CC BY
205
Лексин И.В.*
ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМ И ПРОВИНЦИАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ УРОВНЯМИ УПРАВЛЕНИЯ В КАНАДЕ
Настоящая статья посвящена канадскому опыту регулирования отношений между органами власти канадской федерации и ее территориальных единиц.
На данный момент территория Канады включает десять субъектов федерации -провинций (Альберта, Британская Колумбия, Квебек, Манитоба, Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд и Лабрадор, Онтарио, Остров Принца Эдуарда, Саскачеван), и три территории, не имеющих статуса субъектов федерации (Нунавут, Северо-Западные территории, Юкон).
Они существенно различаются по площади (например, Остров Принца Эдуарда меньше провинции Квебек в 270 раз, а территории Нунавут - в 370 раз) и численности населения (например, население Онтарио превышает население Острова Принца Эдуарда в 90 раз, а территории Нунавут - в 440 раз).
В Канаде не существует отдельного столичного территориального образования. Центральные учреждения расположены в пределах одного поселения, но оно разделено на два муниципалитета, относящиеся к разным провинциям: Оттаву (провинция Онтарио) и Гатино (провинция Квебек). Федеральное правительство заинтересовано в создании столичного территориального образования, однако данное территориальное изменение практически невозможно, поскольку для этого требуется внесение изменений в Конституцию Канады, а следовательно, согласие заинтересованных провинций - Онтарио и Квебека - и не менее пяти других провинций1.
Вопрос, вынесенный в заглавие статьи, будет рассмотрен по следующей схеме: анализ конституционного и фактического разграничения компетенции между уровнями власти -описание принципов и практически используемых форм взаимодействия между федерацией и провинциями (территориями) - анализ проблем обеспечения единства федерации.
Разграничение компетенции. Разграничение компетенции между уровнями власти в Канаде осуществляется двумя основополагающими конституционными актами - 1867 г. (первоначальное наименование - Акт о Британской Северной Америке) и 1982 г.2 Данные акты определяют только законодательные полномочия федерации и провинций. Полномочия исполнительной власти отдельно не разграничиваются (в рамках парламентарной формы правления в этом нет необходимости).
* Лексин Иван Владимирович - кандидат юридических наук, доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.
1 Для принятия поправок в федеральную конституцию в общем случае требуется одобрение Парламента Канады и легислатур двух третей провинций при условии, что в них проживает не менее половины населения всех провинций.
2 В Канаде, подобно Великобритании, отсутствует кодифицированная конституция. В ее состав входят, во-
первых, Конституционный акт 1982 г.; во-вторых, около тридцати ранее изданных актов и указов согласно
приложению к Акту 1982 г., в том числе акты о Британской Северной Америке 1867-1975 гг. и некоторые
другие акты британского парламента, Вестминстерский статут 1931 г., акты Парламента Канады 1870 и 1905 гг.
об образовании новых провинций, королевские указы 1870-80 гг. о расширении территории Канады; в-третьих, все поправки к ним; в-четвертых, конституционные обычаи (конституционные соглашения).
Основатели канадской федерации старательно избегали совместной юрисдикции. Подавляющая часть вопросов, перечисленных в Акте 1867 г., отнесена к исключительной компетенции того или иного из уровней власти.
Большинство предметов ведения федеральной власти перечислено в ст. 91 Акта 1867 г., хотя по отдельным вопросам они установлены, например, в ст. 101 (учреждение, содержание и организация Главного апелляционного суда), ст. 132 (выполнение международных обязательств).
В числе законодательных полномочий федерации: государственный долг и государственное имущество, регулирование торговли и обмена, налогообложение, денежные займы, почта, переписи и статистика, милиция, военная и морская служба и оборона, оплата труда федеральных государственных служащих, судоходство и морские перевозки, рыболовство на морском побережье и во внутренних водах, международное и межпровинциальное сообщение, денежное обращение и денежная эмиссия, банковское дело, система мер и весов, векселя и долговые обязательства, законные платежные средства, несостоятельность и банкротство, патенты, авторское право, индейцы и их резервации, натурализация и иностранные граждане, браки и разводы, уголовное право, исключая организацию судов уголовной юрисдикции, но включая судопроизводство по уголовным делам, создание и содержание пенитенциарных учреждений и управление ими, а также все вопросы, которые выраженным образом изъяты Актом из перечня вопросов, относимых к компетенции законодательных собраний провинций. В ХХ веке в перечень федеральных полномочий несколько раз вносились изменения. В частности, в него были включены: страхование по безработице (Акт о Британской Северной Америке - или Акт о Конституции - 1940 г.), принятие поправок к конституции (Акт 1949 г., отменен Актом 1982 г.).
Остаточная компетенция согласно ст. 91 Акта 1867 г. принадлежит федерации (это отличает Канаду от большинства федеративных государств). В соответствии со ст. 91 Акта 1867 г. «Королеве принадлежит право с совета и согласия Сената и Палаты общин издавать законы для поддержания мира, порядка и доброго управления Канадой во всех областях, не подпадающих под категории вопросов, настоящим Актом отнесенных исключительно к ведению законодательных собраний провинций».
Кроме того, канадский парламент неоднократно использовал положение п. "с" ч. 10 ст. 92 Акта 1867 г., предоставляющее ему право объявить работы провинциального или местного значения имеющими значение для всей Канады или для двух или большего числа провинций и тем самым вывести их регулирование из провинциального ведения3.
В отличие от многих федеративных государств компетенция субъектов канадской федерации определена исчерпывающе. В то же время последний из титулов полномочий провинций сформулирован как «все вопросы исключительно местного или частного характера в провинции».
Таким образом, открытыми, по сути, являются конституционные перечни и федеральных, и провинциальных законодательных полномочий.
Провинции пользуются довольно широкими полномочиями в важнейших сферах жизни страны. Согласно ст. 92 Акта 1867 г. к ведению провинций отнесено: прямое налогообложение в провинции, провинциальные займы, провинциальные должности, провинциальные тюрьмы, управление и распоряжение принадлежащими провинции государственными землями и лесными ресурсами, учреждение, содержание и управление
3 Это произошло, в частности, с такими сферами, как торговля зерном, ядерная энергетика и др. В общей сложности с момента образования Конфедерации Парламент использовал это право около пятисот раз.
