Становление законодательства о защите конкуренции в России Текст научной статьи по специальности «История и археология»

ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

СТАНОВЛЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ В РОССИИ

Аннотация. В статье описывается история развития законодательства о защите конкуренции в России. В правовом поле задача защиты свободной конкуренции появляется еще в XVII в. Однако даже в начале XX в. в российской науке не было сформировано единообразного подхода к оценке конкуренции и монополии.

После событий 1917 г. к конкуренции относились преимущественно негативно. Начался процесс выстраивания системы государственного монополизма. Начало современному этапу развития и защиты конкуренции положили законодательные акты СССР, принятые в 1989—1990 гг. Ключевые слова: конкуренция, защита конкуренции, монополизм, монополистическая деятельность, недобросовестная конкуренция.

DOI: 10.17803/2311-5998.2017.37.9.029-037

D. I. SEREGIN,

PhD, Associate Professor of Competition law chair at the Kutafin Moscow State Law

University (MSAL) Counsel of YUST Law Firm [email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str, 9

THE FORMATION OF THE LEGISLATION FOR PROTECTION OF COMPETITION IN RUSSIA

Review. The article describes the history of formation of the legislation for protection of competition in Russia. The target on protection of free competition appears in the legal field in the 17th century. However, there was no common assessing of competition and monopoly in the early 20th century in the Russian science.

After the events of 1917 the attitude to competition were mainly negative. Started the process of organizing the system of state monopoly. The beginning of the modern phase of development and protection of competition started by some legislative acts of the USSR that were adopted in 1989—1990.

Keywords: competition, protection of competition, monopoly, monopolistic activities, unfair competition.

Дмитрий Игоревич СЕРЕГИН,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конкурентного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), советник юридической фирмы «ЮСТ» [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

Истоки правовой защиты свободной конкуренции в России

Осознание ценности конкуренции для общества в нашей стране сформировалось относительно недавно. Наверное, право ни одной другой страны не знает примеров таких кардинальных и частых перемен отношения законодателя к конкуренции.

Ш m К

Т □

"О

й Р И Д И Ч m

С К

О Й

НАУКИ

>

© Д. И. Серегин, 2017

УНИВЕРСИТЕТА

O.E. Кугафина (МПОА)

Как справедливо отмечает А. Ю. Кинев, история развития российского антимонопольного законодательства берет свое начало еще в дореволюционной России1.

Наше государство действительно начало сталкиваться с серьезными проблемами в виде ограничения конкуренции, спекулятивных монополий и связанного с ними необоснованного завышения цен давно: уже в XVII в. эти проблемы нашли свое отражение в источниках права.

Российские правовые акты в XVII в., это, конечно, не закон Шермана, но задачу по защите честной конкуренции они выполняли. Примечательно, что активное развитие права в этой сфере отмечается с окончанием Смутного времени и воцарением на российском престоле династии Романовых.

Царя Алексея Михайловича, вероятно, следует признать первым публичным защитником конкуренции в России. Глава VII Соборного уложения 1649 г., принятая в период его царствования, гласит: «А у которых людей служилые люди, идучи на государеву службу, учнут покупати людския и конския кормы, и тем лю-дем продавати ратным людем людския и конския кормы прямою ценою, а лишних денег на ратных людех ни за что не имати». То есть, говоря современным языком, Соборное уложение 1649 г. предусматривало запрет монопольно высокой цены.

И далее: «А будет которые люди учнут ратным людем продавати людския и конския кормы дорогою ценою, и тем людем по суду и по сыску, по тому же наказание чинити, а лишнее взятое отдавати». Фактически данное указание описывало меры, аналогичные тем, которые сейчас выражаются в выдаче предписания об устранении последствий нарушения.

