CC BY
100
Д.Ю. Верещагин *
СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НЕФТЕДОБЫЧИ в конце XVIII — начале XX вв.
Ключевые слова: правовое регулирование нефтедобычи в России; правотворческая деятельность государственных органов; развитие нефтяного законодательства; нефтедобывающие акционерные общества; порядок предоставления в аренду нефтеносных земель.
The paper describes the state of Russia's legislation governing the oil-producing industry in the late XVIII — early XX century. Presents the analysis of forms of legal regulation of legal relations arising in the normal course of business organizations in the oil extraction and refining as well as law-making activity of state bodies governing such relationship. The cause and circumstances of the change of forms of legal regulation and taxation in the analyzed period of history. Just installed the reasons for changing the order to rent the land of oil-related exploration and new discoveries all over the growing needs of industry. Examples of the oil companies, including the first full business cycle, and given a brief description of the circumstances of the emergence and activities of the oil-producing joint-stock companies.
Нефтедобывающая промышленность сегодня относится к одной из стратегических отраслей промышленности. Как следствие, особое внимание со стороны законодателя к правовому регулированию деятельности субъектов нефтедобычи уделено закреплению их особого правового статуса. Основания формирования особого правового регулирования были заложены еще на заре нефтедобычи.
Первые попытки правового регулирования нефтедобычи в России представляли собой широко распространенные в XVIII веке формы аренды ‘. Государство предоставляло право разработки недр (использования предприятия) в обмен на заранее оговоренные отчисления по определенной цене. Собственность на разрабатываемые ресурсы и землю при этом сохранялась за государством. Несоблюдение условий договора или решение Императора
* Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
1 Указ Петра 1 от 10 декабря 1719 г. о создании Берг-коллегии; Манифест Екатерины II от 28 июля 1782 г. «О распространении права собственности владельцев на произведения земли на поверхности и в недрах ее содержащиеся»; Горное Положение 1806 г.; Устав Горный ПСЗ РИ, т. 7, 1912; Новикова Е.В. О правах недропользователей по Уставу Горному Российской империи Нефть. Газ. Право № 2. 2005; Перчик А. Устав от несовершенства законов... Нефть России № 7. 2004.
(Императрицы), чья воля являлась высшим источником закона, вели к возврату собственности в государственное управление. Вложенные промышленником средства чаще всего взимались в счет недоимок, либо же при отсутствии таковых возмещались. Сроки аренды зачастую не оговаривались. Как правило, государство предоставляло права на эксплуатацию ресурсов с целью повышения рентабельности производства, увеличения объема выпуска продукции. Подобные формы были достаточно широко распространены и в других стратегических отраслях, важнейшей из которых на тот момент являлась металлургия ‘.
Второй этап развития законодательства о нефтедобыче пришелся на XIX век — время, когда Российская империя стала уделять большое внимание освоению Кавказа и Прикаспийского региона, ставших основными районами нефтедобычи на рубеже прошлого и позапрошлого столетий.
В 1808 году между первым нефтепромышленником Марком Тарумовым и главой грузинской казенной экспедиции2 был заключен договор, по которому первый получал в откупное содержание бакинские нефтяные источники сроком на четыре года. В этом договоре было перечислено количество колодцев и указана их глубина. Тарумов получал право на добычу в Бакинском районе нефти и соли, продажу вина и красильное производство. За это право титулярный советник Тарумов уплачивал казне ежегодно по 250 тыс. руб. ассигнациями. Указанный договор Министерство финансов считало выгодной сделкой. Часть же источников оставалась в течение нескольких лет во владении бывшего хана Бакинского ханства, который получал от них доход, не уплачивая казне никакого налога.
Основной формой, оформлявшей в то время разработку нефти частными лицами, были откупы. На четыре года право разработки передавалось за определенную на торгах сумму предпринимателю. В случае отсутствия таковых управлением занималось государство. Собственность сохранялась за Российской империей. По сути, откуп — это еще одна форма аренды, предполагающая единовременную выплату фиксированной арендной платы.
