CC BY
118
Тема номера «Практика стратегического планирования»
Стратегический территориальный менеджмент: опыт, проблемы и пути модернизации
(на примере субъектов Северо-Кавказского федерального округа)
И.В. Митрофанова
В современных условиях сохраняются общие предпосылки использования инструментов стратегического планирования на мезоуровне экономического пространства. Необходимость поддержки позитивных изменений (например, конструктивных структурных сдвигов), а также смягчение негативных социально-экономических «эффектов вытеснения» актуализировали целесообразность его применения для решения крупномасштабных проблем, не устраняемых в процессе инерционного развития региональных систем.
Объединенные в составе федеральных округов регионы смогут выполнять мегаэкономические функции и выступать в качестве организованных субъектов процессов перерастания экономики «использования ресурсов» в экономику их «системного воспроизводства». Поэтому на современном этапе интеграции программно-стратегический тип конкурентных преимуществ регионов и округов России наряду с природно-ресурсным и организационным становится все более определяющим.
В эволюции регионов воплощаются изменения, происходящие на других уровнях иерархии глобального, национального и мезоэкономического пространства, что предопределяет основные закономерности, тенденции их развития. Стратегию, программы развития региона необходимо сознательно формировать исходя из многоуровневого строения хозяйства с учетом неравномерности реализации конкурентных преимуществ и их пространственновременной спецификации1.
Формирование стратегий развития макрорегионов и окружных программ (как формы реализации стратегий) — относительно новый уровень территориального менеджмента. Сложившаяся ранее в большинстве субъектов Федерации практика разработки межрегиональных целевых программ при отсутствии территориальных стратегий нарушала логику научного предвидения и прово-
1 См., например: Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации / Под редакцией акад. А.Г. Гранберга. М.: Наука, 2004.
цировала системные организационно-методические нарушения, значительно снижая проактивные возможности стратегического планирования территориального развития.
Реально действующие в России схемы и порядок разработки стратегических документов развития территорий в большинстве своем ориентированы на параллельное и независимое решение проблем разной природы и масштабов на основе использования доступных ресурсов. Необходима переориентация на социально-экономические приоритеты с определением необходимых реперных точек и полюсов, центров ответственности, концентрации факторов роста при адекватном распределении ресурсов, целевом формировании их критической массы, внедрении мониторинга и оценки эффективности их использования2.
6 сентября 2010 г. Правительством РФ была утверждена «Стратегия социально-экономического развития СКФО до 2025 года»3. Первый этап ее реализации связан с коррекцией ранее утвержденных стратегий и целевых программ в регионах СКФО.
Достаточно эффективная методика изучения и оценки существующих стратегических планов развития регионов СКФО была разработана специалистами Международного центра социально-экономических исследований «Леон-тьевский центр» (МЦСЭИ) во главе с д.э.н. Б.С. Жихаревичем. Данная методика включает 17 направлений анализа, сгруппированных по четырем блокам: 1) качество анализа: оценивается качество проведения анализа с точки зрения точности определения потенциала и факторов социально-экономического развития, в том числе во взаимодействии с другими территориями; 2) стратегическая доктрина (долгосрочное планирование): осуществляется анализ целепо-лагания, ключевых направлений и сценариев дальнейшего развития региона, ориентации развития региона на федеральные программы (планы, стратегии); 3) среднесрочное планирование и система мер: определяется степень проработки проектов, механизмов реализации и мониторинга, а также учета интересов муниципальных образований; 4) практика реализации: проводится анализ нормативно-правовой базы по стратегическому планированию, мер по реализации и актуализации стратегических документов региона.
Оценка осуществлялась экспертами по каждому направлению на основе балльной системы от 0 до 5 в зависимости от уровня развития данного аспекта стратегического планирования региона. Дополнительно в рамках блоков по направлениям были установлены веса с целью учета их значимости. Интегральная оценка производилась по средневзвешенной сумме баллов по каждому блоку (см. рис. 1). Но так как все стратегии и программы развития регионов СКФО (как инструменты реализации региональных стратегий) разработаны, утверждены самое раннее в 2009 г., анализ проводился только по первым трем блокам.
2 См.: Митрофанова И.В. Стратегическое программирование развития макрорегиона: пути модернизации. Изд-во: LAP LAMBERT Academic Publishing GmbH & Co. KG., 2010; Митрофанова И.В. Стратегическое программирование развития макрорегиона. Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2009.
3 Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года: Распоряжение Правительства РФ от 06.09.2010 № 1485-р // Собр. законодательства Российской Федерации. 2010. № 40.
