CC BY
597
Зарубежный опыт
Специфика территориальной организации местного управления и самоуправления в Канаде
И.В. Лексин
Как и в других бывших английских колониях, в Канаде местное самоуправление исторически предшествовало государственности. Органы самоуправления в Британской Северной Америке создавались начиная с XVII в., а законодательство о местном самоуправлении впервые появилось в 1849 г. (для Западной Канады — колонии, располагавшейся в пределах территории современной канадской провинции Онтарио). При создании государственного образования с наименованием Доминион Канада вопросы местного управления были отнесены к ведению провинций (в соответствии со статьей 92 Акта британского Парламента о союзе Канады, Новой Шотландии и Нью-Брансуика, его правительстве и связанных предметах 1867 г.1). В настоящее время актами федерального парламента законотворческие функции в отношении местного управления и самоуправления делегированы также северным территориям (не являющимся субъектами федерации). Поэтому фактически не только каждая провинция, но и территория в рамках Конституции2 вправе самостоятельно установить собственную организацию местного (само-)управления. Как следствие, территориальная организация местного управления в Канаде распадается на 13 — по числу провинций и территорий — отдельных систем.
Общее число муниципалитетов в Канаде на данный момент составляет около 3600 и имеет тенденцию к сокращению. На одну территорию приходится от восьми (на Юконе) до 34 (в северо-западных территориях) муниципальных образований, на провинцию — от 55 (в Новой Шотландии) до более чем 1100 (в Квебеке).
Провинциальную, или территориальную законодательную основу территориального устройства составляют несколько актов: как правило (но не всегда) имеется базовый акт (под названием «Муниципальный акт» — например, в провинциях Ньюфаундленд и Лабрадор, Онтарио, в территории Юкон, или
1 Сокращенное название данного документа — Акт о Британской Северной Америке 1867 г. С 1982 г. он официально обозначается также как Конституционный акт 1867 г.
2 Составляющими конституции Канады являются около тридцати актов британского и канадского парламента и королевских указов 1867-1982 гг., а также поправки к ним, ряд судебных прецедентов и конституционных соглашений.
«Акт о муниципалитетах» — в провинциях Нью-Брансуик, Остров принца Эдуарда, или «Акт о муниципальном управлении» — в провинциях Альберта, Новая Шотландия, или «Акт о местном управлении» — в провинции Британская Колумбия)3 и ряд документов, относящихся к отдельным категориям муниципалитетов (городским, сельским и пр.) или к конкретным крупным муниципалитетам (особое правовое положение имеют многие городские поселения — в статусе сити или тауна: например Ванкувер в Британской Колумбии, Виннипег в Манитобе, Торонто в Онтарио), а также к крупным сферам городского хозяйства (чаще всего — к городскому планированию).
Провинции и территории свободны в выборе числа типов административнотерриториальных и муниципальных единиц, их обозначений, а также критериев для перехода территории осуществления местного самоуправления из одного статусного состояния в другое. Появление права претендовать на повышение статуса связывается прежде всего с численностью населения: так, в провинции Альберта получение поселением статуса города (сити) обусловливается достижением численности населения в 10 тыс. чел., статуса тауна — 1000 чел., в Британской Колумбии — соответственно 5000 и 2500, в Саскачеване — 5000 и 500.
Помимо данного критерия для определения допустимости повышения статуса муниципального образования также могут использоваться другие показатели: концентрации жилых строений, площади территории, плотности населения. Например, статус округа в Британской Колумбии может получить территория площадью не менее 800 га и плотностью населения не менее 5 чел./га, в провинции Манитоба муниципальным образованием может стать территория с населением не менее 1000 чел., и в зависимости от плотности населения (пороговым значением является 400 чел./кв. км) ей может быть придан статус городского или сельского муниципалитета.
