CC BY
146
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 4 (41). С. 163-169.
УДК 347
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СТРАН СНГ В ЧАСТИ САМОВОЛЬНОГО ИЗМЕНЕНИЯ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ
COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE HOUSING LEGISLATION OF CIS COUNTRIES IN TERMS OF UNAUTHORIZED CHANGES OF PREMISES
В. А. БЕТХЕР (V. A. BETKHER)
Анализируется жилищное законодательство стран бывшего социалистического лагеря применительно к изменению жилых помещений, особое внимание уделяется самовольному совершению лицом таких действий. По результатам проведённого анализа делается вывод о существовании в целом общего подхода к рассматриваемому вопросу вследствие имевшей некогда место унификации законодательства всех союзных республик. Кроме того, исследован ряд выявленных в законодательствах стран СНГ отличий в вопросе об изменении жилых помещений; сделан вывод о возможности заимствования отдельных удачных законодательных решений.
Ключевые слова: Жилищный кодекс; жилое помещение; самовольно изменённое жилое помещение.
The article analyzes the housing legislation of the countries of the former socialist countries with regard to a change of premises. The article is particularly focused on a person committing such acts. According to the results of the analysis the author makes a conclusion about the existence of a common approach in regards to the problem because of the existed unified legislation of former Soviet republics. In addition, the author reveals a number of differences in CIS countries legislations concerning the issue of change of premises. A conclusion about the possibility of borrowing successful legislative decisions is made in the article.
Key words: Housing Code; premise; unauthorized modified premise.
Изучение развития гражданского законодательства в том или ином аспекте, в том числе в части самовольного изменения жилых помещений, целесообразно производить не на примере отдельно взятого государства, а в сопоставлении или сравнении с законодательством других государств. В. А. Белов пишет: «Полное сходство социально-экономических условий формирования права двух или нескольких государств при большей или меньшей степени идентичности их правовых традиций даёт основание для предположения о возможности эффективного использования в рамках одной правовой системы норм, кон -струкций и институтов, заимствованных из другой правовой системы. Это и будет сравнительным правоведением или компаративистикой...» [1].
При этом, отдавая приоритет в анализе зарубежного законодательства в части гражданско-правового регулирования отношений, связанных с самовольным изменением жи-
лых помещений, странам СНГ [2], мы исходим из того, что ещё не так давно (до распада СССР) законодательство всех союзных республик (ныне самостоятельных государств -участников СНГ) было практически унифицированным, продолжая оставаться таким ещё определённое время после распада Союза. Тем не менее впоследствии бывшие союзные республики пошли разными путями развития, что, безусловно, проявилось и в правотворческой деятельности. Во всех странах бывшего социалистического лагеря появилось своё законодательство, отличающееся от когда-то полностью унифицированного в большей или меньшей степени, и именно данные нормы в сравнении с российскими правовыми нормами при всей схожести, на первый взгляд, предпосылок их принятия вызывают наибольший практический интерес.
Как следствие, оценка положительного зарубежного опыта применительно к рассматриваемой проблематике необходима в целях
© Бетхер В. А., 2014
163
В. А. Бетхер
его возможного заимствования при реформировании действующего российского гражданского законодательства, а отрицательного - в целях недопущения появления в российском гражданском законодательстве схожих правовых норм.
Вопросам переустройства и перепланировки жилого помещения впервые на законодателем уровне было уделено внимание в принятом Жилищном кодексе РСФСР 1983 г. [3], ст. 84 которого установила, что переустройство, перепланировка жилого помещения и подсобных помещений могут производиться только в целях повышения благоустройства квартиры и допускаются лишь с согласия нанимателя, совершеннолетних членов его семьи и наймодателя и с разрешения исполнительного комитета местного Совета народных депутатов. Данная норма также императивно устанавливала, что наниматель, допустивший самовольное переустройство или перепланировку жилого или подсобного помещения, обязан за свой счёт привести это помещение в прежнее состояние, не допуская иного варианта развития событий.