государственными тюрьмами и исправительными домами в провинции и для провинции, учреждение, содержание и управление больницами, приютами, благотворительными заведениями, муниципальные учреждения, лицензирование торговли, баров, гостиниц и аукционов, местные работы и предприятия, регистрация компаний провинциального масштаба, регистрация браков, заключаемых в провинции, имущественные и гражданские
4
права в провинции , отправление правосудия в провинции, включая учреждение, содержание и устройство провинциальных судов, как гражданских, так и уголовных, а также судопроизводство по гражданским делам в этих судах, исполнение наказаний по законам провинции.
В соответствии со ст. 109 Акта 1867 г. провинции имеют право собственности на природные ресурсы и налоговые сборы от их разработки (соответственно, федерация имеет те же права в отношении ресурсов в пределах территорий). К компетенции провинций также относятся поправки к конституциям провинций и одобрение изменений в Конституцию Канады (ст. 38, 41-43, 45 Акта 1982 г.).
Канада - одна из немногих федераций, субъекты которой не имеют конституций. Хотя конституции провинций упоминаются и в Акте 1867 г., и в Акте 1982 г., только у Британской Колумбии есть собственный конституционный акт (1871 г. с последующими изменениями). Фактически конституциями провинций (в том числе и Британской Колумбии) являются совокупности нормативных актов и неписаных обычаев. Причем, в отличие от федерального уровня, в провинциальном законодательстве отсутствуют перечни писаных источников, составляющих конституции соответствующих провинций.
Провинции отвечают за регулирование большинства вопросов, связанных с образованием (ст. 93 Акта 1867 г.). Некоторые отличия в их регулировании предусмотрены для Манитобы, Саскачевана, Альберты, Ньюфаундленда актами о принятии соответствующих провинций в союз. Для Квебека ограничения по регулированию этих вопросов, предусмотренные в ст. 93 Акта 1867 г., не действуют (согласно ст. 93 А5 Акта 1867 г.).
Лишь несколько областей формально относится к совместному ведению, однако сам этот термин в Акте 1867 г. не используется, а в каждой из этих областей соотношение федерального и провинциального законодательства имеет особенности.
В области просвещения (ст. 93 Акта 1867 г.) Парламент Канады вправе издавать «вспомогательные законы» и только в случае, если провинция не обеспечила исполнение данной статьи.
Согласно ст. 94 Акта 1867 г. Парламент Канады вправе принимать законы в целях установления единообразия всех или части законов в отношении собственности и гражданских прав в Онтарио, Новой Шотландии и Нью-Брансуике и в отношении судопроизводства во всех или некоторых судах в этих провинциях, однако такой акт будет
4 Поскольку гражданское право французской Канады в отличие от других провинций изначально было построено по континентальной модели, законодательство в этой сфере было отнесено к ведению провинций. По сути, в Канаде сосуществуют англосаксонская и континентальная правовые системы. Вплоть до 1866 г. когда вступил в силу Гражданский кодекс Нижней Канады (принят в 1865 г.), на территории региона действовали французские гражданские законы и обычаи. В Кодексе была воспроизведена структура и основные положения Гражданского кодекса Франции 1804 г. («Кодекса Наполеона»). В 1955-91 гг. была проведена реформа гражданского законодательства. Новый Гражданский кодекс провинции Квебек вступил в силу в 1994 г. В остальных провинциях Канады гражданское право построено на тех же принципах, что и в Великобритании и США.
5 Введена конституционной поправкой 1997 г.
иметь силу в провинции только после того, как он будет принят и утвержден в качестве закона законодательным собранием данной провинции.
В отношении земледелия и иммиграции (ст. 95 Акта 1867 г.) употреблен термин «конкурирующая компетенция». В этих вопросах верховенством обладают акты Парламента Канады.
Законы о пенсиях по старости и дополнительных пособиях (ст. 94А6 Акта 1867 г.) Парламент Канады вправе принимать в той мере, в какой это не посягает на провинциальное регулирование.
Невозобновляемые естественные ресурсы, лесные ресурсы и электрическая энергия
7 8
согласно ст. 92А Акта 1867 г. в основном отнесены к ведению провинций . Экспорт ресурсов за пределы провинции отнесен к совместному ведению провинциальных легислатур и Парламента Канады, причем акты последнего по данному вопросу обладают верховенством.
Хотя в соответствии с замыслом «отцов-основателей» канадская федерация изначально была высокоцентрализованной, фактически в настоящее время Канада стала одним из наиболее децентрализованных федеративных государств. Уже в 1880-х гг. стало ясно, что подчиненная роль провинций не соответствует реальной расстановке сил. В ряде решений Судебный комитет Тайного совета Великобритании9 поддержал требования премьеров Онтарио и Квебека об увеличении самостоятельности субъектов федерации, а лидер либералов У. Лорье одержал победу на федеральных выборах в 1896 г. во многом благодаря обещаниям перераспределить полномочия в пользу провинций10. Мировые войны и Великая депрессия способствовали централизации полномочий, однако в 1920-х - 1930-х гг. и с конца 1950-х гг. в Канаде преобладали деволюционные тенденции, сохраняющиеся по сей день.
В силу расширительного толкования судами ряда вопросов, отнесенных к ведению провинций, федеральный парламент постепенно лишился значительной доли «остаточной» компетенции. При определении принадлежности полномочий, прямо не закрепленных Актом 1867 г. за тем или иным уровнем власти, суды предпочли руководствоваться не столько правом федерации «издавать законы для поддержания мира, порядка и доброго управления», сколько степенью близости содержания таких полномочий к федеральной или провинциальной компетенции. В ведение провинций попало практически все трудовое законодательство и законодательство о социальном обеспечении. Правда, при этом, федерацией фактически были созданы общенациональные системы здравоохранения и социального страхования11.
Судебная интерпретация коснулась и предметов исключительного ведения Парламента Канады. Ее влияние было двояким. С одной стороны, в «международное и
6 Введена Актом 1951 г., дополнена положением о дополнительных пособиях Актом 1964 г.
7 Введена Актом 1982 г.
