CC BY
193
УДК 332. 1
стратегическое планирование
как ключевой фактор успешного развития
муниципального образования
О. В. ГУЛЯК,
начальник Управления Пенсионного фонда РФ в Ленинском районе г. Челябинска E-mail: [email protected]
В статье обоснованы возможности применения стратегического планирования в управлении социально-экономическим развитием муниципального образования. Исследована специфика стратегического планирования на муниципальном уровне. Показаны основные преимущества использования стратегического подхода к управлению развитием муниципальных образований. Определен перечень задач, которые необходимо решить органам местного самоуправления с внедрением научных методов стратегического планирования.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, социально-экономическое развитие, стратегическое планирование, концепция, стратегия, потребностный подход.
В России при формировании системы местного самоуправления и становлении рыночных реформ в муниципальных образованиях возникла необходимость перехода от директивного планирования к стратегическому как наиболее эффективному инструменту управления социально-экономическим развитием муниципального образования. Также необходимо определить современные партнерские отношения органов местного самоуправления с субъектами хозяйствования и населением, проживающим на данной территории. Переход к рыночной экономике, как известно, сопровождался преждевременным отказом от принципов планирования на разных уровнях управления. Отсутствие системного развития муниципальных образований в результате привело к кризисному состоянию экономики в целом и резкому снижению уровня качества жизни населения.
В то же время не решена задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию с четко зафиксированными предельными объемами расходов на реализацию каждой из государственных программ в увязке с прогнозом основных бюджетных параметров.
Государственные программы пока не стали основным инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Задачи социально-экономической политики и итоги их реализации по-прежнему рассматриваются отдельно от вопросов бюджетной политики, отсутствует четкая система оценки эффективности бюджетных расходов.
Финансовое обеспечение государственных заданий в основном осуществляется неоднократно раскритикованным методом «от достигнутого». Не удается в полной мере выделить приоритеты в структуре расходов бюджета и увеличить долю средств, направляемых на развитие человеческого капитала и инфраструктуры в рамках федерального и муниципальных бюджетов [1].
Согласно комбинированного показателя The Legatum Prosperity Index Table Rankings1, Россия занимала следующие позиции в рейтинге среди 142 стран мира с 2009 по 2012 г. (см. таблицу, рисунок).
Как видно из анализа имеющихся данных, четко прослеживается устойчивая тенденция к сниже-
1 Индекс процветания Института Legatum (The Legatum Prosperity Index) - комбинированный показатель британского аналитического центра The Legatum Institute, который измеряет достижения стран мира с точки зрения их процветания.
Уровень жизни населения в Российской Федерации по отношению к другим странам мира в 2009-2012 гг.
Год Рейтинг среди стран мира Показатель рейтинга
Экономика Предпринимательство и инновации Управление Образование Продолжительность жизни Безопасность Свобода личности Социальный капитал
2009 57 39 85 82 85 28 46 99 88
2010 63 64 56 101 38 47 82 88 53
2011 59 72 50 96 34 42 82 87 48
2012 66 62 50 118 27 48 97 119 71
Источник: [9].
Место Российской Федерации в рейтинге согласно комбинированному показателю The Legatum Prosperity Index Table Rankings среди 142 стран мира в 2009-2012 гг.
нию уровня жизни россиян, причем значительное снижение произошло в 2012 г. по таким показателям, как: экономика (на 23 пункта); управление (на 36 пунктов); продолжительность жизни (на 20 пунктов); безопасность (на 51 пункт); свобода личности (на 20 пунктов), что является результатом деятельности органов власти всех уровней. В 1990 г. СССР занимал 26-е место по уровню жизни населения. В 2013 г. Россия по уровню жизни населения находилась уже на 72-м месте (понижение почти в три раза).
Главная причина, на взгляд автора, в низких показателях эффективности государственного и муниципального управления, отсутствии руководителей, обладающих методами системного страте-
гического мышления, а также в низкой степени социальной активности самого населения по улучшению комфортности и качества жизни.
Одним из путей изменения сложившихся негативных тенденций является внедрение стратегического планирования на уровне муниципального образования, что позволит создать организационно-экономический механизм управления, способный эффективно регулировать возможные изменения в функционировании хозяйства и обеспечении качественной жизни населения в границах определенной территории. На сегодняшний день данные полномочия органов местного самоуправления закреплены Федеральным законом от 06.10.2003 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], но при реализации указанных полномочий неизбежно возникает ряд проблем.