О. В. Сахно обоснованно констатирует, что «норма указанной статьи не содержала определений переустройства и перепланировки жилья, тем более неясными оставались порядок и условия проведения работ в указанных целях» [4].
Данный пробел в некоторой мере восполнял принятый подзаконный нормативный правовой акт - Правила пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденные Постановлением СМ РСФСР от 25 сентября 1985 г. № 415 [5]. Согласно данным Правилам в случае невыполнения требования по приведению самовольно переустроенного (перепланированного) жилого помещения в прежнее состояние указанные работы производились жилищно-эксплуатационной организацией, а стоимость работ в зависимости от её размера взыскивалась в установленном порядке на основании исполнительных надписей органов, совершающих нотариальные действия, либо в судебном порядке.
Возвращаясь к ст. 84 ЖК РСФСР 1983 г., стоит обратить внимание, что в данной норме закреплялось лишь самое общее правило
осуществления рассматриваемых действий: переустройство и перепланировка жилого помещения допускались исключительно с согласия уполномоченного органа. Кроме того, правовое значение имела цель осуществления таких действий: переустройство, перепланировка жилого помещения и подсобных помещений допускались только в целях повышения благоустройства квартиры.
На сегодняшний день аналогичные положения содержатся в ЖК Молдавской ССР [6] (ст. 85), ЖК Украинской ССР [7] (ст. 100), принятых практически одновременно с ЖК РСФСР и действующими в указанных странах и ныне, а также в современном ЖК Республики Узбекистан [8] (ст. 65), принятом не так давно, но концептуально воспроизводящем в указанной статье норму ст. 84 ЖК РСФСР 1983 г.
Ни в пример этому ныне действующий Жилищный кодекс Российской Федерации [9] посвятил вопросам изменения жилых помещений отдельную главу (гл. 4 «Переустройство и перепланировка жилого помещения»). В данной главе даны определения понятий «переустройство» и «перепланировка», указаны их виды (ст. 25). Установлена процедура осуществления таких действий: с соблюдением требований законодательства по согласованию с органом местного самоуправления на основании принятого им решения. Для принятия указанного решения заявителем представляется ряд документов, среди которых ключевым является проект переустройства и (или) перепланировки переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения (ст. 26). Завершение переустройства и (или) перепланировки жилого помещения подтверждается актом приёмочной комиссии (ст. 28).
Проведение работ по переустройству (перепланировке) жилых помещений в отсутствие решения о согласовании или с нарушением проекта квалифицируется как самовольное и влечёт обязанность собственника или нанимателя жилого помещения привести такое помещение в прежнее состояние в разумный срок (ст. 29). При этом реальный выход на практику нашла иная часть данной нормы, предусматривающая возможность сохранения жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии
164
Сравнительно-правовой анализ жилищного законодательства стран СНГ...
на основании решения суда, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан либо это не создает угрозу их жизни или здоровью [10].
В свою очередь, в Казахстане принят Закон «О жилищных отношениях» [11], в ст. 4 которого закреплены правила использования жилищ, среди которых возможность осуществления переоборудования жилых и нежилых помещений в жилом доме с согласия собственника помещения и при наличии проекта, выполненного юридическим или физическим лицом, несущим ответственность за соответствие проекта строительным нормам и правилам. В случае когда переоборудование и перепланировка помещений затрагивают интересы других собственников, требуется их предварительное письменное согласие. При этом, полагаем, вопрос с согласием собственников решен в законе крайне удачно с практической точки зрения: две трети голосов всех собственников в случае, если такие изменения затрагивают несущие конструкции и (или) общее имущество, и согласие только собственников других помещений (частей дома), смежных с изменяемыми помещениями (частями дома), если такие изменения затрагивают только их интересы [12].
Что касается остальных бывших союзных республик, то за последнее время практически все из них постепенно обновили своё жилищное законодательство по примеру Российской Федерации.
