CC BY
47
Налоговая политика
стимулирование инновационного развития: поиск оптимального механизма
налогообложения*
л.и. ушвицкий,
доктор экономических наук, профессор
и.в. туманян,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории северо-Кавказский государственный технический университет
В многочисленных научных публикациях последних лет рассматривается проблема роста отечественной экономики. Авторы сходятся во мнении, что внешне благополучную ситуацию, подтверждаемую показателями положительной макроэкономической динамики, создают не внутренние источники роста национальной экономики, а благоприятная конъюнктура на мировых рынках сырьевых ресурсов. Более того, отмечается «отрицательный потенциальный рост, т. е. количественное и качественное сокращение воспроизводственного потенциала национальной экономики» Несомненно, следует говорить об определенной экономической стабилизации. Однако этот процесс не является устойчивым в силу множества взаимосвязанных проблем, которые можно свести к следующим основным:
во-первых, низкая инновационная составляющая экономического роста на фоне неудовлетворительной динамики обновления производственного потенциала страны. Так, например, в России инновационно активными являются не более 6 % предприятий, в то время как в США их не менее трети2. Динамика же обновления основных производственных фондов такова, что тенденции
* Статья подготовлена к печати Ставропольским информационным центром Издательского дома «Финансы и Кредит».
1 Теняков И. К вопросу о природе экономического роста // Экономист. - 2007. - № 11. - С. 29.
2 Водянов А., Гаврилова О., Маршова Т. Производственные мощностим российской промышленности в контексте задач экономического роста // Российский экономический журнал. — 2006. - № 2. - С. 3.
физического и морального износа сохраняются. По данным Госкомстата, обновление основных фондов превышает выбытие всего на 2 %, чего явно недостаточно для ускоренного обновления производственного потенциала страны;
во-вторых, низкий уровень конкурентоспособности национальной экономики в силу несоответствия общественного производства современному технологическому укладу;
в-третьих, критическая зависимость российской экономики от импорта (в том числе товаров народного потребления, продукции машиностроения, химического производства, ИКТ и др.), что не способствует росту экономической безопасности государства.
Устойчивость экономического роста в современных условиях может обеспечить только интенсивный переход на инновационный тип экономического развития, предполагающий ускоренное формирование и развитие конкурентных производств с высокой степенью добавленной стоимости, технологическое перевооружение обрабатывающей промышленности, расширение масштабов инвестиций и придание им инновационного характера. В условиях, когда основным источником финансирования капиталовложений остаются собственные средства предприятий, решающее значение имеет государственная политика по укреплению инвестиционного потенциала предприятий.
В этой связи значительные возможности накопления для реструктуризации производства
может обеспечить совершенствование налоговой политики, что в свою очередь порождает проблему поиска такого налогового механизма, который позволил бы оптимально сочетать выполнение налогами фискальной и экономической (стимулирующей) функций, т. е. обеспечить баланс частных интересов и интересов всего общества.
На наш взгляд, в современных условиях роль налоговой системы должна заключаться, прежде всего, не столько в формировании финансовых ресурсов, как считают некоторые экономисты3, сколько в создании необходимой среды для устойчивого экономического развития. Как отмечал Фридрих А. Фон Хайек, «.. .великих изобретателей и предпринимателей не было бы, если б не среда благоприятствования росту талантов» 4. В связи с этим следует согласиться с мнением отечественных исследователей, что низкие показатели научно-технической деятельности обусловлены не недостатком финансовых ресурсов, а отсутствием стимулов деловой активности. Создание благоприятной внешней среды они связывают с созданием равных конкурентных условий за счет устранения преимуществ налогоплательщиков, использующих различные схемы уклонения от налогов, перед законопослушными предпринимателями5, с совершенствованием механизмов налогового администрирования6, а также с применением таких методов государственного содействия росту конкурентоспособности, как налоговые кредиты и специальные льготные налоговые режимы для инновационно активных предприятий (например, технопарки)7.
Очевидно, что поиск оптимального налогового механизма должен осуществляться с учетом целей налоговой политики, которая является в свою очередь звеном единой экономической стимулирующей политики государства — политики инновационного развития. Перевес в такой системе, по-видимому,
3 Чередова А. В. Перспективы формирования финансовой системы России. — Информационная экономика и динамика переходных процессов: Сборник научных трудов / Под ред. Е. Ю. Иванова, Р. М. Нижегородцева. — Москва-Барнаул: Изд-во «Бизнес-Юнитек», 2003 — С. 105.
