CC BY
626УДК 338.49
ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА И ИХ ПРИМЕНЕНИЕ В ИНФРАСТРУКТУРНЫХ ПРОЕКТАХ
П.А. Зубаха
Аннотация. В статье проводится изучение основных форм государственно-частного партнерства (ГЧП). Анализируется механизм сотрудничества частного и публичного партнеров, законодательного регулирования и области применения каждой из форм ГЧП. Основным результатом исследования является анализ распределения инфраструктурных проектов по формам ГЧП на практике и рекомендации по развитию механизма государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, формы государственно-частного партнерства, концессионные соглашения, инфраструктурные инвестиции.
THE MAIN FORMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS AND THEIR APPLICATION IN INFRASTRUCTURE PROJECTS
P.A. Zubakha
Abstract. The article studies the main forms of public-private partnership. The mechanism of cooperation between private and public partners, legislative regulation and the scope of each form of PPP is analyzed. The main result of the study is the analysis of the distribution of infrastructure projects on PPP forms in practice and recommendations for the development of the mechanism of public-private partnership.
Key words: public-private partnership, forms of public-private partnerships, concession agreements, infrastructure investments.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) на сегодняшний день является широко распространенным инструментом реализации инфраструктурных проектов. Одной из проблем применения ГЧП является многообразие форм государственно-частного партнерства и отсутствие систематизации среди них. Отсутствие понимания сути и области применения каждой из форм ГЧП порой создает проблемы для участников рынка ГЧП.
Целью данной статьи является рассмотрение основных форм государственно-частного партнерства, их содержания, области при-
<4Ь
МФЮА МОСКОВСКИМ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИМ УНИВЕРСИТЕТ
менения, законодательного регулирования, а также распространение на практике и рекомендации по развитию механизма государственно-частного партнерства.
Рассмотрим основные формы взаимодействия государства и частного бизнеса. Основные формы подобного сотрудничества представлены на рисунке 1.
Государственные контракты на поставку товаров, работ, услуг
Государственные контракты с инвестиционными обязательствами исполнителя (сервисные контракты)
Федеральное законодательство о государственных закупках (44-ФЗ, 94-ФЗ, 223-ФЗ)
Соглашение о разделе продукции
225-ФЗ «О Соглаше-
ыиях
о разделе продукции»
Аренда
Лизинг
Гражданский кодекс РФ
Контракты жизненного цикла
Государственно-частные предприятия
Нет законодательных актов
Инвестиционный договор
39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности»
Концессионные соглашения
115-ФЗ «О Концессионных соглашениях»
Соглашения о государственном / муниципальном партнерстве
224-ФЗ «О государственно-частном патрнерстве»
V® г
г 8
Крагк°срочные сроки реализации проекта Краткосрочные
Рисунок 1. Формы взаимодействия государства и бизнеса
<4Ь
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
Государственные контракты являются наиболее распространенной формой кооперации государства и частного сектора. Согласно официальному сайту Единой информационной системы в сфере закупок [5] в 2016 г. было заключено порядка 3 млн контрактов на сумму в 6,4 трлн руб. Для бизнеса государственные контракты характеризуются достаточно низкими рисками в связи с тем, что они обычно носят краткосрочный характер. При этом отдельным видом государственного контракта может служить государственный контракт с инвестиционным обязательством исполнителя (сервисный / операторский контракт). Наиболее значимым примером использования сервисного контракта в инфраструктурной сфере является соглашение между ГК «Российские автомобильные дороги» и ООО «Объединенные системы сборы платы», заключенное в 2012 г. и предусматривающее содержание, ремонт и осуществление эксплуатации на платной основе двух секций (225-663 км.) федеральной автомобильной дороги М4-Дон.