Наиболее полно регулируют рассматриваемый вопрос ЖК Кыргызской Республики [13] (гл. 16 «Переустройство помещений в жилых зданиях»), ЖК Азербайджанской Республики [14] (гл. IV «Переустройство и перепланировка жилого помещения») и ЖК Республики Беларусь [15] (гл. 4 «Назначение и использование жилого помещения. Переустройство и (или) перепланировка. Перевод жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое»).
Поскольку все названные нормативные правовые акты приняты позднее ЖК РФ, указанное в совокупности с содержанием названных глав позволяет утверждать, что за основу взято именно содержание гл. 4 российского ЖК, посвящённой вопросам переустройства и перепланировки жилых помещений [16]. В этой связи принципиальных
отличий не так уж много, и на них следует остановиться подробнее.
Итак, ЖК Кыргызской Республики в ст. 1 определяет переустройство помещений как комплекс строительно-монтажных работ по установке, замене или переносу инженерных сетей и оборудования (санитарно-технического, электрического и другого), строительных конструкций здания или помещения, в результате выполнения которого изменяется функциональное назначение помещения, его объёмно-планировочные, архитектурные и конструктивные, включая инженерное оборудование, решения, а также план помещения.
Несложно заметить, что процитированная дефиниция объединяет все действия, которые по российскому законодательству охватываются разными понятиями, как переустройства, так и перепланировки жилого помещения. Из данного определения и ст. 88 ЖК Кыргызской Республики также следует, что изменение функционального назначения помещения (перепрофилирование) является его переустройством со всеми вытекающими отсюда последствиями, закреплёнными в ЖК данной республики, и необходимостью применения соответствующих правил, что не встречается более нигде, в том числе и в ЖК РФ, в то время как развитие рассматриваемых общественных отношений наглядно демонстрирует необходимость решения данного вопроса.
Кроме того, данное определение, название упомянутой выше гл. 18 Кодекса и её содержание позволяют сделать вывод, что в Кыргызстане на законодательном уровне решен вопрос относительно правового регулирования переустройства обоих видов помещений, расположенных в жилых зданиях, что может быть расценено только положительно, поскольку избавляет правоприменителей от применения правовых норм по аналогии закона.
Далее, ст. 88 ЖК Кыргызской Республики в качества общего правила не допускает переустройство помещений в многоквартирных домах, кроме случая частичного разрушения здания в связи с действиями непреодолимой силы. Что касается переустройства помещений в индивидуальных жилых домах, то оно производится в порядке, определяемом градостроительным законодательством.
165
В. А. Бетхер
Переустройство помещений в жилых зданиях осуществляется с разрешения органа местного самоуправления, а в случаях, когда такое помещение находится в многоквартирном доме, необходим проект переноса инженерных сооружений, который согласовывается с соответствующими снабжающими организациями (ст. 90 ЖК Кыргызской Республики). Примечателен и тот факт, что в соответствии с указанной нормой должностные лица уполномоченных органов, ответственных за дачу разрешения на переустройство жилых помещений и инженерных сетей несут ответственность за достоверность принятых документов в соответствии с законодательством.
Последствия самовольного переустройства жилых помещений установлены ст. 92 ЖК Кыргызской Республики в виде обязанности собственника или нанимателя жилого помещения, которое было самовольно переустроено, привести такое помещение в прежнее состояние в разумные сроки, установленные уполномоченным органом. Обращает на себя внимание отсутствие возможности сохранения жилого помещения в переустроенном виде, как это имеет место в ЖК РФ, что, полагаем, делает работающей процедуру осуществления переустройства в установленном законом порядке.
Кроме того, несмотря на то, что выше в качестве положительного момента уже отмечалось регулирование нормами рассматриваемой главы отношений по переустройству обоих видов помещений (как жилых, так и нежилых) в жилых зданиях, последствия самовольного переустройства нежилых помещений остались вне правового поля ввиду специального указания в ст. 92 ЖК Кыргызской Республики именно на жилые помещения, что вызывает определённые сомнения в обоснованности такого законодательного решения.