В условиях перехода к рыночной экономике в качестве субъекта рыночных отношений у муниципального образования совершается трансформация экономического интереса, обеспечивающего функцию воспроизводства для эффективного использования материальных ресурсов в целях удовлетворения потребностей жителей и субъектов хозяйственной деятельности.
Именно потребности общества формируют единое политическое, правовое и экономическое пространство Российской Федерации и являются основным ориентиром для деятельности органов власти всех уровней. На сегодняшний день, к сожалению, нет четко определенных методик выявления и оценивания этих потребностей.
На уровне государства была предпринята попытка сбора и анализа информации о перспективном
социально-экономическом развитии муниципального образования в целях дальнейшего управления как социально-экономическим развитием, так и реформами местного самоуправления. Однако в процессе выполнения задачи Министерством регионального развития РФ были выявлены проблемы количественной и качественной оценки социально-экономического развития муниципального образования и организации мониторинга в этой сфере.
Эти проблемы вызваны тем, что, во-первых, отсутствует система соответствующих показателей и интегральных критериев, во-вторых, их совокупность во всех муниципальных образованиях идентична показателям на территории всей России. Следовательно, возникает ряд закономерных вопросов: что именно необходимо измерять, в каких единицах, как на основе измеряемых параметров исчислять интегральные показатели, как организовать сбор информации, а также, каким образом отделить оценку перспективного социально-экономического развития муниципальных образований от общероссийской? Поскольку тщательная проработка этих проблем требует длительного времени, в настоящее время можно предложить вариант следующего подхода к их решению.
С точки зрения автора, стратегическое планирование должно быть ориентировано на улучшение основных показателей развития рыночной экономики муниципального образования, включать в себя использование трудового потенциала, финансовых и материальных ресурсов - в долгосрочной перспективе.
Имеющийся материал целесообразно оформить в виде стратегического документа-прогноза, содержащего основные направления выполнения показателей развития на 5-10-летний и более перспективные периоды.
Обязательным условием является применение системного подхода, определяющего научную и практическую деятельность при анализе проблем, подготовку информационно-аналитических материалов, обосновывающих социально-экономическую политику, обеспечивающих целостность, динамичность и взаимодействие, позволяющих определить эффективность разработанных вариантов решения задач и выбора наиболее целесообразных управленческих решений для их реализации.
В рамках современного подхода к планированию необходимо обеспечить жесткую привязку показателей социально-экономического развития му-
ниципалитета к целевым показателям деятельности муниципальных властей на период полномочий руководителей муниципальных образований. Таким образом, будет обеспечена прямая заинтересованность руководителей муниципальных образований в улучшении показателей на долгосрочный период.
Такой подход позволит уменьшить давление органов федеральной власти на социально-экономическую политику муниципальных образований, обеспечит эффективное перспективное развитие ее в полном объеме.
При выборе организационно-экономического механизма управления для будущего развития муниципального образования необходимо провести компаративный анализ альтернативных вариантов развития. Выбор приоритетных вариантов целесообразно осуществлять с помощью критериев, отражающих, в частности: рациональность и эффективность использования трудовых и материальных ресурсов; гибкость стратегии к изменениям внешней и внутренней среды; обеспечение комплексного подхода к развитию муниципального образования.
В настоящее время муниципальные образования Российской Федерации используют в качестве основных целей развития следующие показатели: реальные доходы населения; адресную поддержку социально незащищенных слоев; занятость и уровень безработицы; доступность и уровень образования; инвестиции и оценку эффективных инвестиционных проектов; выпуск инновационной продукции; обеспечение жильем и состояние жилищного фонда; здоровье и получение высококвалифицированной медицинской помощи; экологию и характеристики качества воды, воздуха и продуктов питания; отдых и досуг, спортивные культурно-массовые мероприятия.
По основным критериям и целям в дальнейшем определяются перспективная оценка социально-экономического потенциала, корректировка утвержденных и разработка новых приоритетных направлений развития, выработка научных и практичных рекомендаций по достижению утвержденных целей, объединение ресурсного потенциала, оценка развития инфраструктуры и секторов экономики для реализации намеченных приоритетов с учетом текущего состояния и возможных изменений.
В стратегическом планировании необходимы ориентиры в виде особого документа, позволяющие достичь в перспективе запланированных индикаторов с учетом приоритетов и целей, увязанных с
направлениями социальной политики муниципалитета.
При этом можно смело утверждать, что стратегические приоритеты развития муниципального образования должны быть непременно направлены на объединение ресурсов для изменения структуры экономики территории и, как результат, на обеспечение конкурентности территории, использование возможности развития человеческого потенциала.