4 Фон Хайек Ф. А. Познание, конкуренция и свобода. — СПб: Пневма, 1999. - С. 51.
5 Греф Г. О. Активные действия по модернизации экономики — залог повышения ее конкурентоспособности. — Конкурентоспособность и модернизация экономики: В 2 кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. Кн. 1. — М.: Издательский дом ГУВШЭ, 2004 — С. 94.
6 Аганбегян А.. Г. Социально-экономическое развитие России. — 2-е изд., испр. и доп. — М.: Дело, 2004. — С. 9.
7 Ясин Е. Г., Яковлев А. А. Конкурентоспособность и модерни-
зация российской экономики: начало проекта. — Конкурентос-
пособность и модернизация экономики: В 2 кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. Кн. 1. — М.: Издательский дом ГУВШЭ, 2004. — С. 49.
будут иметь налоги, способные стимулировать инновационную деятельность предпринимательского сектора экономики, играющего ключевую роль на рынке нововведений. Выполнение налогами фискальной функции в данном случае хоть и является необходимым ограничением, но уходит на второй план. Реализация же стимулирующей функции налогов зависит от эффективности методов, применяемых на практике, таких как: выбор и установление налоговых ставок, применение льгот и налоговых вычетов, изменение сроков исполнения налоговых обязательств перед бюджетом, заключение международных договоров об избежании двойного налогообложения и т. д. Поэтому представляются спорными утверждения некоторых экономистов, согласно которым желательные изменения в налоговой политике — это те изменения, целью которых является упрощение налоговой системы посредством отказа от относительно низкодоходных налогов и создание налоговой системы, состоящей исключительно из высокодоходных налогов, иными словами, изменения, связанные с усилением фискальной налоговой функции8.
В последнее время в экономической литературе представлено достаточно много точек зрения на функции налогов в экономической системе. В частности, в статье И. С. Землянской и А. И. Гончарова проведен анализ теории и практики вопроса, на основании которого авторы делают вывод, «что налогам (в том числе НДС) присущи две основные объективные функции: фискальная и контрольная.»9. Нам представляется, что разделение фискальной и контрольной функций налогов нецелесообразно. Государство, как любой экономический субъект, стремится к реализации своих экономических интересов (прежде всего, к удовлетворению общественных потребностей). Для выполнения своих функций государству необходимы денежные средства, которые оно получает благодаря фискальной функции налогов. Но сбор налогов предполагает и контроль за выполнением налоговых обязательств налогоплательщиками. С этой точки зрения фискальная функция налогов предполагает необходимый налоговый контроль.
Вопрос о функциях налогов должен рассматриваться с позиций их взаимосвязи и взаимозависимости. Как правило, экономисты, которые
8 Катаев А. С. Налогообложение в экономической системе общества: Дис. канд. экон. наук. — Санкт-Петербург: СПбГУ-ЭиФ, 2002. — С. 54.
9 Землянская И. С., Гончаров А. И. Функциональный аспект налогообложения добавленной стоимости: теория и практика // Финансы и кредит. — 2008. — № 2. — С. 74 — 80.
отрицают наличие экономической функции налогов в качестве основной, отказываются признавать и наличие стимулирующих целей налоговой политики, в результате которой складывается налоговая система. Очевидно, что фискальная функция является первопричинной. Вспомним историю появления налогов: все начиналось с десятины. Однако развитие общества неизбежно приводит к тому, что налоги становятся мощным инструментом государственной экономической политики, что означает переход приоритета от фискальной функции к экономической, рассматривающей налоги как инструмент макроэкономического регулирования и стимулирования общественного производства.