Что касается гл. IV «Переустройство и перепланировка жилого помещения» ЖК Азербайджанской Республики, то в целом по структуре и содержанию она очень похожа на гл. 4 ЖК РФ, имеющую аналогичное название: такие действия в отношении жилого помещения проводятся при наличии проекта переустройства и (или) перепланировки переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения с соблюдением строи-
тельных норм и правил на основании решения соответствующего органа исполнительной власти; завершение данных работ подтверждается актом приёмочной комиссии; осуществление переустройства и (или) перепланировки жилого помещения с нарушением установленных требований влечёт их квалификацию как самовольных [17], но есть и ряд, на наш взгляд, положительных и принципиальных отличий.
Во-первых, ст. 23 ЖК Азербайджанской Республики в отличие от ст. 24 ЖК РФ, определяя понятия переустройства и перепланировки жилого помещения, не даёт примерный перечень видов работ, подпадающих под данные понятия, а должным образом раскрывает их содержание, что, полагаем, влечёт невозможность произвольного расширения перечня таких работ, как это имеет место в России.
Во-вторых, в случае осуществления самовольных переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, которые, тем не менее, не нарушают права и законные интересы соседей или иных третьих лиц, не создают опасность для их жизни и здоровья и допустимо изменяют внешний вид здания (если рассматриваемые действия были направлены именно на его изменение) (ст. 25 ЖК Азербайджанской Республики), соответствующий орган исполнительной власти оформляет проведенное переустройство и (или) перепланировку с выдачей соответствующего акта (ст. 27, 26 ЖК Азербайджанской Республики) [18].
Интересное законодательное решение содержится в ЖК Республики Беларусь: несмотря на то, что предметом его ведения являются жилищные отношения, отношения, возникающие по поводу жилых помещений (ст. 2), легальные дефиниции перепланировки и переустройства, содержащиеся в ст. 1, указывают, что такие действия возможны в отношении обоих видов помещений (как жилых, так и нежилых).
Процедура совершения указанных действий выглядит стандартной: переустройство и (или) перепланировка производятся по заявлению собственника жилого и (или) нежилого помещений частного жилищного фонда после получения согласования (разрешения) районного, городского исполнительных комитетов, местной администрации района в
166
Сравнительно-правовой анализ жилищного законодательства стран СНГ...
городе. Уникально то, что для получения такого согласования лицо, инициирующее указанную процедуру, обязано предоставить доступ в помещение представителям организации, осуществляющей эксплуатацию жилищного фонда и (или) предоставляющей жилищно-коммунальные услуги, и местного исполнительного и распорядительного органа. По результатам осмотра помещения составляется акт, который, среди прочего, является документом, на основании которого и принимается решение о согласовании либо отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки (ст. 17 ЖК Республики Беларусь). Полагаем, что такой натурный осмотр помогает не только принять объективное решение о возможности изменения помещения без угрозы несущим конструкциям здания, нарушения прав третьих лиц, но и стимулирует собственников не начинать ремонтно-строительные работы без получения необходимого согласования. Аналог такой нормы в российском ЖК отсутствует.
При этом лица, осуществившие самовольные переустройство и (или) перепланировку, в любом случае обязаны получить согласование (разрешение) таких переустройства и (или) перепланировки в вышеописанном порядке и в случае отказа в согласовании таких действий привести помещение в прежнее состояние. Возможность узаконивания таких действий в судебном порядке, как и в Кыргызстане, в Азербайджане, отсутствует.
ЖК Республики Беларусь имеет ещё одно принципиальное отличие: содержит норму, посвященную реконструкции многоквартирных, блокированных и одноквартирных жилых домов (ст. 20). При этом сама норма является бланкетной, указано лишь на то, что реконструкция осуществляется в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь, с соблюдением требований технических нормативных правовых актов (определение реконструкции в ст. 1, раскрывающей понятия, используемые в кодексе, также не содержится). Тем не менее само по себе включение данной нормы в текст нормативного правового акта свидетельствует о выделении законодателем таких действий, правда без должной их регламентации.