В целом эксперты отмечают удовлетворительный уровень стратегического планирования в регионах СКФО (средний показатель комплексной оценки — 3,68) и относительно слабую дифференциацию — от 3,57 до 3,92 балла. Самый низкий уровень выявлен в Ставропольском крае и Республике Северная Осетия - Алания (3,57), самый высокий — в Чеченской Республике (3,82) и Республике Дагестан (3,80), по остальным регионам показатель комплексной оценки варьирует от 3,58 до 3,70.
Рис. 1. Рейтинг качества стратегического планирования в регионах Северо-Кавказского федерального округа4
Основное внимание регионов при разработке стратегий уделено анализу социально-экономических показателей и факторов развития (блок 1), средний взвешенный показатель — 3,87. Наиболее проработанными являются среднесрочное планирование и система мер (блок 3), средний взвешенный показатель — 3,67. Стратегической доктрине (среднесрочному планированию) не уделено должного внимания, средний взвешенный показатель — 3,50.
При анализе отдельных направлений стратегического планирования можно сделать следующие выводы.
Наибольшее внимание уделено следующим направлениям:
- анализ социально-экономического положения, включая анализ факторов развития (средний показатель — 4,36 балла);
4 Жихаревич Б.С., Крыловский А.Б. Опыт сравнительной оценки качества стратегического планирования в регионах Северного Кавказа // Экономика развития региона: проблемы, поиски, перспективы: ежегодник. Выпуск 12. Волгоград: Изд-во ВолГУ 2011. С. 225.
- ключевые направления развития (средний балл — 4,21); по большому счету стратегические направления всеобъемлющи, сопряжены с заявленными генеральной, дифференцированными целями и задачами, в целом учитывают специфику региональных проблем, но недостаточно полно раскрыты или не учитывают в полной мере потенциал региона (показатель 5 баллов — у стратегии Республики Ингушетия);
- стратегический анализ (SWOT-анализ) (средний балл — 3,93); в стратегиях всех субъектов СКФО в целом отражены и проанализированы экзогенные и эндогенные аспекты и особенности развития (высший показатель 4,5 балла — у республик Ингушетия и Карачаево-Черкесия);
- сценарии развития (средний балл — 3,93); в региональных стратегиях обоснованы 2-3 сценария перспективного развития (высший балл 4,5 — у стратегии Республики Ингушетия).
В то же время ряду направлений в стратегиях регионов СКФО уделено недостаточно внимания, в их числе:
- определение миссии (средний балл — 2,14); например, в стратегиях Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республик нет даже упоминания миссии, а в стратегии Чеченской Республики миссия хотя и упомянута, но без конкретной формулировки и характеристики;
- преемственность и сопряженность с федеральными стратегиями и программами (средний балл — 2,86); по мнению экспертов, практически во всех стратегиях регионов СКФО отражена взаимосвязь развития с федеральными отраслевыми стратегиями и программами, национальными проектами, реализуемыми на их территории, однако механизмы лоббирования интересов социально-экономического развития южных регионов в федеральных органах власти не проработаны;
- механизмы интеграционного взаимодействия с другими регионами (средний балл — 2,79); так, только в стратегиях Чеченской Республики и Республики Дагестан соизмеряются цели развития соседних регионов с собственными, указывается на возможности синергетического развития макрорегиона на основе достижения целей развития округа.
Ключевые выводы и рекомендации специалистов по совершенствованию стратегического территориального менеджмента в СКФО состоят в следующем.
Во-первых, в процессе стратегического планирования особое внимание регионам СКФО необходимо уделить определению миссии, которая должна быть четко сформулирована с максимальным учетом потенциала региона. Это позволит сформировать его «визитную карточку», успешно позиционировать регион при различных формах сотрудничества с другими субъектами СКФО, РФ и на международном уровне5. Формулировка миссии должна быть простой для восприятия населением, чтобы каждый житель региона мог легко презентовать свой регион и формировал свои ожидания относительно будущего состояния экономической и социальной жизни региона, что послужит дополнительной мотивации личностного развития и внесения вклада в достижение общих целей развития.
5 Стратегии социально-экономического развития регионов Юга России // Из материалов Федерального справочника «Политика, экономика, управление». 2006 / http://www. ksppyufo.ru/panorama/ strategy/strategy. html.
Безусловно, миссии регионов должны соответствовать миссии развития федерального округа, что позволит им развиваться в общем векторе социальноэкономического развития СКФО, интегрироваться по направлениям развития, комплексно реализовывать и развивать потенциал конкурентоспособности по всем направлениям, определять и при необходимости разграничивать приоритеты развития и инвестирования и, как следствие, достигать синергетического эффекта в развитии макрорегиона на основе достижения общих целей.
