CC BY
28
УДК 947.081(471.324) ББК 63.3(2)5
СОЗДАНИЕ САМОУПРАВЛЕНИЯ В УЕЗДНЫХ ГОРОДАХ ВОРОНЕЖСКОЙ ГУБЕРНИИ ПО ГОРОДОВОМУ ПОЛОЖЕНИЮ 1892 ГОДА
Кузнецов Вадим Вадимович, аспирант кафедры истории России Воронежского государственного педагогического университета (г. Воронеж)
Аннотация. В статье рассматривается процесс формирования органов самоуправления в одиннадцати уездных городах Воронежской губернии в соответствии с Городовым положением 1892 г. В работе на основе анализа архивных материалов дана характеристика системы выборов, состава избирательных собраний, представительных и распорядительных органов.
Ключевые слова: городское самоуправление, городская реформа, городская дума, городская управа, городской голова.
PARTICIPATIVE MANAGEMENT IN THE DISTRICT OF VORONEZH PROVICE IN THE
CITY REGULATIONS OF 1892
Kuznetcov V.V., post-graduate student of the history department of Voronezh State Pedagogical University (Voronezh)
Annotation. This article deals with the process offormation of governments in eleven district cities of Voronezh province in accordance with the city regulations of 1892. There is the characteristic of the elections system, compound of election meetings, representative and administrative authorities on the basis of analysis of archival materials in the work.
Key words: municipal government, urban, city council, municipal government, city council, mayor.
В современной историографии особое внимание уделяется историческому опыту реформирования различных сторон российской действительности. Несмотря на имеющуюся литературу, многие аспекты российских реформ и «контрреформ», особенно их реализация, проведение на местах остаются слабо изученными. Это в полной мере относится к истории реформирования городского самоуправления во второй половине XIX в. В данной статье на основе архивных материалов [1] анализируется формирование органов самоуправления в уездных городах Воронежской губернии по Городовому положению 1892 г.
Реформа городского самоуправления 1892 г. была вызвана стремлением преодолеть явные недостатки Городового положения 1870 г. В циркуляре № 4813 воронежскому губернатору от 2 июля 1890 г. министр внутренних дел И.Н. Дурново указывал на несовершенства избирательного закона, недостатки в организации деятельности органов городского самоуправления, отсутствие с их стороны четкой финансовой дисциплины и отчетности. Губернатору рекомендовалось собрать совещание из компетентных лиц и представить к 1 октября 1891 г. в МВД предложения по улучшению Городового положения 1870 г. [1,
29
д. 304, л. 3]. Воронежский губернатор 13 октября 1890 г. уведомил И.Н. Дурново, что «особое совещание» по исправлению недостатков Городового положения сформировано из вице-губернатора, председателя губернской земской управы, прокурора окружного суда, председателя уездной земской управы, городского головы и пяти гласных городской думы. Все приглашенные имели опыт деятельности как в городском управлении, так и в администрации, судебной сфере, на земском поприще. Совещание предложило поправки в избирательный закон, которые в целом сводились к усилению контроля губернской администрации над городскими органами самоуправления, их переориентация с проявления хозяйственной инициативы на четкое и своевременное выполнение распоряжений властей [1, д. 304, л. 17 об.-31].
В другом циркуляре от 10 июня 1891 г. за № 3920 министром внутренних дел И.Н. Дурново указывалось на некоторые положения предстоящей реформы. Избирательное право получали русские подданные, благотворительные, образовательные и другие учреждения, владевшие в пределах города недвижимым имуществом не менее двух лет, которое бы оценивалось в городских поселениях, за исключением губернских и значительных уездных городов, не менее чем в 300 руб. Если количество избирателей уездного города не достигало 300 человек, то в нем образовывалось одно избирательное собрание. Кроме того, не во всех уездных городах должно было вводиться новое Горо-довое положение в полном объеме: «В тех городских поселениях, где число избирателей было меньше 100 человек, учреждалось упрощенное общественное управление» [1, д. 304, л. 61-62]. Все эти изменения условий избирательного права и порядка производства выборов были воплощены в Городовом положении 1892 г. и реализованы при проведении выборов.
