CC BY
970
Ill
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Т.В. Бегун,
старший преподаватель кафедры экономики и менеджмента Оренбургского института экономики и культуры
В статье рассматриваются вопросы стратегического планирования устойчивого развития муниципального образования. Особое внимание уделено сущности стратегического планирования как средству достижения устойчивого развития города, а также этапам разработки и реализации стратегического плана развития муниципального образования.
Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегическое управление, муниципальное образование, устойчивое развитие города.
УДК 65.01 ББК 65.050.2
С вступлением в действие 1 января 2006 года Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования (МО) получили право самостоятельно определять стратегические приоритеты своего развития. В настоящее время муниципалитетами реализуются различные стратегические документы — концепции, стратегии (стратегические планы) и другие муниципальные программы социально-экономического развития, отличающиеся, прежде всего, по содержанию и горизонту планирования развития МО. В рамках теорий стратегического менеджмента, а также на практике активно разрабатываются и совершенствуются методы и механизмы муниципального стратегического планирования, на государственном и региональных уровнях принимаются и вводятся в действие соответствующие нормативно-правовые акты, публикуются в доступной для обсуждения форме стратегические документы различных уровней (регионального, муниципального) и т.д. Однако, несмотря на повсеместное признание необходимости стратегии, муниципальные образования РФ зачастую сталкиваются с большими проблемами при разработке и реализации стратегических планов. И причины этих проблем разные.
Одной из причин является отсутствие четкого понимания сущности «стратегического планирования».
В общем случае планирование является функцией управления [2], предлагающей «конкретизацию стратегии и достижение выбранных целей путем использования имеющихся преимуществ и создания новых»[3]. Причем, будучи функцией управления, «стратегическое планирование является фундаментом, на котором строится вся система управленческих функций, или основой функциональной структуры системы управления» [4].
В то же время, стратегическое планирование является одним из основных методов управления, как непосредственно отдельной подсистемой, так и общеэкономической деятельностью МО, и потому может быть рассмотрено как определённый механизм, система средств, методов и форм воздействия на экономические интересы субъектов МО (предприятия, население, трудовые коллективы) с целью ориентации их деятельности на повышение эффективности.
Стратегическое планирование муниципального образования — это и деятельность по разработке стратегии, ее конкретизация в виде стратегического плана (документа). Наличие стратегического плана развития, как индикатора систематической и надежной работы администрации муниципальных образований, позволяет предприятиям, осуществляющим свою деятельность на территории муниципального образования, инвесторам прогнозировать перспективы развития своей деятельности [3].
Кроме того, стратегическое планирование является неотъемлемой частью, одним из компонентов стратегического управления МО. Иногда эти термины рассматривают как синонимы. Однако в процессе стратегического планирования «определяются научно-обоснованные стратегические цели развития, программные мероприятия, исполнители и ресурсы» [5], а стра-
тегическое управление, помимо стратегического планирования, осуществляет достижение стратегических целей, оценку и контроль выполнения стратегии, корректировку и увязку с текущими тактическими задачами управления.
Являясь элементом стратегического управления муниципальным образованием, стратегическое планирование устанавливает связь между органами управления и населением, проживающим на данной территории, согласовывает интересы ключевых субъектов территории, акцентирует внимание на наилучшем удовлетворении потребностей местного сообщества. Суть стратегического планирования развития МО состоит в определении приоритетной сферы хозяйственной деятельности с учетом факторов внешней среды и имеющихся ресурсов.
В.А. Крапивин и П.П. Мирошкин отмечают, что сущность стратегического планирования на региональном и муниципальном уровне можно определить как «деятельность представительных и исполнительных органов власти региона по реализации централизованного начала управления с целью перспективного обеспечения баланса отраслевых и местных интересов в решении совокупности проблем долгосрочного социально-экономического развития» [4].
В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», «под стратегическим планированием в РФ понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности. Основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности является реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации. Стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития РФ с учетом задач обеспечения национальной безопасности».
По нашему мнению наиболее точно определение стратегического планирования было дано И.Д. Тургель и В.Б. Батишевс-кой, которое рассматривается как «самостоятельная функция управления, особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды» [6].
