CC BY
53
М.М. Сальников
Сальников Михаил Михайлович — заместитель ОУРКМ ОВД по Мещанскому району г. Москвы
Становление и развитие института охраны фондового рынка
в советском законодательстве
Исследование развития рынка ценных бумаг в историческом аспекте позволяет выделить несколько периодов его формирования. Во-первых, дореволюционный (до 1917 года), во-вторых, советский (с нэпа до начала экономических реформ) и, наконец, современный этап, начавшийся с приватизации государственной собственности.
После февральской революции, 10 марта 1917 года Временное правительство приняло постановление, устраняющее многие из ранее действовавших ограничений на деятельность акционерных компаний и выпуск ими ценных бумаг. Это вызвало бурное развитие акционерной формы хозяйствования и рынка частных фондовых инструментов. До сентября 1917 года, несмотря на неустойчивую политическую обстановку, в России было учреждено свыше 700 акционерных компаний с общим капиталом около двух триллионов рублей, что, соответственно, в два и в четыре раза превышало уровень 1913 года.
Октябрьская революция практически уничтожила рынок ценных бумаг. Декретом Советского правительства уже 23 декабря 1917 года были запрещены все операции с ценными бумагами, а в начале 1918 года были аннулированы государственные займы.
Фондовый рынок невозможно было совместить с системой централизованного государственного управления экономическими процессами, и поэтому потребность в нем, и, следовательно, в его законодательном регулировании, отпала. Исключение составлял короткий период новой экономической политики.
С переходом к нэпу были сняты ограничения на частную предпринимательскую деятельность, появились государственные и смешанные акционерные общества. Для привлечения инвестиций государство прибегало к акционированию предприятий.
В течение десяти лет (с 1921 по 1930 г.) действовали биржи, в фондовых отделах которых допускались сделки по покупке и продаже иностранной валюты и векселей, чеков и иных платежных документов, государственных ценных бумаг, облигаций государственных и кооперативных предприятий1. Однако рынок ценных бумаг в период нэпа носил весьма ограниченный характер в отличие от дореволюционного. В основном это было связано скорее с распределительным, чем с покупательным и мобилизационным, аспектами рынка ценных бумаг, так как свободная продажа фондовых инструментов отсутствовала. В основном акции распределялись как между различными организациями, так и между владельцами того или иного предприятия.
Первое акционерное общество советского периода появилось 1 февраля 1922 года2. Всего в 1922 году было образовано 20 акционерных обществ, а на начало 1925 года их насчитывалось 150.3 Акционирование затронуло и банковскую сферу, в которой помимо Госбанка действовали пять крупных акционерных коммерческих банков, располагавших почти сотней филиалов4. Однако к началу 30-х годов практически все акционерные общества были преобразованы в государственные предприятия. С того времени в СССР сохранились две акционерные корпорации — созданный в 1924 году Банк для внешней торговли СССР (Внешэкономбанк СССР), имевший многочисленные филиалы и дочерние учреждения за рубежом, и образованное в 1929 году Всесоюзное акционерное общество «Интурист». Фактически же эти предприятия акционерными являлись лишь формально, ибо их деятельность осуществлялась на тех же принципах, что и деятельность всех других государственных организаций. В период с начала 30-х до середины 80-х годов в СССР было создано только одно акционерное общество — в 1973 году на базе Управления иностранного страхования был организован Ингосстрах СССР5.
1 О валютных операциях и обращении в СССР иностранных ценных бумаг: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР // СУ РСФСР. — 1922. — № 16. — Ст. 289; Об отмене ограничений денежного обращения и мерах к развитию вкладной и переводной операции // СУ РСФСР. — 1921. — № 52. — Ст. 301.
2 См.: СеребряковаЛ.А. Рынок ценных бумаг: плюсы и минусы // Финансы СССР. — 1989. — № 6. — С. 7—13.
3 Колесов Н. Акции и акционерные общества в новой модели хозяйствования / Н. Колесов, А. Воробьев // Экономические науки. — 1990. — № 2. — С.24—29.
4 См.: Белоусов А. Деятельность акционерных банков в 1923—1924 годах // Вестник финансов. — 1925. — № 1. — С. 130—140.
5 См.: Евстигнеев В. Акции: зачем они нам? // Политическое образование. — 1988. — № 17. — С. 37—65.