Рассмотрим численный и сословный состав избирателей, имевших избирательное право по Городовому положению 1870 г. В список избирателей Бирюча входил 351 чел., Боброва - 496 чел., Богучара - 613 чел., Валуек - 730 чел., Задонска - 602 чел., Землянска - 490 чел., Ко-ротояка - 181 чел., Нижнедевицка - 241 чел., Новохоперс-ка - 880 чел., Острогожска - 767 чел., Павловска - 669 чел. [1, д. 304, л. 79 об. - 80, 94, 107 об. - 108, 134, 141, 149, 157 об. - 158, 168, 174, 187, 190]. Среди избирателей мещане преобладали в Боброве (66,3 %), Задонске (72,6 %), Коро-тояке (74,6 %), Нижнедевицке (65,6 %), Новохоперске (76,1 %), Острогожске (42,1 %) и Павловске (66,1 %), а сельские жители - в Бирюче (38,7 %), Богучаре (49,1 %), Ва-луйках (59,0 %), Землянске (46,3 %). Обе эти группы населения были основными среди избирателей уездных городов Воронежской губернии. Так, общий процент избирателей из мещан и сельских жителей составлял в Бирюче - 68,0 %, в Боброве - 78,0 %, Богучаре - 83,7 %, Валуйках - 88,6 %, Задонске - 79,9 %, Землянске - 84,7 %,
Коротояке - 77,9 %, Нижнедевицке - 77,6 %, Новохоперске - 85,5 %, Острогожске - 75,0 %, Павловске - 87,3 %. Небольшими группами избирателей, встречающимися в избирательных списках не всех уездных городов, были священнослужители и воинские чины. В Боброве избирателей из духовных лиц насчитывалось 2,4 %, в Задонске - 1,7 %, в Нижнедевицке - 3,7 %, Острогожске - 2,5 %, Павловске - 1,2 %; воинские чины встречались в Бирюче - 7,7 %. Купеческое сословие среди избирателей было немногочисленным и не превышало 11,0 % от числа избирателей. Так, в Острогожске (10,2 %), Новохоперске (9,1 %), Задонске (8,1 %), Нижнедевицке (7,5 %) и Бирюче (7,4 %) их было больше, чем в других уездных городах. Доля дворян и почетных граждан среди избирателей колебалась в уездных городах от 5,3 % (Павловск) до 17,6 % (Бобров). Итак, среди избирателей по Городовому положению 1870 г. преобладали мещане и сельские жители, на втором месте находились дворяне и почетные граждане (с численным превосходством первых), далее располагались купцы. Духовные лица, воинские чины и другие категории населения также участвовали в выборах, но их процент был небольшим.
После введения Городового положения 1892 г. предполагалось значительное сокращение численности избирателей, усиление позиций дворянского и купеческого сословий.
Согласно ст. 22 Городового положения 1892 г, самоуправление вводилось в полном объеме не во всех городских поселениях. Так, в Воронежской губернии в Бирюче, Валуй-ках, Землянске, Нижнедевицке, Коротояке должно было формироваться упрощенное общественное управление, а в Боброве, Богучаре, Задонске, Новохоперске, Острогожске и Павловске таковое вводилось в полном объеме. Ст. 24 устанавливала право голоса за лицами и учреждениями, состоявшими в русском подданстве и владевшими недвижимой собственностью, оценка которой позволяла бы им участвовать в выборах, или содержавшими в пределах городского поселения торгово-промышленное предприятие. В избирательных списках уездных городов Воронежской губернии, в которых вводились нормы Городового положения в полном объеме, все избиратели были разделены именно на эти две категории: на владельцев недвижимых имуществ, оцененных для взимания городских сборов не ниже 300 рублей, и владельцев торговых заведений, требующих выборки свидетельства 2 гильдии. Примечание 2 ст. 24 нарушалось в ряде избирательных собраний, так как лица, имевшие недвижимую собственность в нераздельном владении с другими родственниками, часто не представляли документов, удостоверявших разрешение совладельцев на их участие в выборах. Почти в каждом избирательном собрании участвовали опекуны несовершеннолетних. Причем по смыслу ст. 28 «уполномоченные лица женского пола, опекуны и неотделенные сыновья могли и не иметь установленного для выборов имуществен-
30