Возможность адаптироваться в случае изменений отличает систему стратегического планирования от системы обычного долгосрочного планирования, с которой ее часто ошибочно ассоциируют. Понятия «стратегическое планирование» и «долгосрочное планирование» близкие, но не тождественные, поскольку «стратегичность заключается не только в долгосрочном временном горизонте планирования, а главным образом, в предвидении изменений внутренней и внешней среды планируемого объекта, адаптации к ним процесса его развития»
322
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ
Ш
[7]. Стратегическое планирование предполагает «учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон и активное использование этой информации для определения стратегии развития» [8].
В.В. Дидык отмечает, что стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием (функционированием) и изменением (развитием). Поскольку существует противоречие между задачами сохранения равновесия текущего функционирования и достижением целей развития, связанных с необходимостью изменений (нарушения равновесия), возникают проблемы применения стратегического подхода в муниципальном управлении [9]. Однако именно использование стратегического управления позволяет создавать условия достижения целей устойчивого развития МО, его адаптацию к динамично меняющейся внешней среде.
Согласно документов ООН по устойчивому развитию городов, устойчивым является город: «в котором достижения в общественном, экономическом и физическом развитии постоянны; который постоянно обеспечен природными ресурсами и поддерживает длительную безопасность жителей, в том числе и от природных катастроф»[1].
По мнению Н. Давыдовой и О. Тимофеевой устойчивое развитие города предполагает: во-первых, способность к саморазвитию и прогрессу, т.е. обеспечение устойчивого роста производства, создание надежных условий и гарантий для предпринимательской деятельности, создание благоприятного климата для инвестиций и инноваций; во-вторых, рациональное использование природных ресурсов и сохранение экологического равновесия в городе; в-третьих, стабильное повышение качества жизни всех жителей города [10].
Т.о. целью стратегии устойчивого развития МО должно быть создание условий и обеспечение эффективного решения задач социально-экономического развития, повышение уровня и качества жизни населения, удовлетворение потребностей населения, комплексного развития основных отраслей муниципального хозяйства, повышение инвестиционной привлекательности МО и пр. Стратегическое планирование позволяет создавать условия для перспективного развития МО и является инструментом, способным консолидировать усилия администрации и общества в решении проблем социально-экономического развития МО. Работа над стратегическим планом развития города должна производиться с учетом видения долгосрочных перспектив развития города всем городским сообществом, а также с учетом интересов внешних субъектов городского развития, прежде всего органов власти субъекта федерации и федерального центра.
Стратегический план развития МО должен охватывать все направления развития города: экономическое, социальное, градостроительное, экологическое и прочие. План представляет собой совокупность целевых программ действий с прогнозом (сценарием) развития МО, содержащую расшифровку и развитие намеченных целей развития.
Все работы по разработке и реализации стратегического плана развития МО принято делить на ряд последовательно выполняемых этапов. Эти этапы логически следуют один за другим, однако существует и устойчивая обратная связь этапов (обратное влияние каждого этапа на остальные и на всю их совокупность). Их содержание следующее:
1. Определение и формулирование общего видения и стратегических установок устойчивого развития МО. На этом этапе необходимо наметить основные ориентиры развития территории, учитывая интересы как МО (администрации, населения, предприятий и т.д.), так и интересы внешних субъектов (органов федеральной и региональной власти, инвесторов и т.д.).
2. Стратегический анализ внутренней среды и внешней среды МО, выявление возможностей и ограничений. В рамках
рассматриваемого этапа осуществляется комплекс аналитических работ, связанных с изучением статистических показателей, определением внутренних закономерностей развития города, приоритетов развития, изучением сильных и слабых сторон МО, анализом текущего состояния производственных сил и производственных отношений, оценки степени его инвестиционной привлекательности. При анализе ресурсов развития территории важно провести такую оценку, при которой может возникнуть новый взгляд на них и новые возможные направления развития территории. Здесь уместен глубокий ретроспективный анализ, проведение мозговых штурмов и т.д. По существу на этом этапе «осуществляется накопление и обработка информации, необходимой для определения целей и приоритетов его стратегического развития, разработки управленческих решений, направленных на достижение намеченных целей» [7].