Большая часть провинций подразделяется на крупные территориальные единицы, которые чаще всего именуются графствами (counties). Графства и аналогичные территориальные единицы, как правило, не имеют статуса муниципалитетов и являются в первую очередь административными подразделениями провинций. Их назначением является прежде всего предоставление муниципальных услуг в местностях, не являющихся муниципалитетами, а также социальных услуг провинциального уровня. Кроме того, они могут выполнять функцию округов по жилищному инспектированию, по дорожному строительству, по сбору налогов и т.п.
В настоящее время пять из десяти провинций разделены на графства, однако только в Онтарио (21 графство), Новой Шотландии (18 графств) и Нью-Брансуике (15 графств) они являются территориальными единицами, имеющими административные органы. Графства в остальных двух провинциях (в Квебеке и на Острове Принца Эдуарда, где имеется соответственно 75 и три таких территориальных образования) — это только историко-географические подразделения. Провинция Манитоба разделена на восемь единиц, подобных графствам, но официально именуемых регионами. На малонаселенных северных территориях Онтарио и Квебека аналогичные графствам единицы имену-
3 Как правило, это весьма объемные документы, включающие по 400-500 статей, а Акт провинции Альберта 2000 г. о муниципальном управлении первоначально содержал свыше семисот статей.
ются районами (округами), а в наиболее густонаселенной южной части Онтарио — региональными муниципалитетами.
Большинство графств и подобных им территориальных образований включает по несколько муниципалитетов, но некоторые крупные поселения и агломерации составляют «единые», или «одноярусные», муниципалитеты (single-tier municipalities), непосредственно входящие в состав провинции и не подразделяющиеся на другие территориальные единицы.
Двухуровневая территориальная организация местного самоуправления существует лишь в трех самых густонаселенных провинциях — Онтарио, Квебеке и Британской Колумбии.
В Онтарио имеется восемь региональных муниципалитетов, 21 графство, десять районов (округов) и 29 единых муниципалитетов (образованы в 1990-х гг. из региональных муниципалитетов или графств и поселенческих муниципалитетов в их составе). Ряд территориальных единиц провинции сохраняет наименование, не совпадающее с официальным статусом. Так, многие муниципалитеты и региональные муниципалитеты сохраняют в наименовании слово «графство», а один из регионов — слово «округ». Ко второму уровню территориальной организации местного управления относится 51 поселение в статусе сити и свыше трехсот других муниципальных образований.
Провинция Квебек в административном отношении делится на 17 регионов. Муниципальные образования в 1981-1983 гг. были подвергнуты масштабной реорганизации: вместо прежних 75 графств и трех территорий были образованы «региональные графства - муниципалитеты» (в настоящее время их насчитывается 89), десять отдельных муниципалитетов и две территории (не путать с федеральными территориями, входящими непосредственно в состав Канады). К низовым территориальным единицам относятся кантоны, объединенные кантоны, города, деревни, приходские и иные муниципалитеты.
Британская Колумбия состоит из 29 муниципальных образований высшего уровня — региональных округов (regional districts), в рамках которых функционируют 50 городов (сити), 16 таунов, 51 округ и иные территориальные образования.
В менее населенных провинциях система местного самоуправления, будучи одноуровневой, также может быть довольно сложной. Так, в состав провинции Альберта входят 64 муниципальных округа (однако в их официальных наименованиях, в соответствии с провинциальным Актом 2000 г. о муниципальном управлении, может присутствовать слово «графство»4), 16 городов (сити), 109 таунов и большое число других территориальных единиц (деревень и так называемых специализированных муниципалитетов). Провинция Саскачеван включает 15 муниципалитетов в статусе сити, 145 таунов, два северных тауна (правовой основой существования которых является специальный провинциальный акт о северных муниципалитетах) и множество деревень (villages) и сел (hamlets), а по общему числу муниципальных образований (свыше 800) Саскачеван занимает второе место в Канаде, опережая по этому показателю следующую в рейтинге провинцию — Онтарио — почти в два раза.
4 В настоящее время графствами именуются 46 из 64 округов данной провинции.