Таким образом, проведённый анализ законодательства стран СНГ позволяет конста-
тировать, что в странах бывшего социалистического лагеря существует общий подход к вопросу об изменении такого вида недвижимости, как жилые помещения, закреплённый в ныне действующих жилищных кодексах, причиной чего, полагаем, является имевшая место полная унификация законодательства стран, входящих в состав СССР. На сегодняшний день во всех рассмотренных странах в качестве общего правила просматривается тенденция осуществления действий по изменению жилого помещения с разрешения уполномоченного органа, при этом необходим соответствующий проект выполнения таких работ. Изменение помещения без соблюдения установленных правил квалифицируется в качестве самовольного.
Отдельно стоит отметить отсутствие детальной регламентации процедуры осуществления рассмотренных действий, как следствие, пробельность права в данном направлении в странах, где жилищное законодательство фактически до сих пор не обновлено (Молдавия, Украина).
Что касается законодательства стран, которые по примеру Российской Федерации обновили своё жилищное законодательство (Казахстан, Киргизия, Азербайджан, Белоруссия), то при всей схожести правовых норм, содержащихся в жилищных кодексах, отдельные законодательные решения, о которых шла речь выше (раскрытие содержания понятий «переустройство» и «перепланировка» на уровне нормативного правового акта и невозможность произвольного расширения перечня таких работ; отсутствие необходимости получения согласия всех собственников помещений в многоквартирном доме на изменение отдельного помещения, если при этом не затрагиваются их интересы; принятие решения о возможности сохранения помещения в изменённом виде при непрохождении установленной законом процедуры осуществления таких действий уполномоченным на то публичным органом, а не судом; осмотр помещения перед принятием решения о согласовании либо отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки в целях недопущения оформления таких действий «задним» числом и принятия объективного решения), не могут быть расценены иначе как положительно. В совокуп-
167
В. А. Бетхер
ности с неразрешённостью должным образом этих вопросов в Российской Федерации либо наличием «неработающих» норм указанное, полагаем, свидетельствует о возможности заимствования рассмотренных положений в наше законодательство как апробированных на практике удачных правовых конструкций.
1. Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. В. А. Белова. - М. : Юрайт, 2009. - С. 152. Автор соответствующего очерка (4) - В. А. Белов. При этом в сноске 3 на указанной странице данный автор обращает внимание, что соответствующая проверка «целесообразна лишь в части выводов, которые получены в ходе анализа законодательных норм», с чем мы полностью соглашаемся.
2. Говоря о странах СНГ, мы не анализируем их статус (участники, наблюдатели и т. п.), равно как и не даём оценку заявлению Украины, сделанному в 2014 г., о выходе из СНГ, поскольку в рамках настоящей статьи мы рассматриваемой только гражданско-правовой аспект интересующей нас проблематики. Применительно к указанной цели под странами СНГ мы понимаем большинство бывших союзных республик, так или иначе входивших в состав Содружества.
3. Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. // Ведомости ВС РСФСР. - 1983. - № 26. - Ст. 883. Далее по тексту - ЖК РСФСР 1983 г., ЖК РСФСР Кроме того, далее по тексту жилищный кодекс также - ЖК.
4. Сахно О. В. Осуществление права собственности на жилые помещения : дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2005. - С. 89.
5. Свод законов рСфСР. - Т 3. - Ст. 92.
6. Жилищный кодекс Молдавской ССР. - URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/hlm/prgm /cph/experts/moldova/laws/housing_code_r.pdf (дата обращения: 09.07.2014).
7. Жилищный кодекс Украинской ССР. - URL:
http://www.likos.com.ua/housing-code/ (дата
обращения: 09.07.2014). Стоит отметить, что данный кодекс претерпел значительные изменения, в частности в него включена ст. 152, посвящённая осуществлению рассматриваемых действий в отношении частного жилищного фонда. Тем не менее, кроме отсутствия в данной норме указания на цель осуществления переоборудования и перепланировки, данная норма ничем не примечательна и, по сути, не содержит ни правил, ни процедуры осуществления таких действий, за исключением указания на их осуществление с разрешения исполнительного комитета местного Совета народных депутатов.
