CC BY
33
К.Л. ЯКОВЛЕВ,
заместитель начальника кафедры государственно-правовых дисциплин,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Статус министра внутренних дел в начале XIX в.
Статья посвящена рассмотрению элементов правового статуса министра внутренних дел России в начале XIX в., его прав, обязанностей, гарантий и принципов деятельности, а также сферы ответственности.
Министерство внутренних дел, статус министра, принципы деятельности, ответственность министра.
Вманифесте от 8 сентября 1802 г., основываясь на принципе разграничения отраслей управления, который был введен еще Петром I, было выделено восемь самостоятельных министерств: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения. «Мы за благо рассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для благоуспешного течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила коими они имеют руководствоваться в исполнение всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему» [3]. Высочайший манифест возлагал «лестную надежду» на то, что министерство «способствовать нам будет к утверждению народного спокойствия ... к сохранению и возвышению общего всех благосостояния и к воздаянию каждого должного от лица правосудия . словом, к приведению всех частей государственного управления в прочное и намерению нашему соответственное устройство» [3]. В соответствии с манифестом, только император мог назначать или увольнять министров и только перед ним они несли единоличную ответственность [3, п. I]. Министрам предоставлялось право непосредственного доклада императору. Каждый министр был обязан ежегодно представлять через Сенат императору письменные отчеты о деятельности «всех вверенных ему частей, исключая из них дела, особой тайне подлежащие». Отчет составлялся таким образом, «чтобы можно было в нем видеть, какое употребление сделано из денег, отпущенных на годичное всех частей содержание, какие успехи каждая из них имела, в каком положении
все они находятся и чего в будущие времена от них ожидать можно» [3, п. XII].
Согласно п. XV указанного манифеста, все министры входили по должности в Комитет министров, а также должны были присутствовать на заседаниях Правительствующего Сената, и, согласно п. X, каждый министр наделялся правом законодательной инициативы.
Первыми министрами были назначены генерал от инфантерии С.К. Вязмитинов (министр военных и сухопутных сил), адмирал Н.С. Мордвинов (министр морских сил), генерал-прокурор Г.Р. Державин (министр юстиции), граф Н.П. Румянцев (министр коммерции), граф А.Р. Воронцов (министр иностранных дел), граф В.П. Кочубей (министр внутренних дел), граф А.И. Васильев (министр финансов) и граф П.В. Завадовский (министр народного просвещения) [3]. При министрах внутренних дел, финансов, юстиции, иностранных дел и народного просвещения учреждалась должность товарища (заместителя) министра [3, п. VIII]. Отметим, что заместителем министра внутренних дел стал тайный советник граф П.А. Строганов.
Манифест был лишь начальным этапом министерской реформы и не определил четко место каждого министерства в общей системе государственных органов, его взаимоотношения с другими частями системы управления Российской империи, функции и компетенции министерств, а также разграничение предметов ведения между ними. Все неурегулированные вопросы было обещано детально разъяснить в последующих инструкциях министрам [3].
Таким образом, издание манифеста положило начало формированию правового статуса министра внутренних дел. Этим документом впервые были определены пределы его прав, обозначены обязанности, а также введены элементы ответственности. Что касается принципов и гарантий деятельности министров, в Манифесте они были установлены равным образом для всех министерств.
В соответствии с п. 18 рассматриваемого манифеста от 8 сентября 1802 г., министры должны были в течение трех месяцев создать свои канцелярии, разработать штаты и порядок делопроизводства в подчиненных им
департаментах. В развитие манифеста о создании министерств 19 ноября 1802 г. были изданы штаты министерств, по которым министрам, в соответствии с их должностью, назначалось годовое жалование 12 000 руб. Кроме этого выделялось по 5000 руб. в год на содержание квартиры, пока не будет построен дом для каждого министра. Товарищам министра было назначено годовое жалование 4000 руб. и квартирных 2000 руб. [2].