Общей тенденцией в реформировании местного самоуправления в Канаде во второй половине ХХ в. являлась интеграция муниципалитетов в своего рода федерации городов и пригородов — региональные5 и метрополитенские6 муниципалитеты. Первым метрополитенским муниципалитетом стал Торонто, учрежденный в 1954 г. и объединивший 13 низовых муниципалитетов провинции Онтарио: собственно город Торонто, пять тауншипов, четыре тауна и три деревни (вилиджа). В 1967 г. все тауны и деревни в составе метрополитенского муниципалитета были включены в состав остальных шести муниципалитетов, которые с этого времени стали именоваться районами. В провинции Манитоба в 1961 г. был образован метрополитенский муниципалитет «Большой Виннипег». В Онтарио в 1969 г. был создан региональный муниципалитет Оттава-Карлтон7, в 1974 г. — Хандиманд-Норфолк.
Однако в конце ХХ - начале XXI вв. в целях сокращения расходов многие «двухъярусные» муниципалитеты были преобразованы в «одноярусные». Виннипег был «интегрирован» с низовыми муниципальными образованиями еще в 1971 г. В 1998 г. были ликвидированы внутригородские муниципалитеты Торонто. В 2001 г. региональный муниципалитет Оттава-Карлтон стал единым городом Оттава, а Хандиманд-Норфолк был разделен на два муниципалитета.
Укрупнение муниципалитетов происходит и в других провинциях. Так, в Новой Шотландии в 1995-1996 гг. были образованы единые (по официальному наименованию — региональные) муниципалитеты Кейп-Бретон, Галифакс и Куинз. В Квебеке в 2002 г. было упразднено более двухсот мелких муниципалитетов. Однако по результатам референдума, состоявшегося в 89 из них в июне 2004 г., 1 января 2006 г. были восстановлены 32 ранее упраздненных муниципальных образования.
Компетенция органов местного самоуправления, их состав и порядок местных выборов определяются в провинциальных и территориальных законах. Наиболее широкой компетенцией обладают региональные и метрополитенские муниципалитеты. Они отвечают за охрану общественного порядка, дорожное строительство, организацию сбора и удаления отходов, водоснабжение и канализацию, социальные услуги.
В графствах и аналогичных территориальных единицах, имеющих статус муниципальных образований (в том числе в региональных и метрополитенских муниципалитетах), органом местного самоуправления является совет. Как правило, совет формируется из числа членов советов муниципалитетов, входящих в состав графства. Председатель совета обычно избирается из его состава. Реже представительный орган и высшее должностное лицо графства (региона и т.п.) избираются непосредственно населением.
Органами местного самоуправления в муниципальных образованиях поселенческого типа являются высшее должностное лицо (мэр и т.п.) и коллегиальный представительный орган (совет), избираемые раздельно населением соот-
5 В Новой Шотландии термин «региональный муниципалитет» применяется не к «двухъярусному» муниципалитету (объединению низовых муниципалитетов), а к единому муниципалитету, созданному вместо упраздненных низовых муниципалитетов.
6 Так именуются региональные муниципалитеты, объединяющие крупный город и его пригороды.
7 Укрупнения муниципалитетов, вошедших в его состав, имели место в 1974 и 1978 гг.
ветствующих муниципальных единиц. Выборы в совет могут проводиться как по единому многомандатному округу, так и по одномандатным округам.
В крупном муниципалитете совет может включать несколько десятков депутатов. В этом случае советом, как правило, формируется отдельный коллегиальный административный орган, а в муниципалитетах уровня сити обычно имеются отраслевые исполнительные органы, действующие на принципах как коллегиальности (комиссии, коллегии), так и единоначалия (департаменты, агентства и т.п.)8. Однако в среднестатистическом муниципалитете совет состоит из десяти-двадцати членов и одновременно выполняет функции исполнительного органа. Совет может также подразделяться на профильные комитеты (соответственно основным предметным сферам муниципального управления).