Следующим типом отношений государства и бизнеса является аренда и лизинг государственного имущества. Наиболее распространенными объектами аренды являются земельные участки и недвижимое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности. Для бизнеса данная форма взаимодействия с государством несет больше рисков, чем государственные контракты, так как аренда государственного имущества производится на длительный срок и подразумевает ведение предпринимательской деятельности, зачастую - с крупными капитальными вложениями. Таким образом, в случае досрочного расторжения договора со стороны государства частный бизнес может понести значительные финансовые потери.
Узкоспециализированной формой отношений государства и бизнеса является соглашение о разделе продукции (СРП). Соглашение о разделе продукции относят к особому виду договора об учреждении совместного предприятия. Данное соглашение предоставляет частному инвестору права на разведку и добычу полезных ископаемых. Примерами проектов, реализуемых на основе СРП, является разработка месторождений Сахалин-1 и Сахалин-2, а также разработка Харьягинского нефтяного месторождения в Ямало-Ненецком автономном округе.
Далее идут формы взаимодействия бизнеса и государства, которые находят наибольшее применение в сфере инфраструктурного развития:
<jb
МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
- контракты жизненного цикла;
- государственно-частные предприятия;
- концессионные соглашения;
- соглашения о государственном / муниципальном партнерстве.
Контракты жизненного цикла (КЖЦ) - это контрактная форма ГЧП, согласно которой частный партнер проектирует, строит и эксплуатирует объект в течение жизненного цикла объекта. При этом государственный партнер осуществляет плату равными платежами после ввода объекта в эксплуатацию. Данная форма ГЧП получила достаточно широкое распространение на Западе, где данный контракт называют «Life Cycle Contract» или DBFM (Design-Build-Finance-Maintain). В России данная модель ГЧП не получила широкого распространения. Примерами применения КЖЦ может служить реализованный проект по строительству и последующему техническому обслуживанию наружного освещения в г. Нижний Тагил, а также контракт на поставку подвижного состава для нужд Московского метрополитена, заключенный в 2014 г.
Следующей формой сотрудничества государства и бизнеса является государственно-частные предприятия. Для реализации какого-либо проекта публичный и частный партнер учреждают по проекту компанию (SPV - Special Purpose Vehicle). При этом возможны два варианта участия государства в управлении компанией: непосредственное участие или косвенное участие. При непосредственном участии публичного партнера SPV может быть создана лишь в форме ОАО, при косвенном участии возможна любая организационно-правовая форма (ГУПы, МУПы, госкомпании, госкорпорации и т.д.). Так, ряд проектов ГЧП с участием правительства Москвы реализованы с помощью создания SPV (ОАО «Внуково», ОАО «Городская транспортная система скоростного трамвая» и т.д.).
Еще одной формой государственно-частного партнерства является инвестиционный договор (инвестиционный контракт). Данная форма ГЧП регулируется Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N° 39 «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» и Гражданским кодексом РФ. По своей сути инвестиционный договор является гражданско-правовым договором, направленным на возмездное приобретение или создание объекта гражданских прав. Основными преимуществами
<4Ь
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
инвестиционного договора являются его гибкость и возможность применить там, где нельзя использовать концессионное соглашение.
Следующей формой кооперации государства и бизнеса является соглашение о государственном / муниципальном сотрудничестве (СГЧП / СМЧП), которое относится к контрактной форме ГЧП. Это наиболее молодая из рассматриваемых форм ГЧП в России, так как в практику данный тип соглашений вошел только в 2015 г. с принятием Федерального закона № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» [2] (далее - Закон о ГЧП). По своей сути СГЧП / СМЧП очень схоже с другой контрактной формой ГЧП - концессионным соглашением (концессией). Наиболее существенное отличие заключается в том, что соглашение о ГЧП / МЧП может заключаться в отношении ряда объектов, которые не могут выступать предметом концессионных соглашений. К объектам подобного рода относятся частные автомобильные дороги, воздушные суда, мелиоративные системы, специализированные порты и т.д.
Последней из рассматриваемых моделей ГЧП являются концессионные соглашения. 92 % процента инфраструктурных проектов реализуется через договора концессии. В этой связи необходимо более подробно рассмотреть концессионный механизм.