С учреждением министерств появилась новая форма нормативных правовых актов утвержденные императором доклады министров. Они признавались равными указам, о чем свидетельствует ст. XIII Манифеста об учреждении министерств, в которой Правительствующему Сенату вменялось при рассмотрении отчета министра за истекший год учитывать «все указы, по части его отделения в том году Нами изданные, равно и доклады Нами конформированные, и сим министром Правительствующему Сенату объявленные» [3]. Поэтому высочайше утвержденные доклады были включены в Полное собрание законов Российской Империи. Министры имели право вносить на высочайшее рассмотрение доклады по преодолению тех или иных затруднений в управлении вверенных им частей, при условии, «что они не требуют ни отмены существующих законов, ни введения или учреждения новых» [3, ст. Х].
Анализ всех нормативных правовых актов, касающихся различных сторон организации и деятельности Министерства внутренних дел в рассматриваемый период, показал, что количественно преобладали именно высочайше утвержденные доклады министра [3]. С 1802 г. по 1811 г. было принято около 20 сенатских и примерно 50 именных указов по линии Министерства внутренних дел, тогда как высочайше утвержденных докладов почти в два раза больше — более 130, в среднем по 20 ежегодно. Это свидетельствует о повышенном внимании императора к проблемам, решавшимся Министерством внутренних дел. В 1802 г. и 1810 г. было утверждено по два доклада министра внутренних дел, в 1803 г. — 17, в 1804 г. - 20, в 1805 г. - 20, в 1806 г. - 17, в 1807 г. - 10, в 1808 г. - 26, в 1809 г. - 18. Следовательно, в некоторые годы министр выходил со своими инициативами к императору один раз в две недели.
Не менее показательна характеристика содержания вносившихся на высочайшее утверждение докладов министра внутренних дел. Следует оговориться, что при осуществлении нами классификации высочайше утвержденных докладов, в ее основу было положено их целевое назначение, тогда как в большин-
стве из них затрагивались (и после утверждения императором регулировались) другие вопросы (чаще всего организационные), что вытекало из самого характера докладов. Большее количество высочайше утвержденных докладов касалось вопросов промышленности (41), медицины (25), переселенческой политики (15), сельского хозяйства (14). Вопросам связи (почт) было посвящено 10 докладов, торговли - 8, строительства - 7, по одному докладу было сделано по проблемам попечительства, транспорта, финансов и о порядке производства дел в одной из экспедиций Министерства внутренних дел. Приоритетные направления деятельности министерства, исходя из приведенных данных, очевидны.
Поскольку Манифест об учреждении министерств лишь в общих чертах определил пределы власти и полномочия министров, в нем не были затронуты вопросы внутреннего устройства министерств. Это предполагалось сделать посредством инструкций министрам, подготовить которые планировалось позднее. По мнению многих исследователей, эти документы так и не были разработаны. Однако министром внутренних дел в 1803 г. в ходе реорганизации экспедиции государственного хозяйства были составлены и высочайше утверждены правила внутренней организации министерства [6], которые легли в основу дальнейших преобразований центрального аппарата министерства и до 1811 г. по сути заменяли Положение о Министерстве внутренних дел.
В докладе по этому вопросу министр сформулировал понятие «обряда текущих дел» как совокупности способов, которыми осуществляется организация управления соответствующей частью министерства. Внутри обряда текущих дел им были выделены две основные части: 1) форма письмоводства; 2) форма или порядок самого течения дел.
Министром были определены пределы власти и компетенция всех должностных лиц аппарата министерства. Так, начальник отделения мог «принять бумагу к сведению или общему соображению, сделать из нее выписку или собрать об ней сведения и объяснения», что являлось первой степенью организации исполнения, этим и ограничивалась власть начальника отделения (им подписывались бумаги, содержащие лишь сведения или объяснения по какому-либо вопросу). Когда сведения необходимо было получить из другого министерства или ведомства, начальник отделения должен был подготовить документ и «поднести его министру к подписанию».