В большинстве провинций местные выборы проводятся раз в четыре года. В провинциях Альберта и Британская Колумбия и на Юконе срок полномочий выборных должностных лиц составляет три года. В крупных муниципалитетах провинций Остров Принца Эдуарда и Саскачеван выборы проходят раз в три года, в остальных — раз в два года. В Северо-Западных территориях выборы в муниципалитетах разных типов проводятся каждые три или два года, в Нунавуте — раз в три года или ежегодно.
Многие провинции создают в муниципальных образованиях территориальные органы — комиссии или коллегии, осуществляющие надзор за некоторыми аспектами деятельности органов местного самоуправления (капитальными вложениями, муниципальными займами, общественным планированием и т.п.). В шести провинциях имеются департаменты по муниципальным делам, муниципальным отношениям или департаменты местного самоуправления.
Органы местного самоуправления формируют разнообразные ассоциации. На провинциальном и территориальном уровне имеется 24 ассоциации муниципалитетов, на общегосударственном — Федерация муниципалитетов Канады, в которую входит 18 ассоциаций, объединяющих около 1200 членов9.
Хотя, как было указано, конституционные акты Канады рассматривают местное самоуправление в качестве сферы исключительного ведения провинций, а в пределах федеральных территорий соответствующие регулятивные функции делегированы территориальным легислатурам, тем не менее на практике федерация по некоторым вопросам непосредственно контактирует с муниципалитетами. Например, с последними заключаются соглашения о передаче осуществления функций охраны общественного порядка федеральной полиции.
Значимость проблем местного самоуправления для провинциального и федерального уровней власти обусловливается преимущественно городским составом населения страны10 и типичной для государств с развитой рыночной экономикой структурой доходной части бюджетов, одним из главных источников которой является налог на доходы физических лиц. Соответственно, и
8 Руководители таких органов назначаются мэром единолично либо с согласия совета.
9 Данная организация была создана в 1937 г. Однако первая общенациональная встреча (конференция) глав муниципалитетов состоялась еще в 1901 г.
10 Следовательно, в подавляющем большинстве случаев депутаты провинциальных (территориальных) и федерального парламентов являются городскими жителями и ответственны перед населением городских избирательных округов. Например, только от трех крупнейших городов Канады избирается более четверти состава канадской Палаты общин — 85 депутатов.
средства, расходуемые федерацией и провинцией, оседают преимущественно в городских поселениях.
В разные периоды масштабы и формы участия федерации и провинций в делах муниципалитетов были различными. Более или менее неизменной чертой их отношений можно считать отсутствие прямых контактов между федерацией и муниципалитетами (например, трансферты из федерального бюджета обычно направляются в бюджеты провинций11, которые затем перераспределяют часть полученных средств между муниципалитетами12) или обязательность участия в таких контактах провинциальных органов власти (например, в 2000 г. были заключены продлевавшиеся впоследствии соглашения между федеральным правительством, правительством Британской Колумбии и органами самоуправления Ванкувера и между федеральным правительством, правительством Манитобы и органами самоуправления Виннипега о содействии экономическому и социальному развитию названных городов). Наиболее активное вовлечение федерации в проблемы муниципалитетов имело место в 1970-х гг. (когда некоторое время даже существовало федеральное министерство по городским делам) и в начале XXI в.
Неформально в Канаде в отличие от других федеративных государств третьим уровнем власти именуется не местное самоуправление в целом, а организации коренных народов и их самоуправляющиеся общины. Данная точка зрения получила распространение после заключения Шарлоттаунского соглашения 1992 г. (предусматривавшего автономию коренных народов), которое так и не было реализовано13.
Политическое развитие коренного населения прошло несколько этапов. До образования Конфедерации в 1867 г. соглашения между индейцами и колониальной администрацией были направлены на обеспечение мирного сосуществования в обмен на гарантии прав и привилегий коренного населения.