ного ценза, но должны были удовлетворять прочим условиям, требуемым для личного участия в выборах». Представители от земской управы на участие в выборах назначались губернатором. Из избирательных списков некоторых уездных городов были исключены священники христианских вероисповеданий (ст. 32, пункт 2); лица, состоявшие под судом и следствием по обвинениям в преступных действиях, которые влекли за собой лишение или ограничение прав состояния, отрешение от должности (ст. 33, пункт 3); содержатели и «сидельцы винных и ведерных лавок и питейных домов»; недоимщики по городским сборам «свыше полугодового оклада сих сборов» (ст. 33, пункт 7, 8). Городские управы объявляли списки избирателей за три месяца до выборов. Причем о выбранном им способе оповещения лиц, имевших избирательное право, они докладывали губернатору, который одобрял его или мог рекомендовать иной, как правило, одинаковый для всех уездных городов (ст. 35). Не включенные в избирательный список горожане подавали жалобу в двухнедельный срок в управу, в семидневный - губернатору, который передавал их на рассмотрение губернского по городским делам присутствия, решения которого считались окончательными (ст. 36, 37). В жалобах часто упоминали нарушение ст. 41, состоявшее в том, что председатель либо не прочитывал избирательному собранию ст. 24 и ст. 33 Городового положения, либо прочитывал их после начала выборов. Могла неправильно осуществляться и сама процедура выборов. Принимать решения в спорных случаях, отменять выборы могло только губернское по городским делам присутствие.
В 1893-1894 гг. в Воронежской губернии прошли выборы в соответствии с нормами Городового положения 1892 г. в городские органы самоуправления. В письме министра внутренних дел воронежскому губернатору от 5 июня 1893 г. предлагалось сделать ряд распоряжений городским головам о подготовке проведения выборов в их городах, скорейшем составлении и обнародовании избирательных списков [1, д. 592, л. 1, 4]. Большинство городских управ известили губернатора о том, что списки избирателей будут напечатаны в местных типографиях и вывешены в здании городской управы, а также в ряде других общественных мест для всеобщего обозрения. Богучарс-кая, Валуйская и Бирюченская управы предполагали распространить избирательные списки через местное полицейское управление не только в городской управе, но и в земской и мещанской управах и казацком волостном правлении, а также напечатать их в Губернских ведомостях. Но губернатором эти предложения были отклонены, рекомендовалось последовать примеру остальных уездных городов [1, д. 591, л. 21-23].
Перед началом производства выборов ряд городских голов обратились с вопросами к воронежскому губернатору, касавшимися, прежде всего, составления избирательных списков. Так, коротоякский городской голова спрашивал: «Имеют ли право наследники имущества,
оцененного в 100 руб., иметь своего представителя на выборах, и каким порядком должно выдаваться уполномочие наследнику? Должны ли вноситься в список владельцы торговых лавок, трактирных заведений и ренсковых погребов? Каким образом должен быть составлен список: в алфавитном порядке или по сумме платежа?» [1, д. 591, л. 9]. Губернатор разъяснил, что наследники нераздельного имущества не могут быть вносимы в список, если не владели имуществом требуемой суммы оценки; владельцы торговых лавок также не вносятся в списки; в самом списке должны быть указаны имя, фамилия, возраст, вероисповедание, род имущества, сумма оценочного сбора [1, д. 591, л. 10]. Острогожская городская управа интересовалась, какую брать во внимание оценку имущества - «прошлогоднюю или настоящего года»? Губернатор отметил, что в расчет нужно принимать современную и утвержденную думой раскладку оценочного сбора с недвижимых имуществ [1, д. 592, л. 16-17]. Наконец, нижнедевицкий городской голова спрашивал губернатора о праве голоса на выборах опекунов несовершеннолетних; уполномоченных от лиц женского пола; священников и церковнослужителей; лиц, не являвшихся домовладельцами, но имевших на городской площади по контрактам с городской управой подвижные лари, с которых взимался оценочный сбор. В ответ было дано разъяснение, что все вышеперечисленные лица не могли участвовать в выборах [1, д. 591, л. 12-15].