Во всех остальных случаях дела с выписками и мнениями начальника отделения пре-
доставлялись управляющему экспедицией, который, в свою очередь, мог либо подтвердить прежнее предписание «местам и лицам, экспедиции подчиненным», либо обратиться за помощью и содействием к «местам и лицам» для исполнении принятого решения. Он также мог принимать решения по делам, «о коих экспедиция имеет общее правило, объявленный ей указ, конформированный доклад или общий план, на какую-либо операцию министром утвержденный». При этом он подписывал все исходящие документы, за исключением тех, которые адресованы в другие министерства и должны подноситься им на подпись министра. Это составляло вторую степень исполнения в экспедиции.
Все, что превышало полномочия управляющего экспедицией, подлежало рассмотрению непосредственно министром, и бумаги, направленные на его имя, представлялись к нему «из дежурства» [6].
В соответствии со «степенями исполнения» были определены и «степени ответственности». Начальник отделения отвечал за точность собранных сведений и правильность изложения сути дела, а также за своевременность исполнения и ревизию журналов входящей и исходящей корреспонденции отделения. Управляющий отвечал за все принятые в экспедиции решения, им подписанные, а также «за благовременное представление министру случаев, власть управляющего превышающих». Кроме этого он проводил ревизию всех журналов во всех отделениях экспедиции. В свою очередь министр отвечал «за все разрешения, на кои нет общих в экспедициях правил, и кои им подписаны» (за принятие новых или отмену старых постановлений и назначение дополнительных ассигнований).
Все отправляемые из министерства документы заносились в журнал исходящих бумаг, разделенный на три книги. В первой книге фиксировались конформированные доклады и указы, вторая предназначалась для регистрации переписки самого министра, в третьей отмечалась переписка управляющего и начальников отделений. На основании этого журнала, а также журнала входящей корреспонденции проводились ревизии и составлялись ежемесячные отчеты о деятельности всех подразделений министерства.
Нововведения в области организации разрешения вопросов, отнесенных к ведению Министерства внутренних дел (регламентировавшиеся по большей части в порядке высочайше утвержденных докладов), были направлены на искоренение недостатков, присущих государственному аппарату России «домини-стерского» периода. Они являлись конкрети-
зацией, воплощением основного принципа, положенного в основу создания министерств: укрепление единоначалия, четкое распределение функциональных обязанностей структурных подразделений и чиновников министерства, ответственности за порученный участок работы. Тем самым создавались необходимые предпосылки для повышения эффективности деятельности Министерства внутренних дел.
Установленный в 1803 г. порядок делопроизводства в экспедиции государственного хозяйства был распространен на остальные части министерства при их реорганизации, и в 1811 г. на его основании было организовано делопроизводство для всех министерств [5].
Долгое время не был определен статус товарища (заместителя) министра. В Манифесте об учреждении министерств 1802 г. (п. VIII) была установлена должность помощника министра «с званием товарища министра» [3]. Однако только 9 декабря 1809 г. было высочайше утверждено наставление товарищу министра внутренних дел [1]. По мнению министра внутренних дел, который представил на высочайшее утверждение этот документ, товарищ министра должен был являться «действительно его помощником и заменял бы министра во всех случаях, где надобность того востребует». Для этого необходимо, «чтобы товарищ министра был употребляем по делам, составляющим его заведование и собственно на министре лежащих, чтобы он участвовал в упражнениях по оным министра» и таким образом «разделял с ним суждение в сих делах», а в случае болезни или отсутствия министра мог докладывать императору все текущие дела. Министр считал невозможным для товарища министра исполнять все возложенные на него обязанности, если он «предварительно не видел дел в общей их связи, не рассматривал их с министром, не вникнул в его мнения и не приобрел полного сведения о его системе».