8 В соответствии с ней законодательные собрания провинций имеет исключительную компетенцию законодательствовать в следующих областях: разведка естественных невозобновляемых ресурсов в провинции; пользование, сохранение и управление естественными невозобновляемыми ресурсами и лесными ресурсами в провинции; пользование, сохранение и управление местами нахождения и установками, предназначенными для выработки электрической энергии в провинции; в отношении естественных невозобновляемых ресурсов и лесных ресурсов провинции и производимой из них первичной продукции, мест нахождения и установок, предназначенных для производства электрической энергии, и самого производства этой энергии в провинции.
9 Данный орган до 1949 г. являлся высшей судебной инстанцией Канады.
10 W.L. Morton, "Confédération 1870-1896: The End of the Macdonaldian constitution and the return of Duality",
Journal of Canadian Studies, 1966, p. 11-24.
11 Посредством трансфертов провинциям или эквивалентных налоговых перерасчетов (в обмен на соблюдение провинциями единых стандартов в соответствующих сферах).
межпровинциальное сообщение» были включены трубопроводы и телефонная связь, а право регулировать вопросы, связанные с индейцами и их резервациями, было распространено на инуитов и их земли. Добыча природных ресурсов на континентальном шельфе по решению Верховного суда Канады в 1984 г. была отнесена к компетенции федерации12.
С другой стороны, например, Судебный комитет Тайного совета Великобритании сузил «регулирование торговли и обмена» до международной и межпровинциальной. В результате регулирование экономики в основном оказалось в ведении провинций. Были ограничены и полномочия федерации по выполнению международных обязательств Канады и ее провинций (предусмотренные в ст. 132 Акта 1867 г.). Исходя из судебного толкования закон об имплементации международного договора принимается федеральным парламентом только в том случае, если его предмет входит в компетенцию федерации. В противном случае такие акты принимаются на провинциальном уровне.
Однако в целом децентрализация в последние полвека в основном носила фактический, неформализованный характер. Хотя провинции неоднократно поднимали вопрос о внесении изменений в ряд статей Конституции, Акт 1982 г. внес в Акт 1867 г. единственную поправку, расширившую правомочия всех провинций (ст. 92 А).
Последующая (после принятия Акта 1982 г.) деволюция также являлась в основном «исполнительной». Так, в 1996 г. федеральное правительство объявило о намерении устраниться из таких сфер, как лесная и горнодобывающая индустрии и туризм.
Сочетание конституционно-законодательного и «неформального» разграничения компетенции чрезвычайно усложняет систему федеративных отношений. Провинции регулярно поднимали вопрос о формализации федеративных отношений, но федеральное правительство не шло навстречу их требованиям. Однако в начале 2006 г. премьер-министр С. Харпер все же заявил о намерении прояснить сферы ответственности федерального и провинциального уровней власти.
В отличие от многих других федераций в Канаде не признается существование «подразумеваемых», или «вспомогательных», полномочий. Вместо этого Верховным судом была выработана доктрина «сущности и содержания», позволяющая Парламенту и провинциальным легислатурам принимать законы, которые могут оказывать побочное влияние на предметы, находящиеся вне их компетенции. При несущественном (побочном) вторжении в законодательную компетенцию другого уровня власти суды признают закон действительным, если его предмет в основном находится в ведении принявшего его органа.
Конституционное разграничение компетенции между федерацией и территориями отсутствует. Однако на практике на данный момент территории отличаются от провинций не столько по осуществляемым функциям, сколько по финансовым возможностям и, соответственно, степени зависимости от федерального правительства. В настоящее время территориям даже передаются полномочия по управлению землями и природными ресурсами (хотя и не право собственности на них). Юкон данные полномочия получил 1 апреля 2003 г., переговоры федерального правительства с Северо-Западными территориями по этому вопросу продолжаются, а с Нунавутом - начнутся в ближайшее время.
Провинции и территории вправе устанавливать собственные официальные языки13. В большинстве провинций единственным официальным языком является английский. В
12 Однако по соглашениям с приатлантическими провинциями фактически попало под совместную юрисдикцию двух уровней власти.
13 Т.е. языки, на которых официально издаются решения органов власти и на которых гражданин вправе обращаться в органы власти и получать ответ от последних, выступать в суде и т.д.
Квебеке официальным языком считается французский. Единственная официально двуязычная провинция - Нью-Брансуик (с 1969 г.)14. В ряде официально моноязычных провинций законы издаются на двух (английском и французском) языках: в Квебеке (с 1867 г.), Манитобе15, Онтарио (с 1990 г.), Британской Колумбии (с 1995 г.).
Из регионов, не являющихся субъектами федерации, наибольшее количество официальных языков имеют Северо-Западные территории, где помимо английского и французского в качестве таковых признаны шесть языков коренных народов. Следующим регионом является Нунавут, где официальный статус имеют английский, французский и два языка коренных народов. Официальные языки могут устанавливаться и применительно к отдельным муниципальным образованиям. Например, согласно изменениям, внесенным 9 марта 2005 г. в акт провинции Онтарио «О городе Оттава», последний стал двуязычным.
Взаимодействие федерации и субъектов федерации. До середины прошлого века федеральное правительство в политическом и финансовом отношении играло решающую роль. Конституция предоставила федерации широкие возможности для воздействия на провинции. Согласно Акту 1867 г., во-первых, лейтенант-губернаторы провинций, члены Сената, все судьи начиная от уровня графств и выше назначаются федерацией; во-вторых, правительство и Парламент Канады обладают полномочиями по защите прав католического и протестантского меньшинств в провинциях; в-третьих, федерация вправе отклонить любой провинциальный акт в течение года после его издания.
Кроме того, федерация обладает так называемым «федеральным правом расходования» (federal spending power) - правом расходовать поступающие в федеральный бюджет средства по своему усмотрению. Это право позволяет федерации выходить за рамки конституционного разграничения компетенции посредством программ, вторгающихся в ведение провинций. Оно использовалось с момента образования Конфедерации, хотя некоторое юридическое обоснование получило относительно недавно (в решениях апелляционного суда Альберты в 1988 г. и Верховного суда в 1991 г.16).