Наряду с этим повышение качества работы институтов местного самоуправления должно осуществляться на основе таких индивидуальных показателей деятельности руководителей муниципальных структурных подразделений, как: улучшение делового климата, стимулирование инвестиций, формирование и развитие конкурентоспособных кластеров (коллабораций), развитие инфраструктуры муниципалитета на инновационной основе, поддержка занятости и рост квалификации специалистов, региональное сотрудничество, обеспечение экологической безопасности. Финансовое поощрение муниципальных руководителей необходимо производить лишь на основе достижения индивидуальных показателей и соответствующих результатов социально-экономического развития территории.
Определенный интерес представляет мировая практика социально-экономического развития зарубежных городов. При этом сформировались два подхода к стратегическому планированию: англо-американский и континентальный. Между ними имеются принципиальные различия в муниципальном управлении: англо-саксонская модель (США, Великобритания) - автономия местного самоуправления, выборность, контроль со стороны населения; континентальная модель (Франция, Германия, Италия) - наличие иерархии в системе управления, где местное самоуправление является структурой, подчиненной государственной власти, ограниченность автономии, наличие на местах уполномоченных государственных органов, жестко контролирующих местное самоуправление.
В муниципалитетах Западной Европы широко используется система планирования по принципу «снизу - вверх» (англ. - Ьойотир), обеспечивающая активную позицию жителей и непосредственное участие в разработке стратегии развития города [6, с. 6-7; 8, с. 91-92]. Главная цель планирования -повышение качества жизни в городе на основе экономического роста и децентрализации процесса
подготовки и принятия решений по социально-экономическому развитию муниципалитетов.
Показатели экономического роста тесно связаны с показателями качества жизни населения, в числе которых увеличение продолжительности жизни, качество предоставления социальных услуг (образование, медицинское обслуживание, ЖКХ), экологическая безопасность, обеспеченность населения денежными средствами. Устойчивый экономический рост может быть обеспечен за счет развития человеческого капитала, роста производительности труда и занятости, инноваций, повышения уровня человеческого развития, инвестиций и уменьшения реальных расходов в экономике в долгосрочной перспективе.
В США рост занятости и благосостояния населения признан в качестве главной цели, обязательной для властей, что закреплено в Конституции США, а в Германии структурная модернизация послевоенной экономики проводилась под объединенным лозунгом - благосостояние для всех [5].
В США наряду с другими показателями развития местной общины включаются и следующие: определение потребностей общины и доступности экономических, природных и человеческих ресурсов. Аналогичный подход в практике европейских стран. В Великобритании одним из ключевых принципов территориального развития является императив, согласно которому экономическое оживление обеспечивается через локальное развитие, а не путем перераспределения деятельности и ресурсов [15, с. 138].
Практика стратегического планирования крупных городов в России и за рубежом при внешнем сходстве в терминологии расходится в деталях, в которых и скрывается смысл. Разница кроется в условиях возникновения, в предпосылках и ограничениях такого планирования.
Если стратегические планы городов за рубежом содержат, как правило, меры по содействию и развитию лишь ключевых для города секторов экономики и сфер деятельности (и упор делается только на них), то в российских условиях на первый план выдвигаются задача комплексного, гармоничного развития одновременно областей и городов, выработка эффективной социально-экономической политики по отношению ко всем сферам жизнедеятельности и секторам экономики.
Таким образом, считаем для России целесообразным применение потребностного подхода
(Requiremental access) при стратегическом планировании деятельности муниципального образования. Потребностный подход представляет собой процесс стратегического планирования развития муниципального образования, разработанный на основе необходимости и возможности получения, использования и сохранения различных социальных благ и ресурсов для улучшения качества жизни индивида и населения в целом. Формирование показателей жизненных потребностей рассматривается при этом как фактор изменения в будущем природных, социальных, экономических систем для значимого улучшения качества жизни населения [2].
Одним из ключевых принципов разработки и реализации стратегических планов является партнерство между разными уровнями власти, частным и общественным секторами, различными видами бизнеса, социальными и профессиональными группами.
В процессе управления используются две организационные формы воплощения стратегических планов. В первом варианте функцию выполняет структурное подразделение муниципалитета, во втором - специально созданная внемуниципальная организация, основанная на принципах частно-общественного партнерства. Основные преимущества второй формы организации заключаются в следующем: во-первых, достижение целей финансируется муниципалитетом и средствами хозяйствующих субъектов; во-вторых, гибкая система управления позволяет быстро принимать решения; в-третьих, эта организация действует в среде, привычной для бизнеса, и ориентирована на потребителя [14, с. 52].