В высочайшем повелении содержались следующие наставления товарищу министра. Во-первых, будучи помощником министра во всех порученных ему делах, он должен соблюдать субординацию, которая является «душою всякой службы» и обязанностью «младшего чиновника в отношении к старшему». Во-вторых, будучи сенатором, товарищ министра был обязан присутствовать в первом департаменте, где разбирались дела Министерства внутренних дел, или же в других департаментах Сената при рассмотрении вопросов, связанных с деятельностью министерства в том случае, если сам министр по отлучке, болезни или чрезвычайной занятости присутствовать не мог, и был бы ходатаем по всем таковым
делам. В-третьих, он должен быть в курсе дел, ему порученных, изучая для этого материалы, которые собираются по ним в департаментах министерства, а также присутствовать при слушании дел у министра, при этом он мог участвовать в обсуждении вопросов и свободно высказывать свое мнение.
Для освобождения министра от канцелярской рутины на товарища министра возлагалось подписание исходящих бумаг (ранее подписывавшихся самим министром), за исключением тех, которые направлялись императору, в Комитет министров, Государственный совет, Правительствующий Сенат, а также другим министрам, с которыми велась служебная переписка. Во всех подписанных товарищем министра бумагах содержалась пометка, что данный документ направляется по поручению министра, ответы адресовались на имя самого министра. Также на него была возложена обязанность проверки всех копий высочайших указов, рескриптов и докладов, которые подшивались в дела или отправлялись в учреждения и к должностным лицам, и журналов входящей корреспонденции перед рассмотрением их самим министром. Помимо этого, он участвовал вместе с министром в аудиенциях для более скорого рассмотрения дел тех лиц, которые являлись к министру с прошениями. Кроме того, министр мог поручить своему товарищу особые дела по своему усмотрению.
Таким образом, данный документ всесторонне регламентировал обязанности товарища министра внутренних дел как в его повседневной деятельности, так и на случай исполнения им обязанностей министра в его отсутствие.
Манифестом от 12 июля 1810 г. о разделении государственных дел на особые управления и «Общим учреждением министерств 25 июня 1811 г. [5] из прежних министерств упразднялось Министерство коммерции, функции которого были разделены между Министерством финансов и Министерством внутренних дел (последнему подчинялась внутренняя торговля). Все вопросы обеспечения внутренней безопасности из Министерства внутренних дел были переданы в новое Министерство полиции. В ведении Министерства финансов из Министерства внутренних дел передавались соляная часть и дела по казенным землям и винным откупам. Кроме этого, из Министер-
ства внутренних дел в Министерство просвещения были переданы Медицинский совет и Медико-хирургическая академия [4].
Подводя итог рассмотрения, правового статуса министра внутренних дел в начале XIX в., необходимо отметить, что Манифестом об учреждении министерств были заложены основы правового статуса министра внутренних дел, которые получили развитие в ходе его деятельности, в частности, через подготовку высочайше утвержденных докладов, восполнявших в указанный период многие пробелы правового регулирования и ставших основой для принятия документа Общего учреждения министерств, утвержденного Александром I 25 июня 1811 г., которым было установлено более четкое разграничение функций между министерствами, единые принципы их организации.
Список литературы
1. Высочайше утвержденное наставление управляющему 1 экспедиции Департамента Министра внутренних дел и Главным правлением мануфактур // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXX. № 23 474.
2. Высочайше утвержденный штат министерским окладам // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XLIV. № 20 520.
3. Манифест об учреждении министерств // ПСЗ РИ. Собр.1. Т. XXVII. № 20 406.
4. О присоединении Императорской Медико-хирургической Академии к Министерству просвещения, и о упразднении Московского ее отделения. Именной, данный Министру народного просвещения 20 мая 1810 г. // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24 236.
5. Общее учреждение министерств // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24 686.
6. О соединении дел, кои доселе были ведомы в Мануфактур-коллегии и ее конторе, в экспедиции Государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства и в Главной соляной конторе, в одно управление с Департаментом внутренних дел, под именем экспедиции Государственного хозяйства // ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20 852.
7. Галактионов И.А. Император Александр I и его царствование. СПб., 1877.
E-mail: [email protected]