Концессионные соглашения были определены в российском законодательстве с принятием Федерального закона N° 115 «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. (далее - Закон о концессии). Согласно закону о концессии по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать / реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения (ст. 3 п. 1).
Из текста закона следует, что основными участниками концессионных проектов являются:
- концедент и концессионер;
- потребители;
- инвесторы и кредиторы.
Взаимодействия между этими участниками схематически можно представить схематично (рисунок 2).
<4Ь
МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
Рисунок 2. Схема взаимодействия участников концессионных проектов
Концедент согласно договору концессии передает объект концессии концессионеру, который управляет им, производит инвестиции. За право управления объектом концессии концессионер выплачивает концеденту концессионные платежи за счет полученной от потребителей выручки, из этих же средств концессионер расплачивается с кредиторами и акционерами.
Теперь рассмотрим, как распределены инфраструктурные проекты среди этих форм ГЧП на практике. Анализировались лишь те проекты, по которым известна их форма реализации. Анализ проводился на основе выборки, состоящей из 1339 проектов ГЧП. Источником информации является платформа поддержки инфраструктурных проектов «Росинфра» [4]. Вся информация актуальна на октябрь 2016 г. Результаты анализа представлены в таблице 1.
Как видно из таблицы 1, 1,92 % проектов ГЧП реализуются через механизм концессии. На сегодняшний день концессия является наиболее популярной формой проектов. Популярность концессионной формы ГЧП можно объяснить несколькими причинами:
- устоявшееся законодательное регулирование - закон о концессии был принят в 2005 г. [1], и за 12 лет была создана обширная правоприменительная практика;
<4Ь
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
Таблица 1
Распределение проектов ГЧП по форме реализации
Форма государственно-частного партнерства Количество проектов
Концессионное соглашение 1221
Соглашение о ГЧП 69
Аренда с инвестиционным обязательством 23
Долгосрочные инвестиционные соглашения 16
Государственные закупки 2
Контракты жизненного цикла 1
Источник: расчеты автора на основе данных [3].
- обширный практический опыт применения концессионного механизма - процесс реализации концессионных проектов отработан на сотнях проектов ГЧП.
Несмотря на данные преимущества, у концессии имеется ряд недостатков:
- отсутствие у частной стороны (концессионера) право собственности на объект концессии и, как следствие, повышение рисков;
- периодические платежи (концессионные платежи) концессионера в пользу публичной стороны (концедента) и, как результат, снижение экономической эффективности проекта.
Указанные недостатки ограничивают применение концессионного механизма для реализации инфраструктурных проектов. Решение данной проблемы заключается в развитии, кроме концессии, других форм ГЧП.
Для более равномерного развития других форм ГЧП необходима унификация основных форм ГЧП на законодательном уровне. В принятом в 2015 г. закону о ГЧП [1] было дано определение государственно-частного партнерства на законодательном уровне, однако формы государственно-частного партнерства определены не были. Кроме того, такая перспективная форма сотрудничества, как контракты жизненного цикла, не имеет отдельного законодательного регулирования.
Таким образом, унификация законодательства в сфере государственно-частного партнерства является необходимым условием для развития механизма государственно-частного партнерства.
<jb
МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
Библиографический список
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Российская газета. 2005. № 3830.
2. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2015. № 6727.
3. Зусман Е., Аракелян К. Юридическая компания Vegas Lex: Контракт жизненного цикла - новый механизм ГЧП в России. URL: https://www. vegaslex.ru (дата обращения: 23.07.2017).
4. Сайт платформы поддержки инфраструктурных проектов «Росинфра». URL: http://www.pppi.ru/ (дата обращения: 26.06.2017).
5. Сайт Единой информационной системы в сфере закупок. URL: http:// zakupki.gov.ru (дата обращения: 15.06.2017).
П.А. Зубаха
аспирант Московского финансово-юридического
университета МФЮА
E-mail: pavelzubakha@gmail. com