Постепенно (во многом под воздействием решений Судебного комитета Тайного совета Великобритании) провинции приобретали большую самостоятельность. Так, федеральный парламент лишился права вето в отношении провинциальных актов (решение Судебного комитета Тайного совета Великобритании от 1896 г.). Лейтенант-губернаторы на практике стали назначаться с согласия провинциальных правительств и постепенно утрачивали руководящие функции. Генерал-губернатор с 1943 г. не использует право отмены
17
провинциальных актов .
После второй мировой войны с ростом значения таких областей совместной юрисдикции, как сельское хозяйство, иммиграция, охрана окружающей среды, и вопросов преимущественно провинциального ведения, имеющих общенациональное значение (здравоохранение, образование, социальное обеспечение), соотношение уровней власти претерпело кардинальные изменения. Практика показала невозможность эффективного осуществления многих полномочий лишь одним уровнем власти (как это было задумано авторами Конституции). В 1950-х-60-х гг.18 было принято большинство совместно
14 Это также закреплено в статьях 16-18 Акта 1982 г. (Хартия прав и свобод).
15 Это правило было закреплено в Акте о Манитобе 1870 г., но фактически выполняется только с 1983 г.
16 Суды основывались, прежде всего, на полномочии Парламента Канады регулировать государственный долг и государственное имущество (ст. 91 Акта 1867 г.).
17 Всего до этого момента было отменено 112 актов, изданных во всех провинциях, кроме Острова Принца
1Э8дуарда.
18 Этот период иногда характеризуется как «кооперативный федерализм».
финансируемых федерально-провинциальных программ социального развития и заключены первые крупные налоговые соглашения.
Со второй половины ХХ века федеральное право расходования использовалось для дополнительного финансирования региональных полномочий в целях обеспечения единых социальных стандартов. Так, с 1957 г. федеральное правительство софинансирует провинциальные системы медицинского страхования, с 1968 г. - здравоохранения. С 1960-х гг. существует федерально-провинциальный пенсионный план (в котором не участвует только Квебек), программа студенческих займов (не участвуют Квебек и СевероЗападные территории).
Большинство провинций согласились на сбор налогов на доходы физических лиц и на прибыль предприятий федеральными органами - за исключением Квебека (самостоятельно собирает оба налога), Онтарио и Альберты (самостоятельно собирают только налог на прибыль предприятий). Федерация собирает провинциальный налог на товары и услуги (заменил в 1991 г. НДС) в Новой Шотландии, Нью-Брансуике и Ньюфаундленде, а Квебек -соответствующий федеральный налог на своей территории. Федеральный налог на доходы физических лиц в Квебеке ниже, чем в других провинциях, но согласно федерально-провинциальному соглашению соответственно уменьшен объем федеральных трансфертов Квебеку.
Со временем приобрели огромное значение некоторые конституционные сферы ведения провинций (главным среди которых является право собственности на природные ресурсы и налоговые сборы от их разработки, закрепленное в ст. 109 Акта 1867 г.19). Это привело к значительному увеличению финансовой и политической самостоятельности и самодостаточности субъектов федерации, на территории которых сосредоточены основные запасы углеводородного сырья (Британской Колумбии, Саскачевана и в особенности Альберты).
Под действием этих факторов федеральное правительство было вынуждено пойти на существенные уступки провинциям (в частности, они получили возможность заключать экономические и культурные соглашения с иностранными государствами в развитие международных договоров Канады20). В 1965 г. провинции получили право не участвовать в определенных национальных программах, получая при этом финансовую компенсацию для самостоятельного решения соответствующих вопросов. С 1971 г. Канадой и Квебеком было заключено четыре соглашения о передаче на провинциальный уровень вопросов иммиграционной политики (позднее соглашения об иммиграции были заключены с большинством провинций).
Начиная с 1977 г. (года принятия законодательства о финансировании установленных программ) снижались объем федерального финансирования провинциальных расходов и степень его обусловленности. Соответственно, федерально-провинциальные отношения стали еще менее иерархическими. В 1977 г. федерацией был впервые использован механизм налогового трансферта: была снижена федеральная ставка по подоходному налогу и налогу на доходы корпораций с тем, чтобы провинции могли соответственно повысить свои ставки по этим налогам. Провинции согласились зачесть рост своих налоговых доходов как часть федеральной финансовой помощи на здравоохранение и высшее образование.
19 На провинции Манитоба, Альберта и Саскачеван данное положение было полностью распространено Актом о Британской Северной Америке 1930 г.
20 Разумеется, особенно интенсивно этим правом пользуется Квебек.
К концу 1970-х - началу 1980-х гг. (период подготовки конституционной реформы) относится становление так называемого «исполнительного федерализма». Этим термином характеризуется система федеративных отношений, основными участниками которых являются органы исполнительной власти и их должностные лица. Данная черта канадского федерализма обусловлена спецификой парламентской формы правления в Канаде, при которой правительства федерации и ее субъектов фактически подменяют собой соответствующие парламенты. Эта система основана на регулярных встречах и конференциях глав правительств, министров, других должностных лиц, совместных комитетах и специальных координационных органах. На обоих уровнях государственной власти имеются министерства межправительственных отношений21, отвечающие за взаимодействие и координацию с другими правительствами (внутри страны).
Исполнительный федерализм позволяет оперативно решать задачи политического, экономического, социального, финансового характера, однако часто приводит к отстранению общественности от принятия решений («закрытость» исполнительного федерализма особенно проявляется при проведении переговоров и заключении соглашений) и конфликтам между уровнями власти. Так, в период кризиса на нефтяном рынке в 1970-х - 1980-х гг. федеральное правительство пыталось ввести перераспределение части сверхдоходов нефтедобывающих провинций в пользу потребляющих (тем самым вмешиваясь в сферу ведения провинций и вызвав возмущение в Альберте и Британской Колумбии).
В последнее десятилетие применительно к отношениям между федеральным и провинциальными правительствами используется термин «федерализм сотрудничества»22, ключевой особенностью которого является относительный паритет федерации и ее субъектов в решении большинства общегосударственных проблем. В 1996 г. федеральное правительство обязалось не использовать право расходования для создания новых программ с двойным финансированием в сферах ведения провинций без согласия большинства провинций. Федеральное правительство также обязалось финансировать программы провинций, отказавшихся от участия в соответствующих национальных программах. В том же году провинциям было предложено самостоятельно осуществлять полномочия в сфере профессиональной подготовки и переподготовки.