Откупщик пользовался монопольным правом на нефть. Кроме него, никто не имел права добывать нефть на его участке и продавать ее. За нарушение этого правила с виновного взимали штраф 1000 руб. ассигнациями в пользу казны, а нефть отбирали в пользу откупщика. Иногда нефтяные колодцы становились собственностью высоких сановников, которых царь награждал за особые заслуги. Так, например, за государственные заслуги Высочайшим повелением было пожаловано генералу Лазареву 10 десятин и княгине Гагариной 5 десятин нефтеносных земель3.
1 Щеглов И.В. Хронология истории Сибири. Новосибирск: Издательский Дом «Сибирская горница», 2006. С. 40.
2 Лисичкин С.М. Очерки развития нефтедобывающей промышленности СССР. М., 1958. С. 57.
3 Там же.
Откупщик имел монопольное право продажи нефти без уплаты пошлины на внутреннем и внешнем рынках.
Следствием подобного ограничения торговли было то, что торговля нефтью оставалась сравнительно малоприбыльным, ограниченным границами региона делом.
Из-за невысокой доходности нефтедобычи казна оказывалась перед необходимостью самостоятельно разрабатывать бакинские месторождения, как было в 1825—1826 и 1835—1849 годах 1.
К1872 году ситуация значительно изменилась — возросший внутренний спрос на керосин и потребность промышленности в топливе, то есть мазуте, требовали увеличения добычи нефти и ее переработки.
Для улучшения юридического и финансового климата, а также в целях приближения юридического обеспечения нефтепромышленности к прочим законам, претерпевшим значительные изменения в ходе великих реформ, откупная система была отменена на территории Бакинской, Тифлисской, Кутаисской и Елизаветпольской губерний, а также Дагестанской и Батумской областей Высочайшим утверждением двух документов: «Правил о нефтяном промысле и акцизе с фотогенового производства»2 (1 февраля 1872 г.) и «Правил об отдаче в частные руки казенных нефтяных источников Кавказского и Закавказского края, состоящих в откупном содержании» (17 февраля 1872 г.)3.
Основные положения вышеуказанных нормативных актов гласили:
1. Добыча нефти и поиски ее на территориях, принадлежащих сельским обществам или частным лицам, ведется всеми лицами на основе добровольного соглашения с этими обществами или частными лицами.
2. Добыча нефти и поиски ее на казенных землях разрешается всем лицам русского и иностранного подданства. Желающий взять казенную землю в аренду для разработки нефтяных источников должен поставить столбы на расстоянии 171 м. в радиусе.
3. Площадь сдаваемой в аренду земли должна быть не менее одной десятины.
4. Не разрешается отводить участки одному арендатору ближе двухверстного расстояния между ними.
5. Стоимость арендной платы — 10 руб. в год за десятину (затем она была повышена до 100 руб. за десятину).
6. Срок аренды определялся в 24 года.
7. Начало разработки участка должно начаться в течение не более 2 лет со времени взятия в аренду.
1 Мамед-Заде О. Бакинская нефтяная промышленность до и после отмены откупной системы. Баку, 1997.
2 ПСЗ II. Т. ХЬУП. Отд. 1. № 50495.
3 ПСЗ II. Т. ХЬУП. Отд. 1. № 50543.
8. За невыполнение обязательств участок отбирался и снова сдавался для торгов.
При определяющей роли бакинских промыслов откупная система с четырехлетним сроком договора не была единственной. Откупные договоры на землях Терского войска заключались и на большие сроки. Отличие в том, что в первом случае откупщик брал земли казенные, во втором — казачьей общины, выступавшей в роли распорядителя и самостоятельно определявшей ряд положений договора о землепользовании. В обоих случаях — разработка казенной земли, но в первом ответственным за нее выступает Горный департамент 1, во втором — казачье войско 2. Сохранялись при этом и прежние нормы, существующие еще с XVIII века, о чем свидетельствует практика пожалований.
Крупнейшими представителями Российской империи, сдававшими землю под нефтеразработки, были Министерство государственных имуществ и Военное министерство.
