CC BY
203
Евгений ЕЖУКОВ Становление экономической концепции охраны государственной границы
Появление экономических задач в охране границы не было случайным. Постоянные военные и иные угрозы на границе стимулировали поиск путей повышения пограничной безопасности, укрепления экономической независимости и развития производительных сил. Наши предки хорошо понимали, что только мощное развитие производительных сил обеспечивает и военную, и экономическую безопасность.
Царь-реформатор Петр I заложил основы экономической концепции охраны государственной границы. Важное место в разработанной Петром системе мер занимала протекционистская торгово-таможенная политика. Таможенный тариф 1724 г. в интересах отечественной промышленности устанавливал высокие таможенные пошлины на товары, производство которых в России или уже было освоено, или находилось в стадии зарождения. Активное воздействие на проводимые Петром I экономические реформы оказывал и экспортный тариф, предусматривавший по сути запретительные пошлины на вывоз из России промышленного сырья и полуфабрикатов, необходимых для местных фабрик и мануфактур, а также 3-процентные пошлины на все остальные российские экспортные товары.
Введение протекционистского таможенного тарифа привело к появлению на границе такого малоизвестного ранее явления, как контрабанда. Желая избежать высоких пошлин, иностранные предприниматели стали ввозить товары в Россию помимо таможен, потаёнными дорогами и тропами. Появилась коррупция. Торгово-промышленная политика Петра I оказалась под угрозой. Необходимо было вносить коррективы в систему охраны государственной границы. Теперь цели пограничной деятельности заключаются не только в защите границы от военного нападения, но и от контрабандного промысла.
В связи с этим концепция защиты и охраны государственной границы приняла экономический характер.
Характерные черты этой концепции заключались в следующем:
- главной целью охраны государственной границы становилась защита экономических интересов страны, то есть предотвращение ввоза в страну товаров и грузов незаконным способом (помимо таможен, без обложения таможенными пошлинами, путём контрабанды);
- охрана и защита экономических интересов страны на границе возлагалась на три ведомства: военное, военно-морское и таможенное;
- на всём протяжении государственной границы, опасной в контрабандном отношении, размещались пограничные посты и возводились инженерные сооружения, препятствующие бесконтрольному передвижению через границу товаров, грузов и людей;
- для более эффективного пресечения контрабандной деятельности в состав таможен вводились таможенные объездчики (кроме того, позднее создается специальный род войск, предназначенный для охраны государственной границы - пограничная стража);
- учитывая, что контрабандная деятельность носила глубоко законспирированный характер, в пограничной службе появился новый способ её осуществления - разведывательный;
- в интересах экономии государственных средств на участках, где отсутствовала активная контрабандная деятельность, охрана государственной границы возлагалась на иррегулярные формирования (казачьи полки, таможенников, земскую охрану);
- был введён режим государственной границы и пограничный режим.
По сравнению с действовавшей ранее, новая концепция охватывала более широкий круг задач, расширилась её правовая база, углубились многие понятия, относящиеся к сфере защиты пограничных интересов Российской империи. Россия вошла в правовое поле международного сообщества в решении проблем юридического оформления прохождения линии государст-
венной границы и предела территориальных морских вод, установлении правил товарообмена и пользования морскими биоресурсами, что позволяло надёжно защищать государственные интересы в пограничной сфере.
Следующим важным этапом на пути становления экономической концепции охраны государственной границы стало создание эффективной таможенной системы, отвечающей интересам государства. Таможенная реформа 1753-1757 гг. привела к ликвидации внутренних таможенных границ и перемещению всех таможенных операций на линию государственной границы России.
Главной целью создания в 1827 г. пограничной стражи как особого рода войск, предназначенного для охраны государственной границы, стала борьба с контрабандой на границе, без преодоления которой невозможно было осуществить правительственный курс на защиту отечественного производителя от конкуренции иностранных товаров.
Реализация покровительственного таможенного тарифа неизбежно вела к усилению контрабандной деятельности на границе. Практика показала, что можно сколь угодно плотно закрыть государственную границу пограничными нарядами и другими средствами, однако это не избавит страну от контрабандного промысла. Объяснялось это тем, что, во-первых, многие чиновники государственной власти и управления были далеко не безгрешны и часто возглавляли контрабандную деятельность, однако были недоступны для пограничной стражи. Во-вторых, контрабанда нередко внедрялась легальным путем, по фальшивым документам, изготовленным на высоком профессиональном уровне. Раскрыть такой подлог было делом чрезвычайно трудным. И в-третьих, контрабандисты использовали самые ухищрённые способы (включая изготовленные промышленным способом тайники), для того чтобы скрытно переправить свой товар через границу.