Приведем еще один пример. Боярский приговор 15 января 1694 г «О нечине-нии перекупа привозимых на рынки крестьянами припасов», принятый при царе Федоре III Алексеевиче, предусматривал: «На гостине и на мытном дворах и у померной избы на площади и по улицам и по крестцам учинить заказ крепкой, чтоб Московские жители всяких чинов люди и скупщики и складчики и кулатчики у приезжих торговых людей сложась мяс и рыбы и сена и золы и дров и хлеба и всяких товаров большими статьями для своих прибылей и прихотей не скупали и приезжих людей не задерживали и всяких чинов торговых людей не отбивали; а покупать всяких чинов людем всякие товары вольно, чтоб торговым приезжим и Московским жителям от тех скупщиков и кулатчиков обиды и разорения отнюдь не было».

Таким образом, российская правовая система уже с XVII в. включала в себя положения, которые были направлены на борьбу с угрозами честной конкуренции. Хотя, судя по всему, в тот период такие угрозы не отличались разнообразием и были связаны с различными формами спекуляции.

На протяжении последующих лет с определенной периодичностью издавались государственные акты, направленные на борьбу с отдельными формами ограничения свободы конкуренции в конкретных, жизненно важных для государства на тот момент сферах: лес, хлеб, соль, мясо.

В 1725 г. император и самодержец Всероссийский Петр I издает Сенатский указ «О продаже съестных припасов во всех городах по умеренным ценам и о

1 Кинев А. Ю. Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути совершенствования : дис.... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 21.

воспрещении перекупа пригоняемого в С.-Петербург скота и привозимых окрестными жителям припасов и продуктов», также направленный на борьбу со спекуляцией и перекупкой продуктов.

С принятием при Екатерине II Устава благочиния, или полицейского 8 апреля 1782 г. «перекуп товара» квалифицируется как уголовное преступление против общей народной торговли, а виновные отсылаются к Суду.

Серьезная работа по систематизации законодательства при Николае I привела к появлению в 1832 г Свода законов Российской империи. Разрозненные нормы, относящиеся к противодействию монополистической спекуляции, сговорам и иным антиконкурентным действиям, были приведены в определенный порядок.

Большинство таких норм были размещены в Уставе о обеспечении народного продовольствия. Пункт 121 Устава (в ред. 1892 г.) гласил: «Строго воспрещается торговцам или промышленникам производить стачки, сделки или другие соглашения для возвышения цены на предметы продовольствия или для непомерного понижения сей цены в намерении стеснить действия производящих или доставляющих сии товары, а через то препятствовать и дальнейшему в большем количестве привозу оных».

Принятое в 1845 г. Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных рассматривало применение антиконкурентных механизмов как преступление, влекущее уголовное наказание. Так, ст. 1615 Уложения предусматривала наказание за «стачку торговцев и промышленников для возвышения цены не только предметов продовольствия, но и других необходимой потребности товаров, или для непомерного понижения сей цены, в намерении стеснить действия привозящих или доставляющих сии товары, а через то препятствовать и дальнейшему в большем количестве привозу оных...».

Систематизация отечественного законодательства в середине XIX в., к сожалению, не привела к полному объединению в одном акте всех правовых норм, посвященных монополии, и ограничению конкуренции. Одной из причин этого является то, что в российском обществе еще отсутствовало комплексное понимание проблем, связанных с монополизмом.

К началу XX в. на сцену выходит относительно новое явление — предпринимательские объединения и союзы, которые, по мнению Г. Ф. Шершеневича, являются следствием процессов концентрации капиталов2.

И хотя законодательство Российской империи уже содержало нормы, позволяющие бороться с отдельными проявлениями антиконкурентных соглашений, судебная практика борьбы с картелями и синдикатами развивалась крайне медленно. Т

В какой-то части это было связано и с тем, что вопрос о законности картель- О

ных соглашений не был решен и в теории. Ученые того времени не могли дать Ю

однозначный ответ на вопрос о том, являются ли картели безусловным злом или р

они несут в себе и позитивные элементы, позволяющие смягчить деструктивные Д

последствия чистой конкуренции. Ч

Г. Ф. Шершеневич замечает, что основной идеей всех объединений является т

предотвращение последствий свободной конкуренции. Однако при этом указы- К

Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права. СПб., 1908. Т. I. С. 489—498.