Однако и акцент на сотрудничество не устраняет проблем исполнительного федерализма. Участие основных демократических институтов (законодательных органов и судов) в федеративных отношениях по-прежнему незначительно, а противоречия и конфликты между главами правительств по-прежнему часты и серьезны. Например, осенью 2004 г. произошел серьезный конфликт между премьер-министром П. Мартином и премьером23 провинции Ньюфаундленд и Лабрадор Д. Уильямсом по вопросу о доходах от разработки шельфовых месторождений, разрешившийся только в январе 2005 г. с подписанием соответствующего соглашения (см. ниже).
Соглашения между уровнями власти получили широкое распространение с середины прошлого века. Соглашения, заключаемые в настоящее время, в основном считаются неформальными. Круг их участников ограничен исполнительной ветвью власти (т.е. они не
21 В Британской Колумбии, Квебеке и Ньюфаундленде - секретариаты, на Острове Принца Эдуарда - бюро. В последних двух провинциях, а также в Новой Шотландии и Нью-Брансуике функции министра межправительственных отношений выполняет премьер.
22 "Collaborative federalism" - «углубленный и расширенный» вариант исполнительного федерализма.
23 В настоящее время это слово используется для разграничения с главой федерального правительства (вместе премьер-министр и премьеры именуются «первыми министрами»), однако во французском языке эквивалента слову «премьер-министр» не существует.
предполагают ратификации), а следовательно, они не имеют правового характера и не пользуются судебной защитой (если их положения не продублированы в законодательных актах). Однако они выполняются по политическим соображениям, в силу практической заинтересованности сторон и потенциальных санкций, имеющихся в их распоряжении. Слабой стороной таких соглашений является то, что в случае смены правительства новые политические лидеры могут посчитать себя не связанными соглашениями, заключенными их предшественниками.
Например, правительство С. Харпера уже приняло решение не продолжать финансирование федерально-провинциальных соглашений по защите детства (однако трансферты провинциям будут заменены налоговыми льготами непосредственно гражданам, которые в сумме должны превысить объем финансирования, предполагавшегося в соответствии с соглашениями, в два раза).
По одним вопросам могут заключаться единые соглашения со всеми желающими провинциями, по другим - отдельные с каждой провинцией. Например, в соглашении о сборе налога на доходы физических лиц, в Соглашении о внутренней торговле 1994 г., в рамочном соглашении о социальном союзе24 от 4 февраля 1999 г. участвовали все провинции и территории, кроме Квебека, в соглашении о сборе налога на прибыль организаций - все провинции, кроме Альберты, Онтарио, Квебека. Соглашения о сборе других налогов заключаются с провинциями в отдельности. Соглашения об осуществлении федеральной полицией функций провинциальной полиции заключены со всеми провинциями, кроме Онтарио и Квебека. Для реализации рамочных соглашений заключаются отдельные соглашения - с каждым регионом (как правило, это очень подробные и объемные документы)25 или со всеми регионами по более конкретным вопросам (так называемые «подсоглашения»)26.
Соглашения, касающиеся самой затратной сферы государственной деятельности -здравоохранения27, заключаются с провинциями и территориями (отдельно с каждой территориальной единицей) с конца 1950-х гг., постепенно охватывая все новые вопросы. Позже заключались и «коллективные» соглашения (с несколькими провинциями и территориями), в том числе с участием местного уровня власти28.
Соглашения обычно подписываются от имени правительства компетентным министром (или министрами). Например, Рамочное федерально-провинциально-территориальное соглашение о политике в сельскохозяйственной сфере в XXI веке со стороны Канады подписано министром сельского хозяйства, со стороны большинства провинций -министром, выполняющим аналогичные функции (например, от Острова Принца Эдуарда -министром сельского и лесного хозяйства, от Британской Колумбии - министром сельского хозяйства, продовольствия и рыболовства), со стороны Ньюфаундленда и Квебека -министрами, ответственными за сельскохозяйственную политику, и министрами межправительственных отношений, со стороны территории Юкон - министром энергетики, недропользования и природных ресурсов, Северо-Западных территорий - министром
24 A Framework to Improve the Social Union for Canadians.
25 Например, такие соглашения были заключены в развитие рамочного соглашения о политике в сельскохозяйственной сфере в XXI веке.
26 Например, такие соглашения были заключены в развитие рамочного Соглашения о гармонизации окружающей среды 1998 г.
27 Акт 1867 г. разграничивает компетенцию федерации и провинций в регулировании здравоохранения лишь в отношении устройства и содержания медицинских стационаров.
28 Например, в Ванкуверском соглашении 2000 г. участвовали три уровня власти.
природных ресурсов, природопользования и экономического развития, Нунавута -министром устойчивого развития.
В то же время, даже если данным соглашениям не требуется ратификация для вступления в силу, для реализации их положений, связанных с бюджетными расходами, необходимо принятие законодательных актов на федеральном и провинциальном уровне (таким образом, условия многих неформальных соглашений находят отражение в законодательстве, т. е. косвенно ратифицируются). Иногда соглашения заключаются на
29
основании и в развитие законов .
Заключение соглашения может являться начальной стадией внесения поправок в Конституцию. По данному пути (на основании неформального предварительного соглашения) была, в частности, проведена конституционная реформа 1981 г.
В настоящее время процедура внесения поправок в Конституцию регламентируется ст. 38-49 Акта 1982 г. Для принятия поправок по некоторым вопросам требуется единогласие провинций. К ним относятся: функции Королевы, Генерал-губернатора, лейтенант-губернатора; право провинции иметь в Палате общин число депутатов не менее численности сенаторов, которыми провинция правомочна быть представлена при вступлении в силу Акта 1982 г.; использование английского и французского языков в Канаде в целом; состав Верховного суда Канады и сам перечень названных вопросов.