В этой связи закономерен вопрос: налоги - это стимул или наказание? Если исходить из того, что налогам свойственна только фискальная функция, ответ, с точки зрения доходополучателя, очевиден -это наказание. Но с точки зрения общества, которое благодаря использованию налоговых механизмов получает возможность расти и максимизировать удовлетворение своих потребностей, налоги - это стимул развития. Чтобы не упрощать ситуацию, отметим, что стимулирующего эффекта налогообложения можно ожидать только в случае, если государственная налоговая политика ориентирована на максимизацию своих доходов не путем простого увеличения налоговых ставок, а через создание условий для роста доходов основных экономических субъектов (фирм и домохозяйств). В этом и заключается взаимообусловленность фискальной и экономической функций налогов в современном обществе, ориентированном на инновационное развитие.
На современном этапе налоговая политика в России остается с этой точки зрения неэффективной. Неустойчивость налогового законодательства в целом является препятствием для инвестирования в реструктуризацию производства, поскольку реализация инновационных проектов требует долгосрочных инвестиций, производители же вынуждены ограничивать сроки этих проектов.
Изменения в налоговой системе оказались слабо ориентированы на структурную перестройку отечественной экономики. Более того, усилился налоговый прессинг производителей в обрабатывающих секторах экономики. Это подтверждается следующими оценками специалистов: доля налогов в добавленной стоимости предприятий отраслей, ориентированных на конечный спрос, составляет 55 - 60 %, и около 40 % - в сырьевых отраслях.
Налоговые реформы последних лет были направлены на тотальное устранение налоговых льгот,
что, на наш взгляд, означает недопонимание сущности экономического стимулирования посредством налогообложения. Показательным является то, что отмена с 2002 г. инвестиционной льготы на реинвестируемую прибыль предприятия существенно повлияла на предпринимателей, осуществляющих реальную модернизацию производства. Это дает основание предполагать, что государство либо не заинтересовано в стимулировании научно-технического прогресса, либо льготы рассматриваются как резерв в долгосрочном налоговом регулировании.
Понимание сущности налоговых льгот как потенциальных стимулов позволяет возразить тем авторам, которые считают применение налоговых льгот нецелесообразным, объясняя это тем, что «... налоговые льготы разъедают нашу налоговую систему. ,»10. Осуществление политики ликвидации налоговых льгот лишило российскую налоговую систему возможности определять и стимулировать приоритетные инновационные направления развития отечественного производства. В связи с чем государство потеряло существенные рычаги возможного влияния на стимулирование экономического роста и проведение необходимых структурных преобразований экономики в результате отмены наряду с обременительными налоговыми льготами некоторых действенных стимулов. Это относится, прежде всего, к политике ликвидации налоговой льготы на собственную прибыль предприятия, инвестируемую в расширение и техническую реконструкцию производства.
Обратимся к опыту развитых стран, которые к началу 1980-х гг. столкнулись с проблемой ослабления инвестиционной активности и снижением темпов роста. Исследование причин данной проблемы выявило противоречие между сужением источников накопления и необходимостью радикального и крупномасштабного обновления производственного аппарата путем переориентации капиталовложений на полную модернизацию на базе новейших, более эффективных, поколений техники и мобилизации всех неинвестиционных факторов, составляющих противозатратный экономический механизм, способный реагировать на объективные потребности инновационного процесса.
Практически все развитые капиталистические страны сумели к 1990-м гг. перейти на качественно новый этап экономического развития именно благодаря кардинальным структурным преобразованиям в экономике, связанным с информационными
10 Шаталов С. Д. Налоговая реформа и направления налоговой
политики // ЭКО. - 1999. - № 1. - С. 13.
технологиями. Немаловажную роль в этом сыграли налоговые реформы 1980-х гг.: в налоговых системах развитых стран были усилены налоговые льготы инновационно активным предприятиям. В частности, в США 20 % от суммы прироста затрат на НИОКР за определенный период вычитается из налога с прибыли корпораций. В свою очередь в Японии 20 % (но не более 10 % от суммы налоговых обязательств) вычитается из налога с прибыли корпораций; 6 % от затрат на НИОКР (но не более 15 % от суммы налоговых обязательств) вычитается из налога с прибыли малых и средних предприятий. В Канаде 20 % от суммы затрат на НИОКР и 35 % с первых 20 тыс. канадских долларов таких затрат для малых и средних предприятий вычитается из налога с прибыли корпораций п. Результатом таких мер стало увеличение кассовых поступлений корпораций, повышение предпринимательской активности, создание предпосылок широкомасштабных вложений во всех странах. С 1988 г. развитые страны сумели выйти из полосы структурных потрясений, поддержав внутреннее личное потребление, использовав для обновления производства значительные объемы импортного оборудования. Так, в США, например, в 1985 — 1987 гг. от 40 до 50 % установленных промышленных роботов были импортными. ФРГ и Япония, наоборот, стали крупными экспортерами капитального оборудования.