Содержание избирательных списков свидетельствовало, что в Бирюче в выборах гласных участвовало 104 избирателя (дворяне, чиновники, почетные граждане - 9,6 %; купцы - 9,6 %; крестьяне - 44,2 %, мещане - 26,0 %, военные - 10,6 %), Богучаре - 101 (соответственно по группам,
24.8 %, 20,8 %, 9,9 %, 34,7 %, 9,9 %), Валуйках - 98 (13,3 %, 12,2 %, 21,4 %, 45,9 %, 7,1 %), Задонске - 207 (17,4 %, 22,2 %, 3,9 %, 31,9 %, 8,2 %; кроме того, у 16,4 % не указана сословная принадлежность), Землянске - 72 (15,3 %, 15,3 %,
31.9 %, 34,7 %, 2,8 %), Коротояке, 77 (16,9 %, 3,9 %, 9,1 %, 39,0 %, 10,4 %; кроме того, у 20,8 % не указана сословная принадлежность), Нижнедевицке - 97 (11,3 %, 2,1 %, 12,4 %, 61,9 %, 12,4 %), Новохоперске - 129 (10,9 %, 24,8 %, 3,9 %, 30,2 %, 1,6 %; кроме того, у 28,7 % не указана сословная принадлежность), Острогожске - 219 (18,7 %, 32,9 %, 8,2 %, 30,1 %, 8,2 %; кроме того, у 0,5 % не указана сословная принадлежность, 0,9 % являлись лицами творческих профессий и 0,5 % имели иностранное происхождение), Павловске - 149 (12,8 %, 28,2 %, 7,3 %, 47,0 %, 3,4 %; кроме того, у 0,7 % не указана сословная принадлежность и 0,7 % являлись представителем учреждения) [1, д. 591, л. 30-31, 44-46, 58-59, 76-78, 82-84, 105-111; 1, д. 592, л. 2430, 48-50, 110-112, 147, 188-170].
Как видим, самой многочисленной категорией избирателей почти во всех уездных городах Воронежской губернии оказались мещане, только в Бирюче преобладали
крестьяне. К сожалению, мы не располагаем данными по Боброву, а в избирательных списках нескольких городов сословная принадлежность части избирателей не указана. К примеру, в соответствующей графе записывалось: «Ав-томонова Я. Наследники», без конкретизации сословия [1, д. 591, л. 58-59]. В Задонске, Новохоперске, Острогожске, Павловске на втором месте среди избирателей после мещан находились купцы; в Валуйках, Землянске, Нижне-девицке - крестьяне; в Богучаре и Коротояке - дворяне, чиновники, почетные граждане. Определенное представительство среди избирателей во всех городах имели военные (от 1,6 % в Новохоперске до 12,4 % в Нижнедевицке). Иностранным избирателем по Острогожску числился гражданин города Риги А.И. Даудер, 37 лет, лютеранин с имущественным цензом, оцененным в 440 руб.; а к «лицам творческой профессии» были отнесены художник М.М. Панов, 56 лет, православного вероисповедания, имевший ценз в размере 660 руб., и студент Г.В. Сусоев с имущественным цензом в 5000 руб. [1, д. 592, л. 147-148]. Надо отметить, что избирательные списки до окончательной их публикации в Губернских ведомостях неоднократно претерпевали изменения ввиду удовлетворения губернским по городским делам присутствием жалоб от невнесенных в них горожан, а также в результате рассмотрения присутствием замечаний губернатора на правомерность участия в выборах конкретных лиц.