3. Конкретизация целей и проблем управления, документированное закрепление приоритетов развития территории, выбранных на основе предшествующего анализа и прогнозирования ее развития, а также разработка плана конкретных мероприятий по выполнению задач развития, разработка комплексной программы развития и целевых программ. На этом этапе определяются приоритетные функции, которые город будет выполнять в стратегической перспективе. На основании выявленных проблем социального и экономического характера формулируются долгосрочные и краткосрочные цели как для МО в целом, так и для всех целевых программ. Итогом этого этапа является разработанная комплексная стратегия социально-экономического развития муниципального образования, а также целевые программы, соответствующие друг другу и приоритетам развития МО, согласованные и проанализированные на непротиворечивость, отсутствие дублирования на содержательном и организационном уровнях.
4. Организация исполнения решений, получение результатов, учет и контроль решений и результатов, оценка деятельности систем управления по достижению результата, при необходимости внесение изменений в стратегический план и (или) методы его реализации. Традиционно стратегия понималась лишь как результат планирования, нечто зафиксированное. В последнее время стало преобладать новое понимание стратегии «как соединения рационально выработанной стратегии и случайной, так называемой чрезвычайной стратегии» [11]. Таким образом, стратегия является результатом взаимодействия плановых и незапланированных действий. Такое понимание стратегии обусловлено изменяющимися внешними условиями: чем выше неопределенность и динамика изменения внешней среды, тем актуальней разработка стратегии развития, и грамотная последовательная ее реализация. Этап реализации и мониторинга результатов очень важен в плане получения своевременной и актуальной «информации о ходе и результатах реализации стратегии, на основании которой органами муниципальной власти могут быть приняты управленческие решения по корректировке стратегии, необходимые для достижения стратегических целей МО» [12].
Задача стратегического управления — привести к росту потенциала муниципального образования, обеспечить интеграцию усилий всех заинтересованных субъектов МО, привлечь инвестиции в город и обеспечить его конкурентными преимуществами на региональном, федеральном и международном уровнях, а также реально изменить в лучшую сторону уровень и качество жизни населения. Перспектива устойчивого развития муниципального образования значительно более реальна, если в наличии несколько вариантов сценариев и постоянно корректируемой стратегии развития территории, учитывающей изменения внешних условий, в том числе макроэкономических, политических, экологических и других факторов.
Литература
1. Indicators of sustainable development: framework and methodologies, UN commission on Sustainable Development. — New York, 2001 — 294 р.
2. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента — 3-е изд. — М.: Вильямс, 2009. — 672 с.
323
Ill
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ
3. Стасишина РА. Совершенствование стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования // Проблемы современной экономики. — 2010. — № 2. — С.328-331.
4. Крапивин В.А., Мирошкин П.П. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона (на примере Нижегородской области). — Н.Новгород: ООО Изд-во Пламя, 2012. — 176 с.
5. Закиров И.Д. Формирование стратегии развития муниципального образования как социально-экономической подсистемы региона. Автореф.дисс.канд.экон.н. — Уфа, 2010.
6. Тургель И.Д., Батишевская В.Б. Стратегическое территориальное планирование как программно-целевой метод управления социально-экономическим развитием региона // ЧиновникЪ. — 2004. — № 2.
7. Жилкин С.Ф. Формирование системы стратегического планирования комплексного развития города: научные основы // Вестник СамГУ. — 2006. — №8(48). — С.60-73.
8. Ткачев С.А., Нестерова Е.В. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях // Вестн. научно-исслед. центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. — 2009. — № 3.
9. Дидык В.В. Стратегическое управление как инструмент устойчивого развития городов севера России // Север промышленный. — 2010. — № 5. — С.11.
10. Давыдова Н., Тимофеева О. Устойчивое развитие города. Вопросы разработки стратегии // Муниципальная экономика — 2000. — №4. — С.18-23.
11. Стратегическое управление / А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин. — 2-е изд., стер. — М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2006.
12. Закиров И.Д. Тажитдинов И.А., Казаков В.В. Формирование стратегии развития и оценка эффективности деятельности муниципальных образований // Вестн. Томского госуд. ун-та. — 2009. — № 323. — С. 254-259.
324