Для качественной разработки и успешной реализации стратегии муниципального образования, по мнению автора, необходимы следующие этапы.
Первый этап: организация рабочей структуры в целях определения принципов и временного периода реализации стратегии. В состав структуры необходимо ввести представителей хозяйствующих субъектов, населения и муниципальных органов власти на основе партнерских отношений и согласованности политических действий с региональными властями.
Второй этап: формирование стратегии необходимо осуществлять с учетом публичного обсуждения, где предприниматели, чиновники и представители населения муниципального образования приходят к согласованному представлению о будущих перспективах развития населенного
пункта и приоритетности задач. При этом задачи должны отвечать требованиям выполнимости, конкретности, финансовой и ресурсной обеспеченности, но опираться на потребности населения данной территории.
Третий этап: подготовка, рассмотрение и утверждение стратегии, которую необходимо ре-ализовывать с учетом проведения качественной общественной экспертизы, консультаций и социологических опросов, что позволит лучше определить основные проблемы, с которыми могут столкнуться муниципальные образования, правильно оценить возможные последствия управленческих решений.
При этом необходимо использовать следующие методы: опрос населения для определения современных ценностей и перспектив будущего развития города; проведение муниципалитетом круглых столов в целях обсуждения и реагирования на результаты проведенного опроса; распространение информации о процессе стратегического планирования через интерактивный веб-сайт и общение главы муниципального образования с жителями; общественные презентации стратегии и программ ее реализации.
Было бы крайне полезным проведение периодических срезов развития городов раз в 5 или хотя бы в 10 лет. Это позволило бы собрать дополнительный к ежегодной статистике информационный материал, осознать пространственные различия и градиенты, в целом улучшило бы ситуацию с информационным обеспечением разрабатываемых стратегий, позволило осуществлять своевременные корректировки в программах развития муниципальных образований и территорий в масштабах страны.
Четвертый этап: организационно-экономический механизм управления должен обеспечивать практическую реализацию стратегии, координацию использования организационных, экономических и финансовых ресурсов, трудового потенциала. Определение оценки уровня социально-экономического развития необходимо проводить по индикаторам, обобщенным показателям и социально-экономическим факторам, используемым конкретными исполнителями на уровне муниципалитета, в целях определения степени их участия и ответственности.
При условии качественной подготовки, исполнения и мониторинга реализации приоритетных целевых программ, обеспеченных прозрачностью и эффективным способом управления, муниципалитет сможет обеспечить повышение уровня и качества жизни своих жителей.
Список литературы
1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике на 2014-2016 годы. URL: http://www. kremlin. ru/news.
2. Калинина Т. В. Влияние государства на процесс формирования потребностей в общественных благах в современной экономике // Экономический анализ: теория и практика. 2013. № 2 (325).
3. Кокин И. А. Оценка и мониторинг социально-экономического положения муниципальных образований. URL: http://emsu. ru.
4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30.12.2008).
5. Конституция Соединенных Штатов Америки / пер. О. А. Жидкова. М.: Изд-во МГУ им. М. В. Ломоносова. URL: http://www. hist. msu. ru.
6. Местное самоуправление во Франции // Вестник ТГУ. 2009. Вып. 6 (74).
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
8. Переход к устойчивому развитию: глобальный, региональный и локальный уровни: зарубежный опыт и проблемы России. М.: Изд-во КМК, 2002.
9. Рейтинг стран мира по уровню процветания -информация об исследовании // Центр гуманитар-
ных технологий. URL: http://gtmarket. ru/ratings/ legatum-prosperity-index/mfo.
10. Рисин И. Е., Шаталова Е. А. Инновации в системе стратегического планирования социально-экономического развития городов: зарубежный опыт // ИнВестРегион. 2008. № 1. С. 1-7.
11. Самарина Т. П., Миронова Т. А. Проблемы повышения качества жизни россиян // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2010. № 10 (396). С.19-26.
12. Смит Т. Опросы и консультации в управлении городом // Муниципальная власть. 2005. № 2.
13. Средняя продолжительность жизни в России и странах мира в 2013 г. URL: http://bs-life. ru.
14. Стратегическое планирование крупных городов: возможности использования зарубежного опыта // Вестник Российской академии естественных наук. Серия экономическая. 2010. № 2. С. 24-28.
15. Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта / под ред. Дж. Бэйтера, Б. С. Жихаревича, Н. А. Лебедевой. СПб: Леонтьевский центр, 2004.
16. Супян В. Б. Американская экономика: новые реальности и приоритеты XXI века. М.: Изд-во «Анкил», 2001.
17. Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для России. М.: ИНИОН РАН, 1996.
