комиссии по вопросам социального развития в 2006 г. слушания на тему «О стратегии преодоления бедности в России» являются первым шагом в этом направлении. Одной из рекомендаций, принятых участниками слушаний в процессе обсуждения, стал пункт «Признать необходимым разработку и принятие Стратегии социального развития и Концепции социальной политики Российской Федерации, включающей в себя формирование стратегии преодоления бедности в Российской Федерации».
В Российской Федерации доминирующими на государственном уровне остаются подходы, ориентированные на распределительные модели.
Семейные выплаты представлены рядом государственных пособий беременным и гражданам, имеющим детей (пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; пособие по беременности и родам; единовременное пособие на рождение ребенка; пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет). Реципиент имеет возможность в определенной степени «влиять» лишь на размер пособия по беременности и родам, который определяется исходя из размера средней заработной платы получательницы. Так же, как и другие семейные пособия, материнский капитал предоставляется государством по категориальному принципу, без учета индивидуальных особенностей и места проживания семьи.
Предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг регулирует ст. 159 Жилищного кодекса РФ. В соответствии с данной статьей Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 761 были утверждены Правила предоставления данного рода выплат. На размер субсидии оказывают влияние региональные стандарты, которые определяются законодательством конкретного субъекта РФ.
Закон о монетизации льгот, вступивший в силу 1 января 2005 г., расширил перечень получателей государственной социальной помощи, включив в него бывших федеральных льготников и внеся изменения в список видов оказываемой помощи [12]. Кроме социальных выплат, ГСП в настоящий момент предоставляется и в виде набора социальных услуг (социального пакета). На основании ФЗ № 122 Приказом МЗСР от 30.11.04 г. был утвержден Порядок осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в РФ. ЕДВ бывшим федеральным льготникам начисляется с учетом волеизъявления гражданина в случае отказа от получения социального пакета (или конкретной услуги).
Социальная реформа, направленная на совершенствование устаревшей системы предоставления льгот, в целях экономии ресурсов сделала более прозрачным механизм выплат, сократила список федеральных льготников, предоставила получателям некоторую возможность выбора (деньги / льготы), но усилия государства опять оказались ограничены традиционным, «признанным» кругом социально уязвимых категорий населения, который, несмотря на все требования времени, не изменяется.
Государство, таким образом, большинство государственных программ направило на поддержку традиционных малообеспеченных групп населения. Слабость категориального подхода состоит в его недостаточной маневренности, невозможности реализации в его рамках помощи нуждающимся, не относящимся к той или иной категории получателей.
Разрабатывая концепцию отечественной социальной политики, необходимо учитывать, что исторически задача преодоления депривации и относительной бедности в странах Евросоюза была поставлена после того, как бедность абсолютная была, в основном, преодолена. Российские реалии иные, и темп преобразований, задаваемый политикой Президента РФ, требует иных, чем это имело место в опыте других стран, подходов к преодолению бедности, а именно, комплексного решения этой задачи.
Решение комплексной задачи - одновременного снижения уровня депривации, бедности абсолютной и относительной - предполагает и одновременное использования
методов лечения этих существенно различных видов одной, казалось бы, социальной болезни. Однако одновременность не должна пониматься как механическое смешение различных подходов.
Исследователи проблемы бедности, с одной стороны, и региональные органы власти - с другой, в этом плане нередко опережают федеральную власть и ее законодательство - так, в центре отечественного научного дискурса уже в течение целого ряда лет находится концепция адресной социальной поддержки.
Для планирования и оценки результативности усилий по преодолению бедности и обеспечению адресной социальной помощи целесообразно использовать интегральный критерий социального благополучия с точки зрения уровня бедности, формируемого на основе оценки трех базовых параметров: абсолютной бедности; относительной бедности и депривации.
Российское законодательство содержит основу для оценки абсолютной бедности. Что касается депривации и относительной бедности, то здесь существуют разработки научного, но не практического характера. В связи с этим представляется целесообразным предпринять попытку отработки подхода по управлению депривацией, которую как вариант можно осуществить на территории одного или нескольких муниципальных образований в формате пилотного проекта, учрежденного совместно правительством области и главой местного самоуправления. Если абсолютная бедность как характеристика может относиться к индивиду или домохозяйству, относительная бедность - к группе людей, то депривация -только к индивиду. Соответственно, и методы воздействия на эти стороны бедности как явления должны быть различными. В связи с этим представляется полезным участие в таком проекте в случае его организации специалистов в области социологии и социальной психологии. Одним из основных механизмов реализации государственной стратегии борьбы с бедностью должно стать социальное проектирование.
Реализация стратегии борьбы с бедностью в нашей стране требует построения модели социальной политики, отвечающей следующим критериям:
- интегральности - сочетание механизмов компенсации тяжелого материального положения, а также стимулирования семей к самостоятельному преодолению бедности;
- гибкости и адаптивности механизма распределения средств к появлению новых групп нуждающегося населения, не попадающего в уже сформированные категории;
- высокого уровня дифференциации получателей помощи, реально нуждающихся.
Механизмы, которые сегодня применяются российским государством, не отвечают подобным требованиям и требуют модернизации.
1. Arjan de Haan. Reclaiming social policy: Globalization, Social Exclusion and New Poverty Reduction Strategies. Palgrave. 2007.
2. Bauer M. W. Limitations to Agency Control in European Union Policy-Making: The Comission and the Poverty Programmes // JCMS. 2002. V. 40. № 3. P. 381-400.
3. Midgley J. The United States: welfare, work and development // International Journal of Social Welfare. 2001. V. 10. P. 284-293.
4. Weaver R.K. Ending Welfare as we Know it. Washington DC. 2000.
5. Балабанова E.C. Социально-экономическая зависимость: теория, история и современность. Н. Новгород, 2004. С. 235-244.
6. Кулешова Г.П. Региональная система социальной защиты населения в современном российском обществе: автореф. дис. ... д-ра социол. наук. Саранск, 2005. С. 9.
7. Химанен П., Кастелъс М. Информационное общество и государство благосостояния. М., 2002. С. 182.
8. Porter D., Craig D. The third way and the third world: poverty reduction and social inclusion in the rise of 'inclusive' liberalism // Asian Development Bank, Manila. University of Auckland. http://dx.doi.org/10.1080/0969229042 0001672881.
9. Румянцева E.E. Стратегия борьбы с бедностью. Мн., 2002.
10. Gaiha R., Imai K., Kaushik P.D. On the Targeting and Cost-Effectiveness of AntiPoverty Programmes in Rural India // Development and Change. March 2001. V. 32. Issue 2. P. 309-342.
11. Thorpe A., Reid C., R. van Anrooy, Brugere C. African Poverty Reduction Strategy Programmes and the Fisheries Sector: Current Situation and Opportunities // African Development Review. September 2004. V. 16. Issue 2. P. 328-362.
12. Петров М.И. Монетизация льгот. Комментарии к ФЗ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ. М., 2005.
Поступила в редакцию 11.12.2007 г.
Teodorovich M.L. Poverty reduction strategies. This article contains the analysis of international and Russian experience of creation of poverty reduction strategy. The author singles out basic stages of change of concepts of poverty control. The traditional distributive approach is supplemented with the models of social policy conditioning for development of the needy population’s own activity on overcoming of poverty. The carried out analysis of the Russian legislation allows drawing a conclusion, that the mechanisms applied in the Russian social policy poorly meet the requirements of the development models and need modernization.
Key words: poverty reduction, strategies.
