CC BY
29Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СТОРОН СОГЛАШЕНИЯ О ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОМ (МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОМ) ПАРТНЕРСТВЕ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ ТРОЦЕНКО Оксана Сергеевна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой предпринимательского права Уральского государственного экономического университета. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация. Российская экономика все активнее применяет государственно-частное партнерство (далее -ГЧП) в масштабных и капиталоемких проектах, теоретические принципы ГЧП постепенно находят свое отражение в деловых и научных периодических изданиях, заложены в нормативных документах (в том числе, региональных), регламентирующих направление социально-экономического развития нашей страны на среднесрочную перспективу. В последние годы государством осуществлен ряд важных шагов по развитию ГЧП (например, создание Банка Развития и Российской венчурной компании, усиление роли государственных корпораций и ряда институтов развития в части внедрения принципов ГЧП, наблюдаются определенные положительные сдвиги в развитии теоретического и нормативного аппарата ГЧП и пр.). Основой реализации проектов ГЧП является соглашение между публичным и частным партнерами, неотъемлемой частью которого является их ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств. В статье на основе анализа основных доктринальных подходов к определению правовой природы юридической ответственности, а также на основе действующего российского законодательства автор доказывает необходимость закрепления в законодательстве равной гражданско-правовой ответственности сторон соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве.
Abstract. The Russian economy is increasingly applying public-private partnerships in large-scale and capital-intensive projects, the theoretical principles of PPP are gradually reflected in business and scientific periodicals, laid down in regulatory documents (including regional ones) which regulate the direction of social the economic development of our country in the medium term. In recent years, the state has taken a number of important steps to develop PPPs (for example, the creation of the Development Bank and the Russian venture company, strengthening the role of state corporations and a number of development institutions in terms of implementing the principles of PPPs, certain positive changes are observed in the development of the theoretical and regulatory apparatus of PPPs, etc.) The basis for the implementation of PPP projects is an agreement between public and private partners, an integral part of which is their responsibility. Based on an analysis of the main doctrinal approaches to determining the legal nature of legal liability, as well as on the basis of the current Russian legislation, the author proves the importance to establish in the legislation equal civil liability of the parties to an agreement on public-private (municipal-private) partnership.
Ключевые слова: соглашение о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве, частный партнер, публичный партнер, юридическая ответственность, меры ответственности, вина.
Keywords: agreement on public-private (municipal-private) partnership, private partner, public partner, legal liability, measures of responsibility, guilt.
Одним из принципов, обеспечивающих надлежащее исполнение договорных обязательств, является принцип необходимости их надлежащего исполнения, который эффективнее всего реализуется путем установления и применения мер ответственности за нарушение соглашения [10, с. 27-37].
В науке отсутствует единое определение понятия юридической ответственности за нарушение обязательств. Это оправдано. Так, И.И. Лукашук, рассуждая о понятиях и концепциях юридической ответственности в целом, подчеркивал необходимость дифференцированного подхода к ответственности в зависимости от сферы ее применениях [11, с. 12]. На это также указывают М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, полагая, что отсутствие единства мнений связано с избранной для анализа гранью этого института [7, с. 349].
Мы будем опираться на позицию представителей уральской юридической школы, которые под ответственностью за нарушение обязательств понимают обеспеченное государственным принуждением возложение предусмотренных законом или договором лишений имущественного характера на лицо, не исполнившее обязательство или исполнившее его ненадлежащим образом [12, с. 511]. Кроме того, следует отметить, что в настоящее время предпринимаются попытки обосновать единство позитивного и ретроспективного (негативного) аспектов гражданско-правовой ответственности в связи с сочетанием частноправовых и публично-правовых начал в граждан-
ско-правовых отношениях с участием государства [16, с. 9]. Действительно, например, одной из особенностей ответственности сторон соглашения о государственно-частном и муници-пально-частном партнерстве (далее - СГЧП (СМЧП)) является наличие в отношениях публичного образования и частного инвестора «публично-правовых предпосылок и мотивов» [13, с. 137], элементов публично-правового регулирования. Однако ГЧП реализуется через договорные отношения, основанные на началах юридического равенства сторон и их свободном волеизъявлении. Следовательно, СГЧП (СМЧП) являются гражданско-правовыми договорами (возможно, нетипичными), где присутствует весь гражданско-правовой инструментарий, включая и механизм ответственности сторон. Тем не менее, это не означает, что подобные договоры, заключаемые с участием публичного образования, не содержат специальных условий. Так, в соответствии с п. 11 ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном-партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3] (далее - Закон о ГЧП) ответственность сторон соглашения в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по соглашению является его существенным условием. Следовательно, стороны обязаны включить в СГЧП (СМЧП) соответствующие положения. Отметим, что СГЧП (СМЧП) зачастую включают в себя элементы таких
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 9(189)
договоров как аренда, купля-продажа недвижимости, строительный подряд, возмездное оказание услуг. Исходя из этого, предлагаем включать в СГЧП (СМЧП) положения об ответственности сторон соответствующего договора. В связи с чем, нормы второй части Гражданского кодекса Российской Федерации [2] (далее - ГК РФ), посвященной регулированию отдельных видов гражданско-правовых договоров, должны стать ориентиром для частного и публичного партнеров в вопросе установления мер ответственности.
Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 422 ГК РФ [2] договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами, действующими на момент его заключения. Однако Закон о ГЧП не содержит специальных норм, регулирующих ответственность сторон соглашения. Следовательно, при наступлении ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по СГЧП (СМЧП) независимо от условий соглашения применяются общие положения гражданского законодательства об ответственности (гл. 25 ГК РФ), что следует из ч. 1 ст. 2 Закона о ГЧП. Полагаем, что такой способ регламентации гражданско-правовой ответственности сторон соглашения заимствован из европейского законодательства. Например, Комиссия ООН по праву международной торговли признала такой способ целесообразным [1], а Закон Республики Хорватия «О государственно-частном партнерстве» предоставляет право сторонам свободно устанавливать меры ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по соглашению [6].
По мнению отдельных ученых, детальное урегулирование института ответственности в Законе о ГЧП нежелательно, поскольку может привести к чрезмерной императивности его норм, что противоречит концепции института ГЧП. Так, М.Ю. Челышев отмечал, что четкое определение размера гражданско-правовой ответственности в законе наделяет ее существенным публично-правовым элементом [15, с. 131]. Мы не разделяем данную точку зрения, поскольку такой подход ставит стороны СГЧП (СМЧП) в заведомо неравное положение и может повлечь злоупотребление правом одного из партнеров в вопросах установления мер ответственности (например, включение в СГЧП условий о несоразмерно высокой неустойке).
В российской юридической науке принято считать, что основанием ответственности за нарушение обязательств является нарушение договора, а условиями ответственности -противоправность, наличие убытков (вреда), причинная связь между нарушением субъективных права и убытками (вредом), вина нарушителя [7, с. 353]. Отметим, что лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего ис-
полнения обязательства (п. 1 ст. 401 ГК РФ). Иными словами, по общему правилу стороны СГЧП (СМЧП) несут ответственность в случае наличия вины, выраженной в форме умысла или неосторожности, если не докажут свою невиновность. При этом в п. 3 ст. 401 ГК РФ [2] установлено, что если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. Иными словами, публичный партнер освобождается от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, если докажет отсутствие вины. В то время как частный партнер, осуществляющий предпринимательскую деятельность, отвечает и в случае отсутствия вины. Очевидно, что подобная ситуация нарушает принципы справедливого распределения рисков, а частный партнер выступает заведомо слабой стороной. Это, как справедливо отмечает Ха-мидуллина Ф.И., нарушает баланс публично-правовых и частноправовых интересов, что приводит к нарушению презумпции добропорядочности участников экономического оборота, когда предприниматель заведомо считается обязанным нести ответственность, в том числе и независимо от вины [14, с. 186]. Конечно, положения ГК РФ [2] носят диспозитивный характер, и договором может быть предусмотрено иное. Действительно, в юридической литературе существует мнение, согласно которому уравновесить положение сторон в этой части возможно путем включения в СГЧП (СМЧП) одинаковых условий привлечения частного и публичного партнера к ответственности на началах вины либо на началах риска [8, с. 147]. Однако без законодательного закрепления возможность существования одинаковых условий привлечения к ответственности за нарушение условий СГЧП (СМЧП) представляется нам весьма сомнительной, так как публичный партнер при заключении соглашения вполне обоснованно будет настаивать на применении положений гражданского законодательства РФ. При этом в случае возникновения споров между партнерами на данном этапе суд, скорее всего, встанет на сторону публичного образования. Это подтверждается как примерами судебной практики [5], так отдельными доктринальными исследованиями, в которых указывается на предпринимательский риск в качестве основания наступления безвиновной ответственности [9, с. 143]. Поэтому такие условия необходимо закреплять непосредственно в законе с целью гарантированной защиты имущественных интересов частного партнера, что согласуется с положениями ч. 3 ст. 410 ГК РФ [2]. Более того, эта правовая позиция поддержана постановлением Конституционного Суда РФ [4]. В нем отмечается, что всякое исключение из принципа наличия вины должно
Гоажданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
быть выражено прямо и недвусмысленно, а также закрепляться непосредственно в законе.