Вплоть до середины 80-х годов в СССР не было принято практически никаких нормативных актов, связанных с ценными бумагами, кроме постановлений об отдельных государственных облигационных займах и Положения о простом и переводном векселе. Это положение было утверждено в связи с тем, что в 1936 году СССР присоединился к Женевской конвенции «О единообразном законе “О переводном и простом векселе”». Таким образом, формально провозглашено создание правовой базы для организации вексельного обращения.
Между тем в отдельные периоды государство прибегало к размещению облигаций среди предприятий и населения с целью изыскания ресурсов для финансирования бюджетных расходов. Так, в 1922 году в обращение были выпущены облигации 6%—ного выигрышного государственного займа на сумму в 100 млн рублей. В условиях высокого уровня инфляции облигации государственных займов продавались со значительной скидкой против их номинальной стоимости и обращались в течение коротких периодов времени.
Займы размещались не только для привлечения средств населения, но и для мобилизации ресурсов предприятий и организаций. Так, в середине 20-х годов в СССР выпускался государственный 8%-ный заем, в ценные бумаги которого предприятия обязаны были помещать не менее 60% своих резервных и запасных капиталов1.
Всего в 20-е годы было выпущено 24 государственных займа. В последующем, вплоть до 1957 года, выпуск займов, размещаемых среди населения, происходил на регулярной основе. В общей сложности с начала 30-х годов по 1957 год было размещено 45 государственных займов2. После войны в 1948 году параллельно с денежной реформой была проведена конверсия займов, распространенных среди населения в период с 1936 по 1946 год, в облигации Государственного двухпроцентного займа 1948 года. Параллельно с этим шло размещение новых займов, приобретение которых не сулило населению больших выгод, ибо приносимые ими проценты были достаточно непривлекательными. Если в 20-е годы по облигациям выплачивались от 8 до 12% годовых, то в последующем уровень доходности облигаций, реализуемых по номиналу, составлял 2—4%. Поэтому размещение займов носило фактически принудительный характер, поскольку облигациями нередко выдавалась часть заработной платы, независимо от согласия на то работающих.
В то же время государство жестко защищало свое право на выпуск ценных бумаг. Подделка государственных ценных бумаг рассматривалась как особо опасное преступление против порядка управления и влекло высшую меру социальной защиты — расстрел с конфискацией имущества (ч. 1 ст. 598 УК РСФСР 1926 г.). Подделка чеков квалифицировалась как посягательство на порядок управления и наказывалась лишением свободы на срок не ниже двух лет с конфискацией имущества (ч. 2 ст. 598 УК РСФСР 1926 г.).
Рассматривая выпуск ценных бумаг как прерогативу исключительно государства, законодатель запрещал выпуск учреждениями, предприятиями и общественными организациями всякого рода займов, облигаций и других видов ценных бумаг. В случае нарушения этого запрета руководители таких организаций наказывались лишением свободы на срок до пяти лет (ч. 1 ст. 128-г УК 1926 г.).
Наказанию подвергались также руководители типографий и граверных мастерских за изготовление указанных ценных бумаг (ч. 2 ст. 128-г УК 1926 г.), а также заведующие и кассиры магазинов и других розничных торговых предприятий за прием таких ценных бумаг в оплату (ч. 3 ст. 128-г УК 1926 г.).
Рассматриваемая норма входила в главу пятую «Преступления хозяйственные» и посягала на установленный порядок выпуска и изготовления ценных бумаг.
При анализе указанного состава обращает на себя внимание высокий уровень законодательной техники и четкие, недвусмысленные формулировки. Диспозиция нормы не содержит ссылок на другие законодательные акты, а представляет собой прямой запрет на совершение конкретных действий: выпуск, изготовление и прием в оплату негосударственных ценных бумаг. Наиболее опасным, с позиции законодателя, является выпуск ценных бумаг, что отражается в санкции нормы. Изготовление и прием в оплату ценных бумаг предприятий наказывались лишением свободы на срок до трех лет.
Преступления, предусмотренные в статье 128-г УК РСФСР 1926 года были введены в уголовное законодательство Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс» от 20 июня 1935 года3, в тот период, когда частное предпринимательство в стране было полностью подавлено, фондовые отделы при товарных биржах прекратили свое существование, государство привлекало средства для своих программ через кредитную эмиссию и принудительное размещение своих долговых обязательств. Конкурировать с какими-либо организациями в деле эмиссии ценных бумаг государство не желало, в том числе и в силу ненадежности облигаций для кредиторов, и длительных сроков возврата государственных займов. Следует отметить, что погашение послевоенных займов закончилось в декабре 1991 года.