В течение пятидесяти лет после создания доминиона федеральное правительство заключило с индейскими общинами 11 договоров об уступках ими земель — также в обмен на гарантии их прав и привилегий. Договоры №№ 1 и 2 датированы 1871 г., №№ 3-7 — соответственно 1873-1877 гг., № 8 — 1899 г., № 9 — 1905 г., № 10 — 1906 г., № 11 — 1921 г. Некоторые права коренных жителей (культурные) являются экстерриториальными, другие (связанные с промыслами, отправлением обрядов) привязаны к территориям традиционного обитания.
По сути, данные договоры являлись неравноправными: «устанавливая за коренным населением права на одни территории, они одновременно ликвидировали их права на другие значительные территории... за небольшую компенсацию»14 и гарантии права заниматься традиционными видами деятельности (охотой, рыболовством и пр.). Длительное время положения договоров
11 Федеральные трансферты непосредственно муниципалитетам в настоящее время составляют лишь около 2% доходов бюджетов последних, тогда как провинциальные — около 16 %.
12 Соответственно, снижение размеров федеральных трансфертов провинциям в ряде случаев приводило к сокращению провинциальных трансфертов муниципалитетам (особенно в наиболее дотационных провинциях).
13 Причем на референдуме против высказалось большинство проголосовавших не только в Канаде в целом и в большей части провинций, но и среди самих аборигенов.
14 Белоусова Е.В. Правовое положение коренного населения Канады // Правоведение. 1989. № 3.
не соблюдались должным образом15, однако в настоящее время закрепленные в них права и гарантии являются важной составляющей правового статуса представителей коренных народов Канады (причем в 1982 г. договорные права индейцев получили конституционное признание16).
В 1951 г. вступил в силу Акт об индейцах17. Подпадающие под его действие индейские общины называются «статусными», остальные — «нестатусными»18. «Статусным» индейцам гарантировано право на самоуправление, в том числе на избрание собственных органов управления19. Для остальных общин коренных народов достижение самоуправляемого статуса возможно только посредством соглашений с федеральным правительством и правительством соответствующей провинции (если община расположена не в пределах территории).
В отличие от сферы муниципального управления, регулирование отношений, связанных с интересами индейцев и их резервациями, а также с интересами инуитов (коренных жителей территории Нунавут) и их землями, относится к ведению федерации. Однако провинциальные органы в рамках конституционных положений обладают рядом исполнительных полномочий — причем даже в отношении «статусных» индейцев и их резерваций. Но поскольку в целом на практике в осуществлении своих полномочий провинциальные органы обычно сотрудничают с федерацией, то и на территории общин коренных народов из этого правила не делается исключений. Например, полиция на территории таких общин, как правило, действует на основе трехсторонних соглашений (между федерацией, провинцией и органом общинного самоуправления).
15 «Условия этих договоров нередко аннулировались актами федерального парламента и провинциальных легислатур» (там же. Об этом см. также: Белоусова Е.В. Государственно-правовое регулирование национальных отношений в Канаде // Правоведение. 1992. № 6).
16 В соответствии с п. 3 статьи 35 Конституционного акта 1982 г., договорные права включают права, возникшие как из ранее заключенных соглашений, так и из соглашений, которые будут подписаны в будущем.
17 ^e Indian Act 1951. Canadian Indians and the Law: Selected Documents. 1663-1972. Toronto, 1975.