Оптимизация налоговых ставок имеет особое значение для формирования благоприятной для бизнеса окружающей среды, т. е. является основным средством достижения главной цели налоговой политики. В качестве примера из отечественной налоговой практики рассмотрим оптимизацию ставки налога на прибыль организаций, которая неоднократно претерпевала изменения. Так, в 1992 — 1993 гг. действовала ставка в размере 32 %. В 1994 г. и ставки, и механизм взимания налога на прибыль подверглись изменениям, налог стал состоять из двух частей — 13 % прибыли любого предприятия независимо от формы собственности и подчиненности поступало в федеральный бюджет, 25 % — в региональный бюджет. Однако превышение критического порога налоговой ставки, как убедительно было доказано неоконсерваторами, приводит к падению темпов развития производительных сил, активности научно-технической деятельности, сворачиванию инвестиционных проектов и т. д., и, как следствие, к значительному снижению государственных доходов.
11 ДогаевА. На Западе науку уважают // Экономика и жизнь. — 1998. — № 45. — С. 29.
В 1995 г. произошли новые уточнения, теперь законодательные органы субъектов Федерации смогли устанавливать ставку налога на прибыль не выше 22 %. Анализ экономико-политической обстановки в стране позволяет нам предположить, что снижение налоговой ставки с 38 до 35 % являлось также одним из главных инструментов так называемого «налогового (фискального) демпинга», когда союзные республики бывшего СССР стали предпринимать меры к привлечению капитала и субъектов налогообложения на свою сторону. Однако отрицательная динамика поступлений в бюджет по налогу на прибыль и угасание предпринимательской активности заставили законодателей пойти на снижение ставки налога на прибыль до 30 % в 1999 г. и, наконец, до 24 % в 2001 г. (для сравнения: ставка налога на прибыль в налоговой системе Советского Союза, фискальная ориентация которой не вызывает у специалистов сомнения, составляла в 1991 г. 45 %).
В настоящее время в российской модели налоговой системы примером применения неэффективных налоговых ставок является, на наш взгляд, шкала налогообложения единого социального налога. Причем негативное влияние проявляется, несмотря на то, что шкала является регрессивной — ставки налогообложения остаются столь непривлекательными для налогоплательщиков, что они предпочитают укрывать свои расходы на оплату труда, выплачивая заработную плату нелегально, «в конвертах», или перекладывать налоговое бремя на наемных работников, урезая размеры заработной платы. От этого страдают не только интересы государства, недополучающего налоговые доходы, но и интересы наемных работников. Поскольку сфера инновационной деятельности является трудоемкой, применение неэффективной шкалы налогообложения единым социальным налогом сдерживает активность бизнеса в этой сфере, поскольку угнетает рост оплаты труда работников. Результатом «стимулирования» в данном случае является ускоренная ротация научных кадров из сферы НИОКР в другие отрасли. Кроме того, по данным отечественных исследователей, ежегодно по контрактам на работу за границу уезжают от 10 до 15 тыс. ученых высшей квалификации12. Отечественные экономисты связывают этот факт с неудовлетворительной политикой государства в области налогообложения.
12 Кокурин Д. И. Научно-технический потенциал как ресурс инновационной деятельности / Экономическая теория на пороге XXI века: Неоэкономика / Под ред. Ю. М. Осипова, В. Г. Бело-липецкого, Е. С. Зотовой. — М.: Юристъ, 2001. — С. 534.
Другим, малоисследованным, но перспективным, на наш взгляд, является механизм применения профессиональных налоговых вычетов, предоставляемых творческим работника, а также лицам, создающим научные труды и разработки, лицам, делающим открытия и изобретения, промышленные образцы, применение которых делает эти виды деятельности привлекательнее для населения. Стимулом оживления инновационной деятельности мог бы послужить социальный вычет на образование, однако в этой связи вполне оправданы сомнения некоторых экономистов о размерах налоговых вычетов и величине совокупного дохода, дающего на них право13.