В ведении первого находилась большая часть земель Бакинского нефтяного района, а в дальнейшем — и все вновь открываемые заведомо нефтеносные земли. Непосредственным агентом со стороны государства при этом выступал Горный департамент.
Вторым по значимости — в соответствии с объемами производившейся на сдаваемых им в аренду территориях нефти — выступало Военное министерство. Именно в ведомстве последнего находилось Терское казачье войско, на землях которого располагались месторождения Грозненского нефтяного района.
Растущие потребности промышленности и отрасли требовали иных подходов. Уже 18 (30) января 1874 года последовало высочайшее утверждение императором Александром II устава Бакинского нефтяного общества — первой акционерной компании в российской нефтяной промышленности. Учредителями были: статский советник Петр Губонин и коммерции советник Василий Кокорев. Акционеры объединили добычу, переработку, транспортировку и сбыт в собственных руках. Это положительно отразилось на эффективности компании и вскоре возникло еще несколько акционерных обществ, оказывавших в дальнейшем определяющее влияние на развитие отечественной нефтяной промышленности. Развитие отрасли подстегнуло и разрешение на продажу акций на предъявителя, что расширило круг возможных инвесторов и за счет привлечения малых инвесторов, и за счет создания рынка акций.
1 ПСЗ, т. 7, ст. 294.
2 Там же.
За 4 года было создано 6 крупных компаний, основной капитал которых на момент создания превышал 7 млн рублей. Это свидетельствует о высоких темпах развития отрасли, что подтверждают следующие факты: во-первых, это широчайшее распространение акционерных обществ (на 1914 год числилось 209 зарегистрированных акционерных обществ), в том числе, продававших акции по небольшой цене и малыми пакетами, что привлекало широкие круги населения (так, в 1913 году появились акции на предъявителя номиналом всего по 100 рублей каждая, вместе с купонами на получение ежегодных дивидендов, выпущенные нефтепромышленным торговым обществом «Ара-мазд», не входившим в число крупнейших, но при этом обладавшим капиталом в 5,2 млн рублей). Во-вторых, крупные, значимые пакеты акций в значительной степени принадлежали небольшому числу компаний. В-третьих, в роли владельцев акций часто выступали банки (так, только акциями Брано-бель владели 23 банка, причем разброс пакетов составлял от 167 паев и 11 536 акций на 3 719 000 рублей у Азовско-Донского банка до 10 акций без пая на 2 500 рублей у 20-го Санкт-Петербургского общества взаимного кредита), в свою очередь, создававшиеся на основе слияния капиталов, в том числе зарубежных.
Таким образом, можно говорить о весьма сложной системе, при которой установление реальных владельцев собственности было крайне затруднено. Тем не менее с определенной степенью уверенности можно говорить о численности компаний и их примерном весе на рынке.
Обобщая все вышесказанное, можно утверждать, что развитие юридического обеспечения нефтепромышленности прошло через несколько этапов. Так, до 1842 года законов, посвященных специально нефти, не было. Согласно общему положению законодательства о недрах от 1702 года, все «минералы» являлись собственностью государства. Возможность разработки была определена законом в 1719 году. Право на нее предоставлялось пожалованием — т.е. на основании исключительно волеизъявления государя. Казна имела преимущественное право покупки добытого. В 1782 году вотчинное право — право собственности было распространено и на недра, разрешена их разработка. Дальнейшая регламентация связана с созданием Полного Свода Законов Российской империи и, как составной его части, — Устава Горного, предполагавшего несколько форм владения землей (государственная, частная, посессионная) и — соответственно — несколько форм договоров на разработки недр. Следует отметить, что основой Устава Горного послужил временный закон 1806 года — «Закон Горного положения», который вместе с вышеупомянутым манифестом 1782 года и вышедшими далее различными менее важными и масштабными актами в 1832 году первый и составил. Впервые нефть была выделена в Инструкции о нефтяном промысле, изданной 14
ноября 1839 г. Горным департаментом Министерства финансов. Содержание заключало по преимуществу вопросы управления казенными нефтяными промыслами в Бакинском и Шемаханском уездах Каспийской области. В 1842 году в Уставе Горном уже были введены разделы «О нефтяных промыслах на землях Черноморского войска» и «О Бакинских и Ширванских нефтяных и соляных промыслах». С некоторыми уточнениями эти разделы вошли и в Устав 1857 года. Как уже упоминалось, важную роль сыграли акты «Правила о нефтяном промысле и акцизе с фотогенового производства» и «Правила об отдаче в частные руки казенных нефтяных источников Кавказского и Закавказского края, состоящих в откупном содержании» 1872 года.