В конце 1980-х гг. была предпринята попытка внести в Конституцию такого рода поправки. По Мич-Лейкскому соглашению 1987 г. Квебек присоединялся к Акту 1982 г. в обмен на пакет поправок, в числе которых предполагалось: представление кандидатур на должности сенаторов и членов Верховного суда провинциями, расширение сферы применения единогласного порядка изменения Конституции, признание Квебека «отдельным сообществом», расширение полномочий Квебека в сфере иммиграции, дальнейшее ограничение федерального права расходования.
Однако названные предложения не получили поддержки общественности за пределами Квебека, и поскольку в течение трех лет эти поправки не были ратифицированы всеми провинциями (а именно, Манитобой и Ньюфаундлендом), они не вступили в силу. В августе 1992 г. премьер-министр и премьеры провинций достигли нового соглашения (в г. Шарлоттаун)30, однако на двух референдумах (отдельно - в Квебеке и в остальной Канаде) 26 октября 1992 г. эти предложения были отклонены (их не поддержали 54,3 % проголосовавших в целом по стране и шести провинций, включая Квебек). С тех пор новые попытки заключить подобное соглашение не предпринимались.
Возможны также так называемые «двусторонние поправки» к Конституции (т.е. касающиеся статуса отдельных провинций). Например, в 1929-30 гг. были заключены двусторонние соглашения о контроле над природными ресурсами и смежных вопросах между Канадой и провинциями Манитоба, Британская Колумбия, Альберта и Саскачеван. Согласно условиям этих соглашений они вступали в силу после одобрения Парламентом Канады, легислатурой соответствующей провинции и подтверждения актом британского парламента. Последний был принят 10 июля 1930 г. (Акт о Британской Северной Америке 1930 г., в
29 Например, ряд соглашений заключен в развитие Акта 1996 г. об обеспечении занятости.
30 Согласно проекту соглашения, в частности, Квебеку гарантировалось не менее четверти мест в Палате общин; все провинции получали большие контрольные полномочия в отношении программ, финансируемых федеральным правительством; сенат должен был стать избираемым, представительство провинций в нем -равным (по шесть сенаторов).
настоящее время упоминается как Конституционный акт 1930 г.) и согласно Акту 1982 г. является частью Конституции Канады.
В настоящее время согласно ст. 43 Акта 1982 г. по вопросам изменения положений Конституции в отношении одной или нескольких, но не всех провинций, включая изменение границ между провинциями, и по вопросам использования английского и французского языков в провинции, требуется одобрение Парламента Канады и легислатур провинций, которые ими затрагиваются.
В Канаде регулярно проводятся конференции и встречи на уровне первых министров (премьер-министр Канады и премьеры провинций31 и территорий32), других министров33, заместителей министров и иных должностных лиц. В настоящее время ежегодно проводится около 800 таких конференций и встреч. За исключением конституционных конференций34, такие конференции и встречи не предусмотрены ни в Конституции, ни в законодательстве.
В 1968-71 гг. для обеспечения процесса пересмотра Конституции существовал специальный орган - Секретариат конституционной конференции. В то время реформу так и не удалось провести, однако опыт деятельности Секретариата оказался успешным. В мае 1973 г. был создан постоянный Секретариат межправительственных конференций. Его финансирование и комплектование осуществляется на паритетных началах провинциями и центром. Взнос каждой провинции в бюджет Секретариата зависит от численности населения35. Территории, хотя и участвуют в конференциях, не участвуют в финансировании Секретариата.
Глава этого органа - секретарь - подотчетен Парламенту (до февраля 2006 г. - через премьер-министра, в настоящее время через президента Тайного совета - министра межправительственных отношений). Во время проведения конференций глава Секретариата выступает в качестве секретаря конференции.
С момента создания Секретариата им было проведено более полутора тысяч конференций с участием федеральных должностных лиц, из них 45 конференций - на уровне первых министров. Встречи первых министров проводятся в настоящее время один - два раза в год (однако в 2004-2005 г. прошло три таких встречи36). Встречи первых министров созываются премьер-министром (он же определяет время и место проведения и повестку дня). Большинство встреч проводится в Оттаве, реже - на территории Квебека, иногда - в других провинциях и территориях.
Для обеспечения взаимодействия между уровнями власти по конкретным вопросам регулярно собираются «отраслевые советы» (в настоящее время таковых 27): Совет министров охраны окружающей среды, Совет министров образования, Совет министров лесного хозяйства, Совет министров энергетики, Совет министров добывающей
31 Первая федерально-провинциальная встреча состоялась в 1906 г., вторая - в 1918 г. Всего было проведено 79 встреч первых министров. Начиная с третьей конференции (1927 г.) председательствующим постоянно является премьер-министр Канады.
32 Представители территорий на таких встречах с 1983 г. имели статус наблюдателей. С 1992 г. премьеры территорий являются полноправными участниками таких встреч.
33 Наибольшее значение имеют встречи министров финансов, которые обычно проводятся два раза в год (в том числе один раз - перед принятием бюджетов). Министерства финансов имеют несколько общих комитетов: постоянный (в составе первых заместителей министров), по фискальным вопросам, трансфертам, налогам и др.
34 Конференций по поводу реформирования Конституции (упомянуты в Акте 1982 г.).
35 По норме десять центов с человека.
36 На уровне министров в этом же финансовом году было проведено 29 встреч, на уровне заместителей министров - 34 встречи.
промышленности, Совместный совет министров энергетики и охраны окружающей среды, Конференция министров здравоохранения и др. Существуют также межотраслевые советы (например, совет по социальному развитию). На них обсуждается более широкий круг вопросов, но обсуждения обычно менее результативны, чем на отраслевых советах.
Встречам первых министров, как правило, предшествует обсуждение соответствующих вопросов министрами, а ему, в свою очередь, - встречи ответственных должностных лиц соответствующих министерств. Такой порядок позволяет заранее определить вопросы, требующие согласования на более высоком уровне.
Конференции могут быть как открытыми, так и закрытыми для общественности. Большинство решений принимается за закрытыми дверями. Так, основная часть мероприятий конференций по пересмотру Конституции транслировалось по национальному телевидению, но все значимые договоренности были достигнуты в частных беседах. В настоящее время, как правило, проводятся закрытые встречи, по результатам которых проходят пресс-конференции.