Ш

m

5

НАУКИ

>

2

) УНИВЕРСИТЕТА

L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)

вается, что свободная конкуренция представляет, в сущности, анархическое начало. «Стремление нормировать производство и сбыт продуктов известного рода товаров является положительною стороною синдикатов, выдвигающею момент общественной организации над частным произволом. Стремление устранить свободную конкуренцию для обеспечения небольшой группе лиц высокой прибыли за счет потребителей составляет отрицательную сторону синдикатов, так как общественные интересы приносятся в жертву частным»3.

А. И. Каминка считал, что усилия следует направить на то, чтобы объединения предпринимателей, принося обществу всю ту пользу, которую можно извлечь из этой комбинации капиталистического и предпринимательского элементов, приносили бы ему вместе с тем минимум вреда4.

В науке, таким образом, не был решен вопрос о том, стоит ли картельные соглашения признавать недействительными в любом случае либо необходимо применять запреты дифференцированно.

Кроме того, не был решен вопрос о том, какие средства необходимо использовать для противодействия негативным последствиям ограничения конкуренции — частноправовые, административные или уголовные. В рассматриваемый период начинает формироваться понимание того, что проблема ограничения конкуренции не является сугубо цивилистической.

В частности, А. В. Венедиктов приходит к выводу, что исключительно мерами гражданского права тут помочь нельзя: необходимо государственное вмешательство в деятельность картелей и синдикатов5.

Ответ на многие вопросы должен был дать законопроект о синдикатах и трестах, разработанный Министерством торговли и промышленности, который публиковался в 1913—1914 гг., но он так и не был принят.

Дальнейшему развитию как законопроектной деятельности, так и научной мысли в сфере конкуренции и монополий помешали события 1917 г.

Отношение к конкуренции в годы советской власти

Первые годы после Революции характеризовались упразднением большинства старорежимных правовых и экономических институтов. Правовая и экономическая система Советского государства периода военного коммунизма практически не оперировала такой категорией, как «конкуренция», которая считалась пережитком старого строя.

Тем не менее упоминание термина «конкуренция» в период советской власти можно встретить в официальных документах начиная с 1918 г. Декрет СНК РСФСР от 23.03.1918 «Об учреждении государственного контроля над всеми видами страхования, кроме социального» поручает Совету по делам страхования проведение страховой политики в целях приближения страхования к потребно-

3 Шершеневич Г. Ф. Указ. соч.

4 Каминка А. И. Очерки торгового права. СПб., 1912. Вып. I. С. 386—437.

5 Венедиктов А. В. Картели и синдикаты // Вестник гражданского права. 1915. № 4, 5. С. 117—140.

УНИВЕРСИТЕТА Становление законодательства о защите конкуренции в России чЭ

имени O.E. Кутафина(МГЮА)

стям беднейших классов населения, развития мелкого народного страхования жизни, устранения вредной для народного хозяйства конкуренции страховых обществ и учреждений, изыскания мероприятий, направленных к уменьшению горимости в стране, и т.п.

Декрет СНК РСФСР от 21.07.1921 «О порядке заготовок продуктов кооперативными объединениями рабочих и служащих» описывает следующую ситуацию: «...за получением продовольствия путем товарообмена наряду с делегациями рабочих организаций, имеющих мандаты от Всероссийского центрального союза потребительских обществ (Центросоюза), хаотически хлынуло множество делегаций, не зарегистрировавшихся во Всероссийском центральном союзе потребительских обществ; .эти делегации направляются не только в производящие, но и в потребляющие губернии, где они выкачивают последние остатки хлеба и картофеля, необходимые местному населению; .в целях скорейшего приобретения необходимых им продуктов делегации рабочих организаций вступают друг с другом в ожесточенную конкуренцию и таким образом одновременно вызывают чрезмерное падение рыночных цен на предлагаемые ими товары и спекулятивное взвинчивание цен на продовольствие».

Реакцией государства на «ожесточенную конкуренцию» стал ее запрет и передача полномочий по закупке продовольствия в «одно окно» — Рабочие кооперативные комитеты, которые совершали товарообмен через местные единые потребительские общества и губернские союзы потребительских обществ.