1 Черняков Г.П. Фондовая биржа: международный опыт. — М., 1991. — С. 121.
2 Там же. — С. 144.
3 СУ РСФСР. — 1935. — № 17. — Ст. 169.
Сальников М.М. Становление и развитие института охраны фондового рынка..
413
В условиях централизованной системы управления экономикой частные ценные бумаги не имели юридического признания. Подобное положение вещей отражалось и в уголовном законодательстве. УК РСФСР 1960 года содержал одну лишь норму, направленную на охрану государственной монополии на выпуск ценных бумаг. В статье 87 УК РСФСР 1960 года предусматривалась ответственность за подделку государственных ценных бумаг, к которым относились, в первую очередь, облигации государственных займов, дорожные чеки в рублях или иностранной валюте1. Однако с таким подходом к предмету посягательства М.П. Карпушина не соглашался В.Д. Меньшагин, относящий к ценным бумагам только облигации государственных займов, выпускаемых Госбанком СССР. По его мнению, лишь подделка этих ценных бумаг нарушала урегулированную законами монополию государства на эмиссию денег или ценных бумаг2.
Поскольку корпоративные или частные ценные бумаги не имели на территории СССР юридической силы (за исключением ценных бумаг в иностранной валюте), их подделка нарушала имущественные интересы предприятий или физических лиц и рассматривалась как мошенничество. В пункте 8 Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 28 апреля 1994 года «О судебной практике по делам об изготовлении или сбыте поддельных денег или ценных бумаг» подчеркивается, что по ста-тье87 УК РФ ответственность наступает за подделку таких ценных бумаг, которые выпускаются и обеспечиваются государством. Сбыт ценных бумаг различных негосударственных организаций или предприятий, а равно ценных бумаг других государств квалифицируется как мошенничество3.
Других норм, обеспечивающих уголовно-правовую охрану рынка ценных бумаг и интересов инвесторов, УК РСФСР 1960 года не содержал, хотя в конце 80-х годов сложились объективные и субъективные предпосылки для начала процесса возрождения фондового рынка. Задача легализации коммерческих ценных бумаг была решена законом СССР «О кооперации». В статье 22 этого закона говорилось, что кооперативы не ограничены в круге своих возможных акционеров. При покупке акций кооперативов предусматривалось преимущество их членов. Упоминание в законодательном акте возможности выпуска частных ценных бумаг имело важное значение, так как свидетельствовало о признании права этих ценных бумаг на существование. Однако указание на возможность выпуска корпоративных фондовых инструментов не могло само по себе составить правовую основу для их широкомасштабного выпуска.
Для того, чтобы упорядочить стихийно начавшийся процесс выпуска предприятиями ценных бумаг, были приняты специальные нормативные акты: Постановление Совета Министров СССР от 15 октября 1988 года № 1195 «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг», «Положение (Временное) о порядке выпуска ценных бумаг предприятиями, организациями, переведенными на полный хозрасчет и самофинансирование, кооперативами, их союзами (объединениями), коммерческими банками» (утверждено Министерством финансов СССР 16 ноября 1988 года), Постановление Совета Министров СССР № 590 «Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах» от 19 июня 1990 года4.
Эти положения вводили в оборот такие понятия как «акции трудового коллектива» и акции предприятий, так и акции акционерных обществ. Номинал акций трудового коллектива устанавливался на уровне 50, 100, 250 и 1000 рублей, а номинал акций предприятий — на уровне 10, 25, 50 и ста тысяч рублей. Акции трудовых коллективов являлись таковыми лишь по названию, но не по существу, поскольку не меняли отношений собственности и статуса предприятия, не давали их держателям права голоса и получения финансовой информации, не могли перепродаваться на вторичном рынке, не имели рыночного курса. Сам факт получения дивидендов по таким акциям был сомнителен. Приобретение акций трудового коллектива превращало инвесторов в кредиторов предприятия на неопределенных условиях, но никак не в совладельцев. Сами акции выпускались как именные, должны были приобретаться работниками за счет личных средств. При увольнении работника их стоимость ему возмещалась.
Положение об акционерных обществах детально регламентировало круг вопросов, связанных с выпуском ценных бумаг.
