CC BY
28УДК 947.081(471.324) ББК 63.3
Кузнецов Вадим Вадимович, кандидат исторических наук, преподаватель
Воронежский институт МВД России (г. Воронеж) Перепелицын Александр Викторович, доктор исторических наук, профессор Воронежский государственный педагогический университет (г. Воронеж)
СОЗДАНИЕ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ В УЕЗДНЫХ ГОРОДАХ ВОРОНЕЖСКОЙ ГУБЕРНИИ
Аннотация. В статье рассматривается процесс создания и направления деятельности органов общественного управления в одиннадцати уездных городах Воронежской губернии.
Ключевые слова: городское самоуправление, городская реформа, городская дума, городская управа, городской голова.
В череде преобразований, проведенных по инициативе императора Александра II с целью модернизации российской действительности, видное место занимает реформа городского самоуправления. Император, озабоченный явно проявившимися в ходе Крымской войны внутренними проблемами и слабостями, сопряженными с падением международного авторитета страны и угрозой утраты статуса мировой державы, пытался найти новые источники и средства качественного и количественного развития. Предусматривалось, в частности, более активное привлечение общества к решению местных, прежде всего, социально-хозяйственных задач с использованием ресурсов самого населения. В этих целях выборное всесословное самоуправление было введено в 1864 г. в уездах и губерниях в виде земских учреждений, а затем, с 1870 г. - в городах в виде городских дум и управ. Городская реформа готовилась продолжительное время, должна была значительно улучшить качество городского управления, проводилась с большой осторожностью под надзором центральных и губернских властей. Функционирование органов самоуправления в столичных, губернских и уездных городах имело существенные особенности, зависевшие также от региональной специфики.
Избирательное право, согласно Городовому положению 1870 г., получило незначительное число городских жителей, соответствовавших налоговому цензу. В Воронежской губернии в число избирателей в Новохоперске было включено 10,1 % горожан, в Острогожске - 4,8 % [1]. Среди избирателей первого и второго разрядов абсолютно преобладали купцы, третьего - мещане (73,6 % в Новохоперске и 38,8 % в Острогожске), последние же превалировали в общем числе избирателей (соответственно по городам 64,0 % и 33,5 %). В результате выбо-
ров, несмотря на численное превосходство среди избирателей мещан, более двух третей гласных дум составили лица купеческого сословия. Мещане имели менее значительное представительство -29,2 % в Новохоперской думе и 15,4 % в Острогожской думе. Можно констатировать, что думы обоих этих уездных городов оказались купеческо-ме-щанскими по сословному составу. Среди городских голов и членов управ также доминировали представители купечества (более 60 %) и мещан, а среди секретарей - чиновники [2].
Накануне городской реформы 1892 г. преобладающими группами населения среди избирателей уездных городов Воронежской губернии оставались мещане и сельские жители (вместе от 68,0 % в Бирюче до 88,6 % в Валуйках), после них находились дворяне (от 4,0 % в Павловске до 17,1 % в Коротояке), далее - купцы (от 3,5 % в Землянске до 10,2 % в Острогожске) [3]. Потомственные граждане, духовные лица, воинские чины и другие категории населения также участвовали в выборах, хотя и не во всех городах, но их процент был небольшим. Недовольство центральных и региональных властей сложившейся после 1870 г. системой выборов и качеством работы органов самоуправления многих городов обусловило подготовку «контрреформы» 1892 г., призванной повысить эффективность деятельности городских администраций. Воронежские власти предполагали, что с заменой для избирателей налогового ценза имущественным численность избирателей сократится в 4 раза, будет обеспечено, при определенном снижении удельного веса мещан, усиление позиций дворянского и купеческого сословий, а также произойдет резкое сокращение представительства сельских жителей.
После введения Городового положения в 1892 г. в избирательные списки уездных городов Во-
ронежской губернии на выборах 1893-1894 гг. было внесено 1253 чел. (без Боброва), из которых 40,0 % являлись мещанами, 20,0 % - купцами, 14,4 % - чиновниками и дворянами, 12,8 % - крестьянами, 7,3 % - военными, остальные категории избирателей были немногочисленными [4]. В ходе этих выборов в одиннадцати городах гласными стали 205 чел. [5]. По уездам в городские думы было избрано 13 гласных в Землянске и Коротояке, 14 - в Валуйках и Нижнедевицке, 15 - в Бирюче, 20 - в Богучаре и Новохоперске, 21 - в Боброве, 23 - в Павловске, 26 -в Задонске и Острогожске [6].
Уровень организации и проведения выборов был довольно низким, что вызывало большое количество жалоб, поступавших от горожан [7]. Причем некоторые жалобы в адрес губернской администрации имели настолько серьезные основания, что в отдельных городах (Коротояк, Новохоперск) привели к отмене результатов выборов. Нарушения допускались как по неточному знанию и исполнению закона, так и умышленно, с целью повлиять на ход выборов.