Декрет СНК РСФСР от 18.10.1921 «О забронировании нескольких губерний Сибири и Украины для производства исключительно государственного товарообмена на хлеб и зернофураж» в целях пресечения «продолжающегося хаотического наплыва представителей отдельных организаций и мешочников, вступающих в конкуренцию друг с другом, взвинчивающих цены на рынке и фактически срывающих государственный товарообмен», запретил въезд в определенные декретом губернии для заготовки сельскохозяйственных продуктов представителей отдельных организаций, помимо Всероссийского центрального союза потребительских обществ и Центрального рабочего кооперативного комитета.

Приведенные документы достаточно ярко характеризуют негативное отношение к конкуренции со стороны советской власти.

Временно ситуация изменилась в период нэпа. Новая экономическая политика была провозглашена X съездом РКП(б). Фактически решение съезда означало частичный поворот к рыночной экономике (частной торговле). Декрет ВЦИК от 21.03.1921, в частности, заменил продразвёрстку (обязательную продажу государству определенного количества продуктов по установленной государством цене) на натуральный продналог (передачу государству доли от произведенных □

продуктов с учетом урожая, числа едоков и пр.). По факту размер продналога ока- Ю

зался меньше размера продразверстки, а появление юридически закрепленной р

возможности продать излишки продуктов привело к возобновлению легальной Д

частной торговли и конкуренции. Ч

В связи с этим уже в 1922 г. Уголовный кодекс РСФСР, утвержденный постановлением ВЦИК от 01.06.1922, в ст. 199 установил уголовную ответственность К за недобросовестную конкуренцию: самовольное пользование в целях недобро- Й совестной конкуренции чужим товарным, фабричным или ремесленным знаком, науки

Ш m К

>

УНИВЕРСИТЕТА

О.Е. Кугафина (МПОА)

рисунком, моделью, а равно и чужой фирмой или чужим наименованием, каралось принудительными работами на срок до одного года или штрафом в тройном размере против извлеченной от самовольного пользования выгоды.

Статья 178 нового Уголовного кодекса РСФСР, утвержденного постановлением ВЦИК от 22.11.1926, также предусматривала ответственность за самовольное пользование в целях недобросовестной конкуренции чужим товарным, фабричным или ремесленным знаком, рисунком, моделью, а равно и чужой фирмой или чужим наименованием, но уже в виде принудительных работ на срок до шести месяцев или штрафа до 3 000 руб.

Более того, в период нэпа возникла особая ситуация, когда существовала конкуренция между государством и частными продавцами. Постановление СТО СССР от 26.08.1927 «О государственной розничной торговле» определило в качестве одной из основных задач государственной розничной торговли обеспечение в целях снижения цен здоровой конкуренции с кооперативной торговлей.

Однако окончание нэпа 11 октября 1931 г. привело к восстановлению негативного отношения государства к конкуренции.

Тем не менее даже после этого у советских граждан оставалось несколько способов осуществления мелкой торговли, например на колхозных рынках. Кроме того, существовала такая форма квазипредпринимательства, как кооперативы.

Упоминание кооперативов как формы производственных образований встречается практически сразу после Революции. Так, Декрет СНК РСФСР от 19.04.1920 «О сельскохозяйственных и промысловых кооперативных организациях (Положение)» регламентировал деятельность кооперативов (сельскохозяйственных и промысловых), имеющих целью: организацию производства определенных продуктов и содействие его улучшению, снабжению своих членов орудиями производства и сбор производимых продуктов для передачи их кооперативным объединениям или государственным органам.

Декрет СНК РСФСР от 17.05.1921 «О руководящих указаниях органам власти в отношении мелкой и кустарной промышленности и кустарной с.-х. кооперации» указывал на необходимость:

— принять меры по развитию кустарной и мелкой промышленности как в форме частных предприятий, так и в кооперативной форме, а также по всемерному развитию сельскохозяйственной кооперации;

— избегать излишней регламентации и налипшего формализма, стесняющих хозяйственный почин отдельных лиц и групп населения;

— не стеснять крестьян, кустарей и мелких товаропроизводителей в свободном распоряжении производимым ими товаром, за исключением товаров, производимых из сырья и материалов, предоставляемых государством на особых договорных условиях.