В результате проведенных выборов были сформированы городские думы, в составе которых в Бирюче значилось 15 гласных (дворяне, чиновники, почетные граждане
- 20,0 %, купцы - 33,3 %, крестьяне - 13,3 %, мещане - 33,3 %), в Боброве - 21 (соответственно по группам 14,3 %, 66,7 %, 4,8 %, 14,3 %), Богучаре (15,0 %, 35,0 %, 0 %, 50 %), Валуй-ках - 14 (21,4 %, 35,7 %, 21,4 %, 21,4 %), Задонске - 26 (7,7 %, 53,8 %, 0 %, 38,5 %), Землянске - 13 (15,4 %, 53,8 %, 0 %, 30,8 %), Коротояке - 13 (23,1 %, 23,1 %, 7,7 %, 46,1 %), Нижнедевицке - 14 (14,3 %, 7,1 %, 7,1 %, 71,4 %), Новохоперске
- 20 (20,0 %, 65,0 %, 0 %, 15,0 %), Острогожске - 26 (7,7 %, 65,4 %, 3,8 %, 23,1%), Павловске - 23 (26,1 %, 56,5 %, 4,3 %, 13,0 %) [1, д. 591, л. 167, 190, 201, 240, 278-279; 1, д. 592, л. 122, 183, 194, 265, 311, 423]. Наиболее представительными, с числом гласных от 20 до 26, оказались городские думы Богучара, Новохоперска, Боброва, Павловска, Задон-ска, Острогожска. Если среди избирателей мещане являлись, кроме одного города, самой многочисленной группой, то в составе городских дум ситуация заметно изменилась. Только в Богучаре, Коротояке и Нижнедевицке мещане имели наибольшее число гласных, а в Бирюче -одинаковое с купцами, в остальных же городах на первые позиции вышли купцы. Доля дворян, чиновников, почетных граждан среди гласных колебалась от 7,7 % (Задонск, Острогожск) до 26,1 % (Павловск). Гласные из крестьян
встречались лишь в семи уездах (в основном 1 гласный в думе, лишь в Бирюче - 2, Валуйках - 3).
На выборы, проведенные в Бирюче, Валуйках, Коротояке, Новохоперске и Острогожске, воронежскому губернатору от городских жителей были направлены жалобы. По итогам их рассмотрения губернское по городским делам присутствие отменило выборы уполномоченных в Коротоякскую думу от 15 ноября 1893 г., в Новохоперскую думу от 28 октября 1893 г. и от 7 декабря 1893 г. Новые правомочные выборы в Коротояке состоялись 4 декабря 1893 г., а в Новохоперске 26 марта 1894 г. В других уездных городах выборы не отменялись, и жалоб на их проведение было гораздо меньше.
В ходе выборов 1893-1894 гг. были избраны кандидаты в члены городских управ: в Бирюче - 7 чел., Валуйках -4, Задонске - 6, Землянске - 5, Коротояке и Нижнедевицке по 3, Новохоперске - 5, Острогожске - 9, Павловске - 7. Наибольшее представительство среди них имели мещане в Бирюче, Задонске, Землянске, Коротояке, Павловске (везде более 50 %); в Валуйках половина была купцами; в Нижнеде-вицке насчитывалось по одному человеку от дворян, крестьян, мещан; в Новохоперске по 2 кандидата от купцов и мещан, 1 крестьянин; в Острогожске по 3 чел. от дворян и купцов, 2 мещанина и 1 военный [1, д. 591, л. 167, 190, 201, 240, 278-279; 1, д. 592, л. 122, 182, 194, 265, 311, 423]. Иными словами, городские управы формировались преимущественно мещанско-купеческими по своему составу.
Таким образом, принятие Городового положения 1892 г. было вызвано стремлением преодолеть недостатки прежнего закона. Численность избирателей в уездных городах заметно сократилась по сравнению с нормами Городового положения 1870 г. Среди избирателей мещанское и крестьянское сословия преобладали, а состав органов городского самоуправления по-прежнему оставался купеческо-мещанским. И хотя правительству не удалось значительно укрепить позиции дворян в избирательных собраниях, определенных желаемых изменений в численном и сословном составе дум достичь удалось. В ходе проведения выборов 1893-1894 гг. были допущены нарушения, связанные как с неправомерным допуском к участию в избирательных собраниях конкретных лиц, так и с упущениями в их организации. В Коротояке и Новохоперске это привело к отмене результатов выборов и проведению новых. Нарушения допускались и в результате неточного знания организаторами выборов закона, и умышленно с целью повлиять на ход выборов.
Литература:
1. Государственный архив Воронежской области (ГАВО). -Ф. И-21. Оп.1.
32