Во-вторых, одной из приоритетных задач стратегического территориального менеджмента, стратегического планирования должно стать формирование активной позиции регионов во взаимоотношениях с федеральным центром, т. к., с одной стороны, практически во всех стратегиях отражена необходимость взаимосвязи развития с реализуемыми на территории регионов федеральными отраслевыми стратегиями и программами, национальными проектами, но, с другой стороны, механизмы продвижения интересов региона в федеральных органах власти недостаточно проработаны. Важным условием эффективного бюджетного планирования является разработка высококачественных региональных программ, позволяющих своевременно и комплексно осуществлять подачу заявок на софинансирование объектов и проектов инвестирования в федеральные органы власти. Это позволит снизить степень нагрузки на федеральный бюджет, которая обусловлена высоким уровнем дотационности регионов СКФО, а также самостоятельно определять направления развития и финансирования, оперативно и гибко реагировать на внешние и внутренние угрозы, вызовы и изменения в экономической и социальной жизни региона.
В-третьих, разработка стратегий социально-экономического развития территории должна базироваться на определении ключевых проблем, решение которых приоритетно на конкретной стадии развития региона.
Так, например, по мнению экспертов МЦСЭИ «Леонтьевский центр», в регионах СКФО, для которых наиболее значимыми в обеспечении конкурентоспособности являются «базовые факторы», преимущество формируют доступность сырья и дешевая неквалифицированная рабочая сила; бизнес конкурирует на основе ценовой политики, а низкие зарплаты свидетельствуют о низкой производительности труда. Чтобы представители этой группы могли конкурировать на рынках товаров и услуг, им необходимы как минимум стабильная макроэкономическая среда, честно и продуктивно функционирующие общественные и частные институты, здоровая и образованная рабочая сила.
Те регионы, чья конкурентная позиция определяется «факторами эффективности», обеспечивают рост добавленной стоимости путем развития сложных производственных процессов, повышения качества производимой продукции. В таких регионах есть рынок достаточно качественной (необходимого образования и профессиональной подготовки) рабочей силы, рынок рабочей силы гибок, трудовые ресурсы мобильны и активно повышают свой образовательный и профессиональный уровень, человеческий капитал эффективно используется компаниями, трудовое законодательство способствует развитию бизнеса. Регионы характеризуются стабильной банковской системой, развитыми рынками капитала и земли. Компании региона способны и готовы в целом широко внедрять передовые производственные технологии.
В-четвертых, при разработке территориальных стратегий необходим комплексный учет региональных проектов и инициатив и их дальнейший отбор в приоритетные проекты и программы развития регионов (как инструмента реализации стратегии). Выбор приоритетных проектов необходимо осуществлять с учетом сфокусированности на решении стратегических задач, оценки экономических и социальных эффектов, восприятия инициативы населением, наличия источников финансирования, требуемых полномочий и необходимых компетенций, а также рисков успешной реализации. При этом отдельное внимание нужно уделять развитию муниципальных образований, особенно отсталых территорий, должен быть налажен конструктивный диалог между муниципалитетами и региональным центром, а также в рамках межмуниципального сотрудничества, что позволит сконцентрировать ограниченные ресурсы региона.
В-пятых, в процессе актуализации и модернизации региональных стратегий необходимо использовать различные новационные инструменты стимулирования развития и повышения инвестиционной привлекательности регионов СКФО, внедрять международный опыт и передовые механизмы реализации стратегий (Агентство прямых инвестиций и развития, Фонд прямых инвестиций, технопарки и бизнес-школы, использование возможностей экспортноимпортного финансирования реализации инвестиционных проектов и др.). Развитие инвестиционной институциональной среды позволит создать благоприятный инвестиционный климат, наладить диалог власти и бизнеса через согласование целей и приоритетов развития, создать механизмы увеличения валового регионального продукта, улучшить имидж и повысить конкурентоспособность региона в целом6.
Таким образом, практика, по крайней мере последних двадцати лет, указывает на настоятельную необходимость модернизации содержания и формы стратегического территориального менеджмента как значимого инструмента региональной политики. В современных условиях растут масштабы последовательно осуществляемых преобразований на макро- и мезоуровнях национального экономического пространства, усложняются производственно-технологические, организационно-экономические, социальные и иные связи. Это требует вовлечения в разработку и реализацию стратегий, межрегиональных программ многих министерств и ведомств с разными зонами и центрами ответственности. Отсутствие специализированных организационных структур управления окружными программами является одной из основных причин их низкой результативности и незавершенности. Модернизация территориального стратегического программирования связана с формированием эффективного организационного аппарата аутсорсингового типа, укреплением в первую очередь интегрированного среднего управленческого звена на уровне округа и наделением его структур соответствующими полномочиями.