Общая номинальная стоимость выпускаемых обществом акций не могла быть ниже пятисот тысяч рублей, минимальная стоимость акции устанавливалась на уровне ста рублей. Акционерное общество могло выпускать акции как именные, так и на предъявителя, причем частные лица могли владеть только именными акциями. Движение акций фиксировалось в книге регистрации акций, которая велась в самих обществах. Уровень привилегированных акций не мог превышать 10% уставного капитала общества.
1 См.: Комментарий к УК РСФСР. — М., 1980. — С. 164.
2 См.: Советское уголовное право. Особенная часть / Под ред. В.Д. Маньшагина, Н.Д. Дурманова, Г.А. Кригера. — М., 1975. — С. 87—88.
3 См.: Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (РФ) по уголовным делам. — М., 1997. — С. 512—513.
4 СП СССР. — 1988. — Отдел I. — № 35. — Ст. 100; СП СССР. — 1990. — Отдел I. — № 15. — Ст. 82.
Принятые в 1988—1990 годах нормативные документы положили начало становлению правовой базы рынка ценных бумаг, однако в их числе не было специального законодательного акта, регламентирующего выпуск и обращение фондовых инструментов и обеспечивающего меры по защите инвесторов. В 1990—1991 годах стал разрабатываться проект закона СССР «О ценных бумагах и фондовых биржах». 10 июля 1991 года этот закон был одобрен в первом чтении Верховным Советом СССР. Однако второму чтению проекта Закона так и не суждено было состояться. Тем не менее многие важные положения законопроекта были приняты во внимание в ходе дальнейшей нормотворческой работы и вошли в Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, принятом Постановлением Правительства РСФСР № 78 от 28 декабря 1991 года1, а также в Закон РФ «О рынке ценных бумаг».
До 1990 года были сделаны первые попытки создания отдельных элементов рынка ценных бумаг, однако они носили ограниченный характер . С появлением в 1991—1992 годах фондовых бирж весь поток фондовых ценностей устремился на них, но торговля ценными бумагами не стала их основным видом деятельности. Операции с акциями, которые были официально зарегистрированы, составили всего 0,04% общего оборота на фондовой бирже2. В основе этого лежали следующие причины: акции и акционерные общества не отвечали общепринятым международным стандартам, около 90% акций в то время были эмитированы с нарушением закона и находились по существу, на нелегальном положении; в ряде случаев происходило акционирование, причем, в основном принудительное, плановоубыточных предприятий. В результате взаимодействия всех этих факторов доверие различных инвесторов к выпущенным акциям существенно снижалось, что и определяло небольшой объем сделок.
Критическая ситуация на фондовом рынке во многом была следствием неподготовленности уголовного законодательства к стремительному изменению экономических отношений. Уголовный кодекс не содержал норм, позволяющих привлечь к ответственности лиц, выпускающих суррогаты ценных бумаг, незарегистрированные ценные бумаги, ценные бумаги, не содержащие установленных реквизитов. Единственная норма, к которой можно было прибегнуть при защите интересов инвесторов, предусматривала ответственность за мошенничество. Но к ней прибегали крайне редко. Это было связано с разъяснениями Пленумов Верховного Суда СССР об особенностях квалификации этого деяния. В частности, в пункте12 Постановления Пленума Верховного Суда СССР «О судебной практике по делам о преступлениях против личной собственности» от 5 сентября 1986 года прямо указывается: «получение имущества под условием выполнения какого-либо обязательства может быть квалифицировано как мошенничество лишь в том случае, если виновный еще в момент завладения этим имуществом имел цель его присвоения и не намеревался выполнять принятое обязательство»3. Поскольку большинство инвестиционных компаний и фондов, по крайней мере, на первом этапе их существования, таких намерений очевидно не обнаружило, уличить их организаторов в мошенничестве было крайне сложно. Подобные дела разваливались как в суде, так и на стадии предварительного расследования. И лишь самые социально значимые (в том числе дело организаторов Русского Дома Селенга) завершились обвинительным приговором.
1 См.: Белов В.А. Ценные бумаги. Вопросы правовой регламентации. — М., 1993. — С. 69—82.
2 См.: Жуков Е.В. Ценные бумаги и фондовые рынки. — М., 1995. — С. 195.
3 Сборник Постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (РФ) по уголовным делам. — М., 1997. — С. 279.
Сальников М.М. Становление и развитие института охраны фондового рынка...