Таким образом, представляется целесообразным дополнить Закон о ГЧП [3] статьей, регламентирующей особенности гражданско-правовой ответственности сторон соглашения о ГЧП, что уравняет правовое положение публичного и частного партнеров. По нашему мнению, условия привлечения к ответственности должны строиться либо на началах вины, либо на началах риска. При этом следует законодательно закрепить запрет на ограничение в СГЧП (СМЧП) ответственности публичного партнера за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, если аналогичное положение не предусмотрено для частного партнера.
Таким образом, предлагаем дополнить Закон о ГЧП нормой, детализирующей ответственность сторон СГЧП (СМЧП), следующего содержания:
«Статья ... . Ответственность и распределение рисков публичного и частного партнеров по соглашению о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве.
1. Публичный и частный партнеры несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий соглашения о государственно-частном и муниципально-част-ном партнерстве на равных основаниях при наличии вины в
форме умысла или неосторожности, если соглашением не установлено иное.
2. Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по соглашению о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве может быть ограничена соглашением о государственно-частном и муници-пально-частном партнерстве в равной степени и на равных основаниях как для публичного, так и для частного партнера.
Установление в соглашении о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве ограниченной ответственности по обязательствам, возникающим из соглашения о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве, в отношении только одного из партнеров запрещается.
3. Стороны освобождаются от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по соглашению о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, либо в результате наступления особых обстоятельств.
4. Риски между сторонами должны быть распределены таким образом, чтобы для каждой из участвующих сторон сложность в управлении данным риском была меньшей, чем, если бы этот риск достался другой стороне».
Библиография:
1. Руководство ЮНСИТРАЛ для законодательных органов по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников. // URL: http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/pfip/guide/pfip-r.pdf (дата обращения: 12.04.2020).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51 -ФЗ // Российская газета. 1994. № 238-239.
3. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном-партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 20 июля 2015 г. № 29 (часть I). Cr. 4350.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2013 № 18-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1, 5 и 6 статьи 152 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Е. В. Крылова» // URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 12.04.2020).
5. Решение Арбитражного суда Свердловской области по делу № А60-47823/2014 от 28.05.2015 [Электронный ресурс] // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 12.04.2020).
6. Закон Республики Хорватия «О государственно-частном партнерстве» от 10.07.2012 // URL: https://ppp.worldbank.org/public-private partnership/sites/ppp.worldbank.org/files/documents/Croatia_Act%20on%20PPPs%20OG_78_2012_EN_0.pdf (дата обращения: 12.04.2020).
7. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие положения. 3-е изд., стереотипное. - М.: Статут, 2001. Кн. 1. - 848 c.
8. Жмулина Д. А. Ответственность сторон в соглашении о публично-частном партнерстве // Вестник СПбГУ, 2014. Вып. 14. - C. 45-53.
9. Красавчиков О.А. Возмещение вреда, причиненного источником повышенной опасности. - М.: Юридическая литература, 1966. - 200
c.
10. Липинский Д.А. О системе права и видах юридической ответственности // Правоведение. 2003. № 2. - C. 27-37.
11. Лукашук И.И. Право международной ответственности. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - 432 c.
12. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / В.В. Андропов, К.П. Беляев, Б.М. Гонгало и др.; под ред. В.П. Крашенинникова. - М.: Статут, 2012. - 1328 c.
13.
14.
Казань, 2005. - 186 c.
15.
Казань. 2009. - 501 c.
16.
2005. - 24 c.
Сосна С.А. Концессионные соглашения: теория и практика. - М.: Нестор Академик Паблишерз, 2002. - 256 а Хамидуллина Ф. И. Гражданско-правовая ответственность субъектов предпринимательской деятельности. дис.
канд. юрид. наук.
Челышев М. Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилистическое исследование: дисс. ... д-ра юрид. наук. -Янишевский В.А. Российская Федерация как субъект гражданско-правовой ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.,