С середины ХХ века серьезные изменения претерпела система межбюджетных отношений. До 1950 г. гранты провинциям и порядок их расчета предусматривались в ст. 118 Акта 1867 г. В настоящее время межбюджетные отношения регулируются законами и соглашениями. Получателями финансовых средств из федерального бюджета являются все провинции и территории. Основными федеральными денежными трансфертами являются:
- трансферты на здравоохранение, высшее образование и социальное обслуживание (относятся к сферам, ответственность за которые в соответствии с Конституцией несут провинции) - Canada Health and Social Transfer (CHST37). С 1 апреля 2004 г. CHST разделен на Canada Health Transfer и Canada Social Transfer (CHT/CST) в пропорции 62/38. Получателем трансфертов является каждая провинция, задача - обеспечение соответствия оказываемых услуг единым стандартам. Трансферты включают прямые перечисления (большая часть) и налоговые перераспределения (в 1977 г. произошло одновременное снижение федеральных и повышение провинциальных налогов). В 2002-2003, 2003-2004, 2004-2005 гг. трансферты составляли, соответственно: 35,3 (19,1+16,2), 38,8 (21,8+17), 40,8 (22,9+17,9) млрд. кан. долл.;
- нецелевые выравнивающие трансферты (Equalization)38. При расчете трансфертов не рассчитывается потребность в финансировании. Их задача - выравнивание провинциальных бюджетных доходов на душу населения до «стандарта пяти провинций» (95 % от среднего уровня душевых бюджетных доходов в пяти провинциях, занимающих второе - шестое места по этому показателю). Получателями являются все провинции, кроме Альберты и Онтарио39, а иногда - Саскачевана и Британской Колумбии. Так, в 2000-2001, 2003-2004 и 2005-2006 гг. получили (должны получить): Британская Колумбия - 0, 320, 590 млн. кан. долл.; Квебек -5380, 3764, 4798; Манитоба - 1314, 1336, 1601; Новая Шотландия - 1404, 1130, 1344; Нью-
37 CHST заменил в 1996 г. два трансферта: финансирование установленных программ (Established Programs Financing - EPF) и план финансовой поддержки (Canada Assistance Plan - CAP).
38 Программа выравнивания регионов была принята в 1957 г. Согласно ч. 2 ст. 36 Акта 1982 г. Парламент и Правительство Канады принимают на себя принципиальное обязательство производить уравнивающие платежи в целях предоставления правительствам провинций достаточных средств для обеспечения разумно сравниваемого уровня функционирования публичных служб при разумно сравнимом уровне налогообложения.
39 «Донором» выступает федеральный бюджет. Отчисления из бюджетов названных двух провинций в пользу провинций-реципиентов не производятся.
Брансуик - 1260, 1142, 1348; Ньюфаундленд - 1112, 766, 861; Остров Принца Эдуарда - 269, 232, 277; Саскачеван - 208, 0, 8240;
- трансферты федеральным территориям - Territorial Formula Financing (TFF): в отличие от выравнивающих трансфертов определяются исходя из расходных потребностей территорий (покрывают разницу между расходами и доходами). В 2003-2004 г. эти перечисления составляли 1,5 млрд. кан. долл.;
- трансферты на проведение реформы здравоохранения - Health Reform Transfer (HRT) -в 2003-2004 г. составляли 1 млрд. кан. долл., а за 2003-2008 гг. в целом должны составить 16 млрд. кан. долл. В 2007-2008 г. HRT войдет в состав CHT.
Названные трансферты провинциям основываются на Акте о федерально-провинциальных финансовых механизмах трансфертов, а трансферты федеральным территориям - соглашениях с каждой федеральной территорией, обновляемых каждые пять лет. Стандарт по выравнивающим трансфертам провинциям пересматривается с той же периодичностью. CHT, CST и TFF рассчитываются на несколько лет вперед, строгая периодичность перерасчетов не предусмотрена.
В настоящее время в привилегированном положении (с точки зрения межбюджетных отношений) находятся две провинции - Ньюфаундленд и Новая Шотландия. В соответствии с обещанием премьер-министра в январе 2005 г. были подписаны двусторонние соглашения с этими провинциями о доходах от добычи нефти и газа на континентальном шельфе41. Условия данных соглашений позволяют не учитывать эти дополнительные доходы провинциальных бюджетов при расчете выравнивающих трансфертов. В результате с учетом трансфертов бюджетные доходы Ньюфаундленда на душу населения уже превысили соответствующие доходы в провинции Онтарио, которая вообще не получает выравнивающие трансферты.
Остальные трансферты в 2003-2004 гг. в сумме составляли 2,5 млрд. кан. долл. В их числе трансферты на поддержку официальных языков, коренных народов, инвалидов, развитие социальной инфраструктуры.
Федеральные трансферты являются одной из важнейших статей доходов бюджетов каждой провинции и основной - для федеральных территорий. Доля федеральных трансфертов (включая косвенные) в консолидированных бюджетах провинций и федеральных территорий в 2002-2003 гг. составляла: для Альберты - 17 %, Британской Колумбии - 23 %, Квебека - 24 %, Манитобы - 34 %, Новой Шотландии - 38 %, Нью-Брансуика - 37 %, Ньюфаундленда - 35 %, Онтарио - 20 %, Острова Принца Эдуарда - 38 %, Саскачевана - 20 %; Нунавута - 91 %, Северо-Западных территорий - 52 %, Юкона - 73 %.
В законодательной сфере полномочия федерации и провинций формально четко разделены, однако фактически единственной сферой, в которой провинции не осуществляют нормативное регулирование, является уголовное право. В то же время, провинции не имеют права законодательной инициативы в Парламенте Канады (но обладают правом инициировать поправки к Конституции Канады). Однако Парламент Канады и легислатуры
40 По сравнению с 2000-01 г. в соответствии с формулой пяти провинций выравнивающие трансферты в 2003-04 г. сократились более чем на 20 %. На Совете федерации летом 2004 г. провинции потребовали возвращения к выплатам трехлетней давности. Данное требование было согласовано на последовавшей конференции первых министров.
41 По соглашениям эти провинции будут получать 100 % ренты от разработки месторождений (доля от этой ренты, ранее установленная для всех провинций, составляет 30 %) до достижения «стандарта пяти провинций» и еще в течение двух лет после этого (переходный период). Если в течение восьми лет выравнивание не будет достигнуто, соглашения должны быть продлены еще на такой же срок.