Стратегический территориальный менеджмент (планирование, программирование территориального развития) должен стать формой относительно самостоятельного формирования окружным, региональным, муниципальным
6 Жихаревич Б.С., Крыловский А.Б. Опыт сравнительной оценки качества стратегического планирования в регионах Северного Кавказа // Экономика развития региона: проблемы, поиски, перспективы: ежегодник. Выпуск 12. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2011. С. 226-228.
сообществом целей, императивов, ориентиров и приоритетов устойчивого, безопасного социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде на основе программно-целевой методологии, что предполагает публичность и открытость процессов создания стратегий, программ, проектов и планов, конкретизирующих миссию и направления развития социоприродохо-зяйственных систем разного уровня иерархии национального экономического пространства7.
По мнению экспертов Института социально-экономических и гуманитарных исследований Южного научного центра РАН, очевидны системность и повторяемость основных организационно-методических недостатков процессов разработки документов стратегического развития регионов СКФО, таких как: игнорирование значимости этапа емких предпрограммных научных исследований, незначительность средств, выделяемых на НИОКР; доминирование локальных и автономных проектов либо, наоборот, только мегапроектов, выраженное лоббирование интересов региональных элит, отсутствие единой системы оценки результатов, игнорирование роли регионального сообщества в определении перечня объектов, необходимых для исполнения полномочий субъектов Федерации в рамках стратегии; и др., что искажает форму и содержание стратегического территориального менеджмента и позволяет выделить как тенденцию явление «псевдостратегирования» в некоторых регионах СКФО8.
Повышение результативности формирования и достижения целей прогрессивных изменений в субъектах СКФО в условиях утверждения новой территориальной парадигмы инклюзивного (устойчивого, конкурентоспособного, безопасного, сбалансированного) развития возможно только путем внедрения методик, позволяющих обеспечить необходимый и достаточный уровень прозрачности индивидуального, корпоративного, ассоциированного участия региональных органов власти, стейкхолдеров, населения, научной общественности в процессе разработки стратегических документов территориального развития.
Публичность стратегического программирования, разработка стратегий и программ развития регионов и округов на консолидированной многоуровневой основе общественного участия — актуальный способ активизировать гражданскую инициативу, внедрять философию причастности и ответственности, усиливать социальную базу интеграции и субъектный статус территории. Это особенно необходимо в таких сложных и разнообразных по природно-техническим условиям, геоэкономическому и геополитическому положению, полиэт-ничных и многоконфессиональных, нестабильных и крупных округах России, как СКФО.
Важно, что стратегическое планирование и программирование обладают проактивным потенциалом обеспечения консолидации, интеграции и конкурентоспособности субъектов макрорегиона, что выражается в способности направ-
7 См.: Митрофанова И.В. Стратегическое программирование развития макрорегиона: пути модернизации. Изд-во: LAP LAMBERT Academic Publishing GmbH & Co. KG., 2010.
8 Иншаков О.В., Иншакова Е.И., Митрофанова И.В., Петрова Е.А. Развитие эволюционного подхода в стратегии модернизации региона и макрорегиона: препринт. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2009; Асимметрия развития социоприродохозяйственной системы Южного макрорегиона России: особенности проявления, измерение, механизмы управления / Под ред. И.В. Митрофановой, Н.П. Иванова. Ставрополь: Издательство ИДНК, 2011.
лять ресурсы на решение проблем «программной природы», еще не вошедших в структуру интересов звеньев мезоэкономики, которые не могут быть решены рутинными управленческими методами. В числе таких проблем — совместное освоение и использование природных ресурсов; модернизация инфраструктуры; развитие региональных товарных рынков; инновационное обновление отраслей специализации; создание условий для интеграционного взаимодействия субъектов макрорегиона; снижение масштабов теневой экономики, сокращение различий в уровнях социально-экономического развития субъектов макрорегиона. Кумулятивным эффектом их решения должен стать существенный рост уровня и качества жизни населения СКФО.
Важным направлением модернизации стратегического программирования развития региона, округа является институциональное оформление и функциональное укрепление интегрированного среднего (окружного) звена управления региональными и окружными стратегиями, целевыми программами как инструментами их реализации за счет создания специализированных организационно-управленческих структур при представительстве Президента РФ в округе (стратегического окружного совета, окружной дирекции, координационного общественного совета, стратегического окружного финансового фонда) и наделения их соответствующими полномочиями.
Стратегическое планирование развития региона, округа должно быть ориентировано на решение проблем комплексного характера, многофакторную детерминацию управляемых процессов и полученных результатов; направлено на достижение нового качества гомеостаза макрорегиональной социоприродо-хозяйственной системы; а потому предполагает обязательность стратегической компоненты, организационного обеспечения как пространственного, так и временного типов интеграции, единой системы оценки социально-экономических результатов, применения эффективных схем и организационных структур управления стратегиями и программами на всех стадиях их жизненных циклов.