Однако эти организационные формы мелкого производства через некоторое время были ликвидированы. Сельскохозяйственная кооперация трансформировалась в систему колхозов и совхозов. Промысловая кооперация была упразднена постановлением ЦК КПСС, Совмина СССР от 20.07.1960 № 784 «О промысловой кооперации».

Поворот наступил в середине 80-х, с принятием Закона СССР от 19.11.1986 «Об индивидуальной трудовой деятельности», который разрешал заниматься

индивидуальной трудовой деятельностью совершеннолетним гражданам, участвующим в общественном производстве, в свободное от основной работы время, домашним хозяйкам, инвалидам, пенсионерам, студентам и учащимся. То есть не во вред основной трудовой деятельности.

Закон СССР от 26.05.1988 № 8998^ «О кооперации в СССР» уже шел дальше и предусматривал следующее: «кооперативные предприятия (организации), далее именуемые «кооперативы», наряду с государственными предприятиями (объединениями) являются основным звеном единого народнохозяйственного комплекса. Труд в кооперативах почетен, престижен и всемерно поощряется государством».

Закон допускал создание кооперативов в сельском хозяйстве, промышленности, строительстве, на транспорте, в торговле и общественном питании, в сфере платных услуг и других отраслях производства и социально-культурной жизни. Кооператив был вправе заниматься любыми видами деятельности, за исключением запрещенных законодательными актами Союза ССР.

Очевидно, по политическим причинам деятельность кооперативов не называлась предпринимательской, однако, в сущности, советские кооперативы конца XX в. послужили базой для зарождающегося предпринимательства и возникновения конкуренции.

Переход к рыночной экономике

Закон СССР от 26.05.1988 № 8998-Х «О кооперации в СССР» фактически дал старт для перехода к частному предпринимательству, что одновременно породило новые проблемы.

В отличие от зарубежных стран, рыночная экономика которых развивалась поэтапно и к концу XX в. уже успела адаптироваться к постиндустриальным условиям, в СССР имелся резкий разрыв между государственными гигантами и мелкими частными предприятиями — наследниками первых кооперативов. Иными словами, после легализации мелкого предпринимательства возникла проблема создания условий для формирования рыночной среды во всех сферах экономики. Поэтому для рассматриваемого этапа становления российского конкурентного права была характерна общая направленность на демонополизацию экономики.

Постановлением Совмина СССР от 05.01.1989 № 26 «О мерах по устранению недостатков в сложившейся практике ценообразования» предписывалось создавать конкуренцию между государственными и кооперативными предприятиями. Постановление Совмина СССР от 08.08.1990 № 790 «О мерах по созданию и раз- 0

витию малых предприятий» указывает на то, что развитие малых предприятий Ю

должно способствовать быстрому насыщению рынка товарами и услугами, пре- р

одолению отраслевого и регионального монополизма, расширению конкуренции, Д

внедрению достижений научно-технического прогресса, повышению экспортного Ч

потенциала. т

Закон СССР от 04.06.1990 № 1529-1 «О предприятиях в СССР» определил, что К

предприятие реализует свою продукцию, работы, услуги, отходы производства по Й

ценам и тарифам, устанавливаемым самостоятельно или на договорной основе. науки

Ш m К

>

УНИВЕРСИТЕТА

О.Е. Кугафина (МПОА)

Однако на продукцию предприятий, занимающих монопольное положение на рынке товаров, а также на ресурсы, определяющие масштаб цен в экономике и социальную защищенность граждан, допускается государственное регулирование цен.

Кроме того, в августе 1990 г. принимается еще один значимый акт, провозгласивший курс на развитие конкуренции, — постановление Совмина СССР от 16.08.1990 № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства». Данным постановлением Совета министров определил среди приоритетов:

— антимонопольную направленность осуществляемых в ходе экономической реформы изменений хозяйственного механизма;

— демонополизацию существующих структур государственного управления и недопущение возникновения новых структур монополистического типа;

— активизацию децентрализованного перераспределения материальных и финансовых ресурсов, способствующего устранению монополистической структуры производства и сферы обращения;

— обеспечение правовой защиты товаропроизводителей и потребителей от государственного и нарождающегося рыночного монополизма.