18 Как отмечает А.С. Автономов, названный Акт связывает принадлежность того или иного лица к индейцам с его происхождением и «относит к числу индейцев потомков лиц, входивших в состав племен, члены которых были соответствующим образом зарегистрированы в момент образования резервации или подписания договора». К статусным индейцам не причисляются ни потомки индейцев, входивших в племена, не подписавшие договоры или не упомянутые в актах о создании резерваций (даже если такие племена были поселены в резервации, где уже жили другие племена), ни потомки индейцев из племен, подписавших договоры или упомянутых в актах о создании резерваций, не зарегистрированных вследствие того, что в момент подписания договора или издания акта о создании резервации жили вне этих племен. Однако «потомки лиц неиндейского происхождения, живших на тех же правах, что и индейцы, в племенах, подписавших договоры или упомянутых в актах о создании резерваций, а значит, зарегистрированных в качестве индейцев, являются статусными индейцами». В 1985 г. в Акт были внесены поправки, по которым впредь членство в племенах было передано под контроль самих племен, но при этом членство в племенах было отделено от статуса индейца. Последний, как и прежде, может быть только потомственным и определяется, согласно закону, происхождением, а не этнической или племенной принадлежностью (см.: Автономов А.С. Правовое положение индейцев в Канаде // Представительная власть. 1997. № 1; Автономов А.С. Некоторые аспекты правового статуса индейцев в США // Актуальные проблемы американистики. Горький, 1980).
19 Ранее при резервациях состояли также специальные федеральные агенты. Последняя такая должность была упразднена в 1969 г.
При этом, хотя федерация в соответствии с Актом 1867 г. обладает только регулятивными правами в отношении коренных народов, фактически она осуществляет и исполнительную деятельность в этой сфере. Существует федеральное министерство по делам индейцев и развитию Севера, с июля 2004 г. в отделе отраслевого анализа федерального министерства межправительственных отношений действует сектор коренных народов.
Крупнейшей единицей самоуправления коренного населения является Нунавут. Данное территориальное образование представляет собой единственный регион в статусе территории, образованный по инициативе коренного народа. Переговоры между инуитами и федеральным правительством о создании новой территории начались в 1976 г. На территориальном плебисците 1982 г. большинство проголосовавших высказалось за разделение Северо-Западных территорий. Однако для достижения соглашения об условиях разделения потребовалось еще десять лет. Соглашение между инуитами, проживающими на территории Нунавута, и Ее Величеством Королевой (Соглашение о земельных требованиях Нунавута) было подписано в сентябре 1992 г. и в октябре того же года было одобрено на плебисците. 10 июня 1993 г. Парламентом Канады были приняты два акта — Акт о названном Соглашении и Акт о Нунавуте. В соответствии с последним, восточная часть Северо-Западных территорий 1 апреля 1999 г. была выделена в самостоятельную территорию Нунавут.
Всего в Канаде насчитывается около шестисот общин коренных народов. По регионам Канады они распределены неравномерно. Еще менее равномерно рассредоточены самоуправляющиеся общины. Лидирующим регионом по соотношению самоуправляемых местностей с общей площадью территории является Юкон, где соглашения о самоуправлении и о земельных требованиях заключили с федеральным правительством 12 из 14 общин коренных народов20.
Самым крупным самоуправляемым территориальным образованием в рамках провинции является Нунавик. Он занимает около трети территории провинции Квебек (все земли провинции севернее 55-й параллели). Переговоры о самоуправлении велись начиная с 1970-х гг., но решение о создании правительства Нунавика было принято только в 2001 г. В августе 2003 г. было подписано рамочное соглашение между Нунавиком, Квебеком и Канадой о создании правительства Нунавика.
В настоящее время переговоры о предоставлении самоуправления ведутся с десятками общин коренного населения. Хотя для многих из них самоуправление пока является более идеей, нежели реальностью, большинство коренных народов представлено в пяти национальных аборигенных организациях. Этими организациями являются: Ассамблея «первых наций», Совет инуитов, Совет метисов, Конгресс коренных народов (в него входят представители народов, официально не относящихся к «первым нациям», инуитам, метисам) и Женская ассоциация коренных народов.
Представители этих организаций приглашаются на федерально-провинциально-территориальные конференции (специальные конференции первых министров и лидеров аборигенных организаций проводятся не регулярно, но
20 Рамочное комплексное соглашение о земельных требованиях всех 14 общин было подписано в 1991 г.
по мере необходимости)21 и конференции премьеров провинций и территорий, а представители аборигенных организаций провинциального уровня (в ряде провинций и по инициативе провинциальных властей) — на встречи с министрами и другими должностными лицами провинций.