Необходимо было изыскать такие способы действий, которые позволяли бы проникнуть в преступные законспирированные структуры контрабандистов и вскрывать их замыслы.
К тому времени уже имелся определенный опыт, который показывал, что пограничная охрана в целях борьбы с контрабандой должна заниматься оперативной деятельностью. Логическим выражением этого опыта стало закрепление в «Таможенном уставе по Европейской торговле», принятом в 1819 г., положения «о доносах на тайный провоз товаров». Этот документ закрепил право таможенной пограничной охраны вести агентурную работу в интересах борьбы с контрабандой. Фактически появился новый способ охраны государственной границы - донос на тайный провоз товаров, т.е. оперативный способ.
Пограничная стража, создаваемая на воинских началах, выгодно отличалась от предыдущей наёмной структуры не только умением эффективно бороться с контрабандой, но и применять оружие в борьбе с многочисленными вооружёнными группировками злоумышленников у линии государственной границы.
Таким образом, создание специальной военной структуры, специального рода войск, предназначенного для защиты и охраны государственной границы, было важнейшим итогом многовекового опыта строительства системы охраны границ Российского государства. Этот опыт в силу особенностей геополитического положения России и её внутреннего развития имел уникальный и специфический характер, в наибольшей мере отвечающий интересам общества и государства. Россия за многие сотни лет буквально выстрадала этот опыт, который необходимо бережно сохранять и сегодня.
В этом отношении интересным исследованием является книга К.Н. Лодыженского «История русского таможенного тарифа» (СПб., 1914). Автор - известный деятель таможенного ведомства - поставил своей задачей рассмотреть образование тарифов и пошлин, грамот и уставов на Руси от зарождения славянского государства до 1914 г. В книге указаны размеры тарифов, причины и следствия их установления для государства; отражена борьба в правительственных сферах при разработке каждого нового тарифа. Объективно представлена практическая деятельность видных государственных деятелей:
М.М. Сперанского, Е.Ф. Канкрина, Н.Х. Бунге, С.Ю. Витте, В.Н. Коковцева, Д.И. Менделеева. К. Н.Лодыженский оценил влияние на русскую промышленность как протекционистских таможенных мер, так и либеральных, показал роль пограничной таможенной стражи в реализации задач по защите государственной границы от проникновения контрабанды.
Становление таможенной политики государства, обосновавшей задачу государственного регулирования внешнеэкономической деятельности посредством таможенного обложения, приходится на вторую четверть XIX в., т.е. на период деятельности министра финансов графа Е.Ф. Канкрина -приверженца протекционистской политики.
Таможенный протекционизм как комплекс осознанных мер по обеспечению экономической безопасности государства развивался и в конце XIX в. Большая нация, считал С.Ю. Витте, должна базировать свою экономическую жизнь на внутреннем производстве и потреблении, для чего необходимо пройти период протекционизма.
Требовалась значительная и последовательная помощь товаропроизводителям со стороны государства. Анализ экономической программы развития промышленности, которую претворял в жизнь Александр III через своих министров финансов (1881-1887 гг. - Н.Х. Бунге; 1887-1892 гг. -И.А. Вышеградский; 1892-1903 гг. - С.Ю. Вите), даёт возможность выделить несколько её основных направлений - жёсткую налоговую политику; финансовую реформу и обращение к иностранному капиталу; строгий протекционизм (защита отечественной промышленности от иностранной конкуренции).
В 1891 г. был принят тариф, который основывался на трех принципах: протекционизме покровительственном, запретительном, сплошном; защите тех производств, которые отсутствуют или слабо развиты, но могут в будущем достичь определённого уровня развития; введении самых высоких ставок пошлин, которые не способствовали бы ввозу иностранных товаров.
По сравнению с тарифом 1868 г. в тарифе 1891 г. пошлина на керосин была повышена в 3 раза, на нефть - в 2 раза, на шерсть - в 13 раз, на медь - в
6-8 раз, на чугун - в 9-15 раз, на железо - в 3-4,5 раза, на бумажные ткани - в 2 раза, на шерстяные ткани - в 2-4,5 раза, на шелковые ткани - в 2,25 раза, на свечи - в 4,5 раза.
Если со странами Запада Россия придерживалась протекционистской таможенно-тарифной политики, то торговля со странами Азии строилась на принципах фритредерства; особым, наиболее благоприятным тарифом руководствовались при торговле с Великим княжеством Финляндским. А это означало, что контрабандный ввоз товаров в Россию на этих участках границы носил ограниченный характер, и охрана границы в экономическом отношении не требовала со стороны пограничной стражи особых усилий.