Еще одним методом налогового стимулирования является инвестиционный налоговый кредит, позволяющий изменить сроки исполнения налоговых обязательств, перенести их на более поздний период времени, когда инвестиции начнут приносить доход. Это своего рода льготное кредитование инвестиционной деятельности со стороны государства.
Изменение моделей налоговых систем сопровождается изменением (совершенствованием) механизма предоставления инвестиционных налоговых кредитов. Так, например, согласно инструкции «Об инвестиционном налоговом кредите»14 от 28 апреля 1992 года кредит предоставлялся в размере 10 % инвестиций, направляемых на замену оборудования, проведение научно-исследовательских работ, защиту окружающей среды от загрязнения отходами и т.д. Заинтересованность государства в росте инвестиционной активности и в ее определенной направленности привела к необходимости совершенствования такого инструмента, как инвестиционный налоговый кредит. Сегодня он предоставляется в размере 30 % (ст. 67 НК РФ) от стоимости оборудования, приобретенного для проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ или технического перевооружения, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами. Кредит может быть предоставлен в неограниченных размерах (по договоренности с государством) на осуществление внедренческой или инновационной деятельности, в том числе на создание новых или совершенствование существующих технологий, создание новых видов сырья
13 Караваева И. В, Волков А. В. Оценка основных современных преобразований в налоговой системе России // Бухгалтер и закон. - 2002. - № 12.
14 Налоговое планирование на предприятиях и организациях. Т. III. Документы и материалы. - М.: Московская экономическая школа, 1992. - С. 106.
выполнение государственного заказа на социально-экономическое развитие регионов.
В качестве стимулов можно рассматривать и налоговые санкции. Система санкционирования реализуется через систему штрафов, пени, доначисления налоговых обязательств, административных санкций. Она, прежде всего, позволяет создать равные конкурентные условия для хозяйствующих субъектов за счет устранения преимуществ, возникающих у недобросовестных налогоплательщиков. Однако можно предположить, что необходимость применения репрессивных мер обусловлена, прежде всего, несовершенством самой модели налогообложения, диспропорцией выполняемых налогами функций. А так как применение санкций связано с необходимостью налогового администрирования, государство неизбежно понесет дополнительные расходы при их взимании. Таким образом, применение такого рычага, как санкционирование, должно быть строго ограничено и вообще возможно только при полной определенности налогового законодательства. Так, еще А. Смит ставил соблюдение принципа определенности выше даже значительной степени неравномерности налогообложения.
При разработке систем налогообложения необходимо придерживаться жесткого правила: ни один налог не должен внедряться в практику, если он не несет в себе стимулирующей нагрузки, свойственной налогу как экономической категории. Стимулирование реализуется через системы льготирования и санкционирования посредством применения определенных методов (изменения налоговых ставок, применения налоговых льгот и вычетов, изменения сроков налоговых обязательств и т. п.).
Проблема поиска рационального налогового механизма, таким образом, связана с тем, что в структуре налоговых систем превалируют либо налоги, для которых в большей мере характерно выполнение фискальной функции, либо налоги, способные оказывать стимулирующее воздействие на экономику в рамках выполнения ими экономической функции. Как правило, ученые, анализирующие влияние налогов на воспроизводственный процесс, в качестве объекта исследования выбирают системы прямого или косвенного налогообложения. Так, например, Т. В. Володина считает, что «классическое требование к соотношению систем прямого и косвенного налогообложения таково, что фискальную задачу выполняют преимущественно косвенные налоги, а на прямые налоги возложена роль экономического регулятора доходов корпораций и граждан». Тем не менее «.именно в косвенных налогах в наибольшей степени соизмеряются две налоговые функции
— фискальная и стимулирующая, обеспечивающие рациональность налогового механизма»15. Свои выводы автор делает на основе анализа опыта зарубежных стран, налоговые системы которых в настоящее время основываются на системе прямого обложения как стимулирующего фактора развития бизнеса.