Таким образом, проблемы в сфере самоуправления коренных народов Канады постепенно (и даже достаточно интенсивно) разрешаются. С правовой точки зрения удовлетворение значительной части требований последних возможно в обозримом будущем.
Перспективы же скорого устранения или преодоления существующих правовых проблем муниципального управления более туманны. Канада представляет собой одну из немногих стран, в которых муниципалитеты формально не считаются особым уровнем системы публичного управления. В то же время на практике их политическая и социальная роль неуклонно возрастает. Основными проблемами в сфере местного самоуправления для Канады являются: разрыв между формальным и фактическим положением муниципалитетов, неравенство муниципалитетов (относящихся к разным провинциям и территориям), их финансовая зависимость от провинциальных (территориальных) и федерального бюджетов (данная зависимость в целом снижается22, однако это снижение не всегда компенсируется ростом собственных доходов муниципалитетов, поскольку провинции постепенно перекладывают многие социальные обязательства на местный уровень).
С учетом увеличивающейся значимости местного самоуправления в общественной жизни, расширением сфер его фактической ответственности (прежде всего в социальной сфере) муниципалитеты требуют конституционного закрепления их статуса и предоставления им большей самостоятельности от провинций (или территорий). Частично эти требования реализуются в ходе провинциальных реформ последних лет. Так, в провинции Онтарио 1 января 2003 г. вступил в силу Муниципальный акт, расширяющий автономию муниципалитетов в экономических, социальных и экологических вопросах. Процесс повышения фактической значимости муниципалитетов сопровождается расширением правовой базы их функционирования, детализацией их правового статуса, установлением гарантий учета мнения муниципалитета при решении вопроса об изменении его правового статуса. В частности, исключение из законодательного перечня того или иного статуса, в котором допускается создание муниципальных образований, не обязательно сопровождается принудительным изменением правового статуса ранее созданных муниципальных образований данного типа. Это призвано обеспечить учет интересов населения и плавность территориальных изменений (со временем муниципальные образования упраздненного типа постепенно добровольно переходят в иные статусные состояния).
21 С 1990-х гг. стало обычной практикой участие представителей коренных народов в «межправительственных» конференциях, повестка дня которых включает вопросы, затрагивающие их интересы (хотя статья 35.1 Конституционного акта 1982 г. предусматривает такое участие лишь в процессе внесения в конституционные акты изменений по таким вопросам).
22 Так, в течение 1990-х гг. доля трансфертов в местных бюджетах снизилась почти в три раза — с 45 до 15-20%.
В то же время провинции не склонны предоставлять муниципальным образованиям абсолютные гарантии неизменения их правового статуса и их границ в одностороннем порядке (без согласия заинтересованных муниципалитетов). Так, в соответствии со статьей 93 Акта провинции Альберта 2000 г. о муниципальном управлении, решение об изменении правового статуса территориального образования может быть принято не только на основании волеизъявления совета или непосредственно населения территориального образования, но и в случае, если последнее перестает отвечать законодательно установленным количественным критериям. На практике частота «принудительных» изменений статуса муниципальных образований снижается (поскольку общественному мнению придается все более важное значение), и для таких изменений предусматриваются механизмы, обеспечивающие участие муниципалитетов в процедуре принятия решения, однако эти вопросы остаются на усмотрении провинциальных и территориальных законодателей, что вызывает неудовольствие представителей крупнейших муниципалитетов.
Решению этой проблемы могло бы способствовать закрепление статуса муниципалитетов в Конституции Канады. Однако на данный момент это практически невозможно, поскольку действующая процедура принятия конституционных поправок предусматривает их одобрение не только Парламентом Канады, но и легислатурами двух третей провинций (то есть семью провинциями из десяти имеющихся на данный момент) при условии, что в них проживает не менее половины населения всех провинций23.
23 При этом поправка, не получившая одобрения со стороны достаточного числа провинций в течение трех лет с момента инициативы, считается отклоненной.