Дальнейшее развитие нефтяного законодательства связано с распространением норм этих положений, прежде всего на Закаспийские и Грозненские месторождения — актами 10 июня 1892 («О применении к Закаспийской области правил о частной горной промышленности на свободных казенных землях») и 22 мая 1894 гг. («Правила о нефтяных промыслах на землях Кубанского и Терского казачьих войск»). Первый вошел в издание соответствующего года, второй — в Свободное Продолжение 1895 года. Закон 1898 года, запрещавший нефтедобычу евреям и иностранным подданным, вошел в Свободное Продолжение 1902 года. Таким образом, к 1902 году было завершено формирование российского нефтяного законодательства. За последующие годы изменений, за исключением вызванных войной, которые следует рассмотреть отдельно, не производилось. Характерными чертами в отношении нефтяного законодательства следует признать: фактическое введение государственной собственности на нефтяные залежи — они к началу двадцатого века находились исключительно на землях, бывших в казенной собственности, кроме того, акцизное обложение также свидетельствует о подобном понимании принадлежности нефти государством. При этом нефтяными разработками занимались исключительно частные предприниматели, надзор за которыми государство осуществляло только в интересах безопасности (техника безопасности, отношения с рабочими, сохранение ресурсов).
Право аренды приобреталось на торгах. Существовало два варианта оплаты: либо единовременный взнос на основании предварительной оценки, либо отчисления с каждого добытого пуда нефти — при установлении определенного минимума добычи. Последнее было более распространено, т.к. оценки Горного Управления не позволяли рассчитывать на получение сверхприбылей. Основаниями к тому служили, например, внесения в категорию заведомо нефтеносных земель, за аренду которых взималась повышенная плата практически со всех территорий, выставлявшихся на аукционы.
Компании были двух типов. Организация малых была проста: владелец, возможно — управляющий, контора, предприятие. Отличались схемы круп-
ных компаний, стремившихся к созданию вертикально-интегрированных структур, которые подразумевают контроль над цепочкой производства — сбыта. Первой фирмой подобного рода уже было БНО (общество братьев Нобель). Структура включала Главную контору (подавляющее их большинство располагалось в Санкт-Петербурге) и подчиненные конторы предприятий на местах. В крупнейших компаниях существовали и отделы, отвечавшие за определенные направления работ: добычи, транспорта, сбыта. В их функции, кроме управления соответствующими собственными предприятиями, входили и контакты с профильными производствами других фирм, так как не все компании владели предприятиями, охватывавшими полный цикл. Следует отметить относительную простоту управления внутри компаний, связанную с большой степенью концентрации производств. В качестве иллюстрации можно привести следующие данные: к 1917 году в Баку на 209 существующих предприятиях было всего 54 нефтеперерабатывающих завода1.
Большая часть компаний была акционерными обществами. Функционирование акционерных обществ и товариществ регулировалось Уставом Торговым, согласно которому решение о внутренних уставах компаний принималось их учредителями. Сами уставы одобрялись императором, после чего вступали в силу. Структура акционерного общества определялась уставом и в общем случае представляла правление с определенным штатом технических специалистов, которое было подотчетно и утверждалось советом акционеров. Последний, как правило, проводился ежегодно.
Большая часть акций принадлежала банкам, по сути, определявшим развитие фирм голосованием на советах. Следует при этом отметить, что не находится фактов, подтверждающих смену руководства фирм. Кроме того, проникновение было взаимным, ряд владельцев нефтяных компаний владели акциями банков.
1 Россия. 1913 год. Статистико-документальный справочник. С. 45.