Точке зрения автора не противоречит позиция И. В. Караваевой и А. В. Волкова, которые считают, что «повышение акцизов на табак и алкоголь до уровня, применяемого в странах ОЭСР, могло бы предоставить дополнительно доходы бюджету, чтобы активнее осуществлять политику снижения налоговой нагрузки на прибыль предприятий, реализуя тем самым регулирующую и стимулирующую функции налоговой политики на государственном уровне»16.
В то же время многие отечественные экономисты признают возможность использования косвенных налогов в целях стимулирования экономического развития. «Мнение о том, что регулирование экономики осуществляется только с помощью прямых налогов, на наш взгляд, ошибочно. Положительных сдвигов в экономике можно достичь и с помощью косвенных налогов» — считает Р. Г. Гаджиев17. Так, по мнению автора, снижение ставок налогов на потребителя должно вести к снижению общего уровня цен, что обязательно приведет к росту платежеспособного спроса. Рост последнего в свою очередь повышает уровень общественного потребления. Однако рост уровня потребления происходит до определенного предела. Поскольку, в силу действия психологического закона на долгосрочных интервалах склонность к потреблению снижается, то при высоком и устойчивом уровне личного потребления снижение налогов будет способствовать увеличению долгосрочных накоплений потребителя — одного из источников инвестиций для расширения производства.
Нам представляются спорными такие рассуждения по двум причинам. Во-первых, рост платежеспособного спроса как результат снижения ставок косвенных налогов имеет следствием не только увеличение долгосрочных инвестиций. В краткосрочной перспективе такие меры могут выступать инфляционным фактором, что может заставить государство вернуться к первоначальному уровню налогообложения. Во-вторых, снижение ставок
15 Володина Т. В. Косвенное налогообложение: региональная политика и механизм действия: Дис. канд. экон. наук. — Новочеркасск: НГМА, 2002. — С. 6.
16 Караваева И. В., Волков А. В. Оценка основных современных преобразований в налоговой системе России // Бухгалтер и закон. — 2002. — № 12.
17 Гаджиев Р. Г. Прямое налогообложение в России и пути его
совершенствования: Дис. канд. экон. наук. — М.: Финансовая академия при Правительстве РФ, 2001. — С. 21.
косвенных налогов неизбежно приводит к уменьшению налоговых поступлений в бюджет, что заставит государство компенсировать потери, например, за счет переноса налогового бремени с потребителей на производителей. И в первом, и во втором случаях снижение ставок косвенных налогов сложно назвать стимулирующим инструментом.
По нашему мнению, стимулирующий эффект от косвенного налогообложения возможен только в условиях рынка с высоким уровнем конкуренции. В ситуации высокоэластичного спроса повышение рыночной цены на продукцию становится невыгодным для производителей. В этих условиях повышение ставки налога на добавленную стоимость заставит производителей снижать издержки за счет модернизации производства. Таким образом, не снижение, а увеличение косвенного налогообложения в условиях высококонкурентного рынка будет стимулировать инновационное развитие общественного производства.
На наш взгляд, в целом спор о целесообразности прямого или косвенного налогообложения носит несколько отвлеченный характер. Заметим, что анализ преимуществ и недостатков как прямых, так и косвенных налогов позволил И. Х. Озерову еще в начале XX в. сформулировать «закон дифференциации налоговой системы»: «В известный момент развивающаяся количественно и качественно дифференциация национального дохода, как следствие возрастающего разделения труда, ведет с необходимостью ко всеобщей большей и большей специализации обложения и к усложнению налоговой системы и потому можно говорить о законе дифференциации налоговой системы. Налоговая система все более и более дифференцируется, чтобы лучше уловить доход во всех его проявлениях»18. На наш взгляд, использование на практике как прямых, так и косвенных налогов позволяет, не ущемляя интересов фиска, использовать разнообразные налоговые инструменты в системе экономического стимулирования.
Таким образом, оптимальный механизм налогообложения в аспекте инновационного развития предполагает формирование эластичной налоговой системы, эффективно сочетающей фискальную и экономическую функции налогов, снимающую противоречие интересов государства, с одной стороны, как самостоятельного экономического субъекта, заинтересованного в увеличении бюджетных доходов, и с другой, — как носителя общественных интересов, требующих реализации потенциала налогового стимулирования.
18 Озеров И. X. Основы финансовой науки. — Рига, 1923. — С. 270.