провинций могут делегировать реализацию своих актов исполнительным органам другого уровня власти.
Провинции «соучаствуют» в формировании федерального правительства. Как уже отмечалось, часть министерских постов «зарезервирована» за теми или иными провинциями. Однако в настоящее время роль региональных министров как выразителей интересов провинций существенно снизилась (при соответствующей концентрации власти премьер-министром). В результате кабинет более не играет значительной роли как механизм разрешения противоречий между уровнями власти, а основные конфликты переместились на уровень отношений между «первыми министрами».
Обеспечение единства федерации. Существует несколько теорий, объясняющих сущность канадского федерализма. Одна из первых появившихся концепций обосновывала производность федерации от провинций (которые заключили договор с Великобританией о создании союза, делегировав ему часть своих полномочий). Представителями Квебека, отстаивавшими право на большую автономию, данная концепция превратилась в теорию двух «народов-основателей», между которыми и был заключен договор. Под прикрытием этой теории Квебек выдвигал разнообразные требования, начиная от предоставления ему особого статуса до образования конфедерации двух наций или выхода из состава Канады (с последующим возможным объединением на конфедеративных началах).
С развитием канадской федерации акцент в гарантиях постепенно смещался с религиозных вопросов на языковые. Если в Акте 1867 г. говорилось о правах и привилегиях для вероисповеданий, протестантского или римско-католического меньшинства (ст. 93), то к середине ХХ в. федеральное правительство в основном интересовали права лингвистических групп (двуязычие и гарантии языковым меньшинствам были закреплены Актом об официальных языках 1969 г.42). Это во многом явилось реакцией на так называемую «тихую революцию» в Квебеке (1960-е гг.)43.
В конце 1960-х - начале 1970-х гг. Канада пережила всплеск квебекского экстремизма. Террористические акты и похищения государственных лиц вынудили федеральное правительство ввести в октябре 1970 г. военное положение. Войска оставались на территории Квебека до января 1971 г.
В 1971 и 1980 гг. Квебек фактически блокировал переговорный процесс по пересмотру Конституции. В 1971 г. Квебек выдвигал невыполнимые и несовместимые с федеративным устройством требования как условия своего согласия на изменение Конституции. В 1980 г. правительство провинции инициировало референдум по поводу суверенизации Квебека и «свободной ассоциации» (союзе с остальной Канадой на конфедеративной основе), однако большинство населения (60 % принявших участие в голосовании) высказалось против. После этого правительство Квебека вновь выдвинуло ряд нереализуемых условий, на которых провинция была согласна участвовать в обновленном союзе.
После этого федеральное правительство во главе с П. Трюдо приняло решение представить проект новой Конституции британскому парламенту без предварительного одобрения провинций. Однако Верховный суд Канады в июне 1981 г. постановил, что хотя это и не нарушает законодательство, но не соответствует конституционным обычаям страны.
42 Переопубликован в 1988 г. (с учетом дополнительных гарантий, содержащихся в Акте 1982 г.).
43 Содержанием «революции» были следующие явления: снижение роли церкви в обществе, рост провинциальной активности в сфере образования (в т.ч. создание министерства образования) и экономики (вытеснение англо-канадских и американских инвесторов), рост сепаратистских настроений и изменение самоидентификации населения (термин «франко-канадцы» был вытеснен термином «квебекцы»).
Различными способами федеральному правительству удалось постепенно заручиться поддержкой всех провинций, кроме Квебека. Ночь с 4 на 5 ноября 1981 г., в которую было заключено соглашение по поводу реформы Конституции, квебекские националисты называют «ночью длинных ножей» (по аналогии с событиями 1934 г. в Германии). Провинция 25 ноября 1981 г. объявила о намерении наложить вето на это решение, однако 6 декабря 1981 г. Верховный суд постановил, что ни Квебек, ни другая провинция никогда не наделялась правом вето на обращение федерального правительства к парламенту Великобритании о принятии им конституционного акта. До настоящего времени Квебек не одобрил Конституцию (однако это не имеет правового значения, одобрение Акта провинциальной легислатурой важно лишь как символ политического согласия).
После неудачи Шарлоттаунского соглашения 1992 г. (см. выше) Правительство Квебека вторично инициировало референдум о сецессии (в 1995 г.). На этот раз сторонникам отделения не хватило всего 0,6 % голосов. В августе 1998 г. Верховный суд Канады признал односторонний выход из состава Конфедерации противоречащим Конституции и указал, что для такого выхода необходимо пройти процедуру принятия конституционной поправки (т.е. получить согласие федерального парламента и провинциальных легислатур).
Данное решение было лишь ответом на запрос правительства Канады и не имело непосредственной юридической силы. Однако его практическое значение было весьма велико. В частности, руководствуясь им, в 1999 г. Парламент Канады принял Акт о ясности (Clarity Act), который, в числе прочего, определил условия, при которых федерация может признать волеизъявление населения провинции о выходе из ее состава. В частности, Палате общин предоставлено право установить, являлся ли четким вопрос, вынесенный на
референдум, и насколько выраженным было большинство.
* * *
Изложенное позволяет заключить, что сферы федеративных отношений, являющиеся проблемными для России (разграничение компетенции, взаимодействие уровней власти, борьба с сепаратизмом), в Канаде характеризуются не меньшей сложностью и противоречивостью. Канадская федерация успешно развивается - вопреки этим сложностям и противоречиям, а во многом и благодаря им, поскольку именно проблемы в отношениях между управленческими уровнями и невозможность их одностороннего решения способствуют постоянному поиску компромисса, стимулируют сотрудничество и придают федеративным отношениям необходимую гибкость. Таким образом, в конечном счете, нестабильность в частностях обеспечивает стабильность целого, а трудности в выработке согласованных решений обусловливают эволюцию механизмов взаимодействия между уровнями власти. Безусловно, канадская модель федерализма не лишена недостатков и слабых сторон, и о них было сказано выше. Но обращение канадцев с проблемами федеративного устройства и способность превращать их в инструмент развития достойны самого уважительного отношения, внимательного изучения и «осмысленного подражания».