Анализ контрабандной деятельности в России ХІХ-ХХ вв. позволяет выделить основные причины, способствовавшие её развитию: во-первых, недостаток на внутреннем рынке империи необходимых промышленных товаров ввиду отсутствия их отечественного производства или неудовлетворительное качество и цена отечественных товаров; во-вторых, недостаточный объём легального импорта товаров.
Г раничащие с Россией государства и их частные фирмы стремились к ввозу в Россию контрабандных товаров в связи с большим спросом на них и высокой прибылью от их реализации. Для поощрения контрабандной деятельности контрабандистам выплачивалось богатое вознаграждение, а с целью расширения промысла в непосредственной близости от российской границы организовывались так называемые «транзитные лавки», «гнёзда», которые бесперебойно снабжали контрабандистов товарами, а соответственно, и работой.
Контрабандная деятельность не была одинаковой на всём протяжении границы Российской империи. Наибольшее развитие она имела на польско-германском и австрийском участках. В азиатской части значительное развитие контрабанды отмечалось на границе с Персией и Китаем, однако главная масса незаконно ввозимых в страну товаров проникала преимущественно через европейскую границу.
О месте и роли пограничной стражи в реализации концепции экономической охраны границы Российской империи можно судить, сравнивая данные о проведённых задержаниях контрабанды и контрабандистов пограничной стражей и другими ведомствами - таможенной, военной, корчемной и земской стражами. Согласно данным анализа отчётных документов, соотношение задержанной контрабанды достигало: в 1903-1904 гг. 1:6, в 1912 г. 1:8, в 1914 г. 1:9 в пользу пограничной стражи. Таким образом, в конце XIX - начале XX в. пограничная стража занимала ведущее место в борьбе с незаконным ввозом товаров на территорию Российской империи, т.е. в обеспечении экономической безопасности государства на границе.
Экономическая концепция охраны государственной границы России была востребована жизнью. Она формировались и выстраивались в систему в ответ на потребность в решении острых экономических и социальных проблем, порождённых историческими особенностями развития России, как инструмент наполнения доходной части бюджета и защиты внутреннего рынка от конкуренции иностранных товаров, а также содействия экономическому развитию страны.
Проблемы по обеспечению экономической безопасности на государственной границе, решаемые в своё время Российской империей, повторяются и в наше время, но уже на другом уровне. Теперь это уже не несколько десятков килограммов чая или мануфактурного товара, а десятки и тысячи тонн морских живых ресурсов, древесины, минерального сырья, ценных пород леса, лекарственных средств, продуктов сельского хозяйства и многого другого.
При внимательном отношении к урокам прошлого можно избежать ряда ошибок в этой сфере в настоящее время.
Опыт реализации экономической концепции охраны государственной границы Российской империи позволяет сделать некоторые выводы:
- во-первых, деятельность ведомства, отвечающего за охрану границы, эффективна лишь тогда, когда она опирается на детально разработанную концепцию, основанную на реальных целях и задачах, подкреплённую надёжной
правовой базой, обеспеченную достаточными финансовыми и материальными средствами, а также квалифицированными кадрами;
- во-вторых, структура пограничных органов должна соответствовать поставленным задачам и обеспечивать концентрацию усилий для решения главных задач;
- в-третьих, в исследуемый период произошло зарождение основ системы пограничной безопасности как составной части безопасности государства, во многом обозначились концептуальные перспективы развития этих положений на многие годы вперед. Именно в этот период зародилась структура, выполняющая основную исполнительную функцию по обеспечению экономической безопасности границы Российской империи, - Отдельный корпус пограничной стражи.
Обеспечение государственных интересов на границе в современных условиях целесообразно осуществлять с учётом опыта реализации экономической концепции охраны государственной границы Российской империи, что весьма важно для понимания многих сегодняшних процессов в пограничной сфере. Наше прошлое содержит в себе много интересных и ярких решений, но в нём и немало ошибок. Конечно, можно себя успокоить тем, что объективные законы развития общества, законы взаимодействия и противостояния на государственной границе пробьют себе дорогу, но, очевидно, это будет не совсем правильно. Зачем дважды наступать на одни и те же грабли, если можно использовать полученный ранее опыт? Кроме того, каждое государство имеет свои национальные традиции, свой национальный опыт выживания в этом неспокойном и противоречивом мире. Такой опыт есть и у России, и будет неразумным отказываться от него.
ЕЖУКОВ Евгений Лаврентьевич - к.и.н., профессор; Пограничная академия ФСБ России