Закон СССР от 02.04.1991 № 2079-1 «Об общих началах предпринимательства граждан в СССР» предусматривал обязанность государства по созданию условий для свободной добросовестной конкуренции предпринимателей, обеспечение им равных возможностей доступа к материально-вещественным, финансовым, трудовым, информационным и природным ресурсам и недопущение монополизации рынков этих ресурсов.

Таким образом, в 1990—1991 гг. в СССР появились правовые основы для демонополизации экономики СССР и перехода к рыночной системе, которые впоследствии должны были перерасти в систему норм антимонопольного законодательства. Однако события 1991 г. внесли свои коррективы в темпы и механизм перехода к рынку.

Сейчас объективную оценку действиям Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) дать значительно проще, чем в августе 1991 г., не в последнюю очередь благодаря доступности исторических документов, в том числе показаний самих членов ГКЧП, полученных в процессе расследования.

ГКЧП выступил катализатором прекращения существования СССР как государства. Однако фактически главным последствием этих событий стал переход государственной власти от политической номенклатуры СССР к оппозиционной политической группе в лице руководства РСФСР ценой утраты государством части территорий.

Распад СССР предопределил механизм проведения экономических реформ. До определенного момента принципы федеративного устройства СССР, как правило, основывались на иерархии законов: сначала принимался базовый закон СССР, положения которого затем воспроизводились или детализировались в законах союзных республик.

Однако с момента принятия Съездом народных депутатов РСФСР Декларации от 12.06.1990 № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» данный порядок нарушился. Характерной чертой 1990—1992 гг. была гонка реформ между СССР и РСФСР, в которой СССР хронически проигрывал.

Постановление Совмина СССР от 16.08.1990 № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства» среди прочего предусматривало в целях осуществления государственного контроля за развитием конкуренции и ограничением монополистической деятельности создание при Совете министров СССР Антимонопольного комитета СССР.

Однако Верховным Советом РСФСР за месяц до этого уже был принят Закон РСФСР от 14.07.1990 «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР», которым было предусмотрено создание Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур.

22 марта 1991 г. ВС РСФСР принимает Закон РСФСР № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». И только 10 июля 1991 г. ВС СССР принял Закон СССР № 2326-1 «Об ограничении монополистической деятельности в СССР».

Сравнивая содержание данных законодательных актов, можно отметить их идейное сходство по ключевым вопросам, хотя Закон СССР не содержал положения, запрещающие недобросовестную конкуренцию.

Очевидно, что члены ГКЧП не имели целей заморозить начатые экономические реформы. События развивались на фоне предполагавшегося подписания нового союзного договора, который должен был заложить новые основы федерального устройства СССР.

Если бы ГКЧП не было, то новый союзный договор, скорее всего, был бы подписан, хотя и меньшим числом республик. СССР мог бы трансформироваться в межгосударственное объединение, где республики получили бы значительно больше полномочий. Сейчас, спустя 25 лет, с осознанием необходимости тесного взаимодействия между странами, мы фактически приходим к этому же результату в рамках Евразийского экономического союза.

Таким образом, российское конкурентное право имеет достаточно богатую историю, которая охватывает события нескольких столетий. Уникальность и разнообразие социально-экономических систем, существовавших в нашей стране, позволяют на конкретных исторических примерах показать необходимость защиты конкуренции, а также отхода от монополизации и загосударствления экономики.

БИБЛИОГРАФИЯ

ш

1. Венедиктов А. В. Картели и синдикаты // Вестник гражданского права. — Т 1915. — № 4, 5. □

2. Каминка А. И. Очерки торгового права. — СПб., 1912. — Вып. I. Ю

3. Кинев А. Ю. Административно-правовая защита конкуренции: проблемы □ и пути совершенствования : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2014. Д

4. Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права. — СПб., 1908. — Т. 1. Ч

S

НАУКИ

>