8. Жилищный кодекс Республики Узбекистан. -URL: http://www.lex.uz/Pages/GetAct.aspx7lact _id=106134 (дата обращения: 09.07.2014).
9. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // СЗ РФ. - 2005. - № 1 (ч. 1). - Ст. 14. Далее по тексту - ЖК РФ.
10. См. об этом подробнее: Бетхер В. А. Правовой режим самовольно переустроенных, перепланированных жилых помещений // Вестник Омского университета. Серия «Право». -
2011. - № 1 (26). - С. 130-135. Процедура осуществления рассматриваемых действий по российскому законодательству в рамках настоящей статьи приведена лишь тезисно, в качестве отправной точки для сравнения с законодательством иных стран - участников СНГ.
11. О жилищных отношениях : Закон Республики Казахстан от 16 апреля 1997 г. № 94-1. - URL: http://www.pavlodar.com/zakon/?dok=00114&all =all (дата обращения: 09.07.2014).
12. В аналогичной ситуации ст. 36, 40 ЖК РФ
предусматривают необходимость получения согласия всех собственников помещений в многоквартирном доме, что невозможно в принципе с учётом жизненных реалий. Даже с учётом того, что ЖК РФ допускает в качестве формы проведения общего собрания заочное голосование (п. 2 ч. 5 ст. 45 ЖК РФ), согласие абсолютно всех собственников помещений многоквартирного дома получить практически невозможно. См. об этом подробнее: Певницкий С. Г., Чефранова Е. А.
Многоквартирные дома: проблемы и решения. - М. : Статут, 2006. - С. 345.
13. Жилищный кодекс Кыргызской Республики от 9 июля 2013 г. № 117. - URL: http:// online.adviser.kg/Document/?doc_id=31417247 (дата обращения: 09.07.2014).
14. Жилищный кодекс Азербайджанской Республики. - URL: http://www.taxes.gov.az/uploads/ qanun/2011/mecelleler/menzil_mecellesi_rus.pdf (дата обращения: 09.07.2014).
15. Жилищный кодекс Республики Беларусь от 28 августа 2012 г. № 428-З. - URL: http:// pravo. levonevsky.org/kodeksby/gilk/20130302/ index.htm (дата обращения: 09.07.2014).
16. В 2013 г. в Туркменистане также принят новый Жилищный кодекс (Жилищный кодекс Туркменистана от 2 марта 2013 г. - URL: http://www.turkmenbusiness.org/content/zhilishc hnyi-kodeks-turkmenistana (дата обращения: 09.07.2014)), ст. 20-22 которого посвящены понятию переоборудования и перепланировки, порядку проведения данных работ и последствиям самовольного осуществления таких действий. Буквальное содержание данных статей свидетельствует о том, что они представляют сокращенный вариант гл. 4 ЖК РФ, а потому мы не останавливаемся на них
168
Сравнительно-правовой анализ жилищного законодательства стран СНГ...
подробнее. При этом в ст. 21 ЖК Туркменистана имеется упоминание и о нежилых помещениях (в п. 1), однако ни из названия всех указанных статей, ни из их содержания не следует, что на уровне закона действительно нашла закрепление процедура изменения именно нежилых помещений, а потому такое упоминание, полагаем, свидетельствует не более, чем о законодательной небрежности.
17. Помимо прочего, ЖК Азербайджанской Республики содержит гл. III «Перевод жилого помещения в нежилое помещение», что также максимально сближает его с ЖК РФ (по срав-
нению с жилищным законодательством иных стран, входящих в состав СНГ).
18. В аналогичной ситуации в России узаконить соответствующие самовольные действия может только суд (ч. 4 ст. 29 ЖК РФ), который в таком случае выполняет совершенно не свойственные ему функции, по сути, подменяя собой компетентный орган, осуществляющий публичные полномочия, по согласованию либо по приёмке выполненных строительных работ. См. об этом подробнее: Бетхер В. А. Указ. соч. - С. 134.
169