Купцы, ни в одном из воронежских уездных городов не имевшие численного превосходства среди избирателей, в целом по губернии получили наибольшее представительство среди гласных дум (48,3 %). На долю мещан пришлось 30,7 % мест, дворян и чиновников - 14,1 %, крестьян - 4,9 %, почетных граждан - 2,0 % [8]. В результате городские управы оказались преимущественно купеческо-ме-щанскими по сословному составу, а большинство городских голов являлись купцами.
За сорок шесть лет существования выборного всесословного городского самоуправления после его введения в 1870 г. в одиннадцати уездных городах Воронежской губернии сменилось около 77 городских голов [9]. Надо отметить, что эта цифра, подсчитанная по адрес-календарям Памятных книжек Воронежской губернии за период с 1875 г. по 1917 г., по всей вероятности, несколько занижена, так как содержащаяся в них информация по именному списку городских голов недостаточно полная. Больше всего городских голов сменилось в Бирюче (11 человек), тогда как в Острогожске 10 человек, Землянске - 9, Коротояке - 8, в Боброве, Богучаре, Задонске, Нижнедевицке, Ново-хоперске - по 7, в Павловске - 6, в Валуйках - 3. Хотя срок службы городских голов определялся четырехлетием, большинство из них исполняли свои должностные обязанности два, три и более раз. Так, два срока подряд на этой общественной службе находились задонский купец В.Д. Лисицин (с 1871 г. по 1880 г.); задонский мещанин Ф.Т. Богомолов (с 1891 г. по 1899 г.); землянские купцы
Г.Н. Болдырев (с 1900 г. по 1906 г.) и Д.П. Толкачев (с 1908 г. по 1917 г.); коротоякские купцы М.Ф. Петров (с 1903 г. по 1910 г.) и И.В. Андреев (с 1911 г. по 1917 г.); купец Нижнедевицка В.М. Семенов (с 1887 г. по 1894 г.) и мещанин Н.Н. Поляков (с 1907 г. по 1914 г.); новохоперский купец М.Е. Андреев (с 1895 г. по 1902 г.); павловский потомственный почетный гражданин М.С. Одинцов (с 1887 г. по 1895 г.) и кандидат прав, коллежский секретарь И.М. Одинцов (с 1899 г. по 1910 г.). Купцы Задонска А.Г. Елецких и Коротояка С.П. Петров были председателями управы три раза через определенный промежуток времени (первый -с 1887 г. по 1891 г., с 1906 г. по 1907 г., с 1912 г. по 1915 г., второй - с 1882 г. по 1887 г., с 1895 г. по 1902 г.). Четыре раза на эту должность избирался в Богучаре мещанин В.Т. Мамырин (с 15.03.1879 по 19.02.1880 на основании ст. 83 Городового положения 1870 г., с 19.02.1800 по 09.03.1881 - по выбору думы, с 30.01.1884 по 26.04.1885 на основании ст. 83, с 26.04.1885 по 04.01.1890 - по выбору думы). Городскими головами, длительное время руководившими городами в трудные исторические периоды, являлись богучарский купец П.М. Куранов, находившийся в должности с 1895 г. по 1916 г., мещанин Валуек М.П. Сазонов, исполнявший обязанности с 1891-1892 гг. по 1917 г. Столь продолжительное нахождение во главе общественного управления оценивалось современниками как явление, имевшее положительные и отрицательные стороны. С одной стороны, избрание городским головой одного и того же лица или представителей одной семьи являлось признанием их опытности, рачительности и успешной деятельности, с другой - долгое пребывание у власти могло привести к злоупотреблениям, мешало внедрению новых подходов, выдвижению компетентных лиц, тем самым препятствуя решению городских проблем [10].
При определении сословного состава городских голов одиннадцати уездных городов за период с 1871 г. по 1917 г. следует учитывать то обстоятельство, что в источниках из 77 председателей сословие указано только у 71. Поэтому, именно эта цифра и бралась в расчет. Из 71 человека 46 (64,8 %) являлись купцами, 11 (15,5 %) - мещанами, по два человека (по 2,8 %) - личными почетными гражданами, кандидатами прав, коллежскими секретарями, титулярными советниками, по 1 человеку (по 1,4 %) - коллежским асессором, потомственным почетным гражданином, надворным советником, крестьянином, офицером (майором) и врачом [11]. Как видим, большинство городских голов принадлежало к купеческому (с явным преимуществом) и мещанскому сословиям.
Гб1
Количество членов управ большинства уездных городов составляло два человека, за исключением председателя и секретаря, но в отдельные годы могло либо сокращаться, либо с расширением сферы городского хозяйства, наоборот, увеличиваться [12]. Так, в Бирюче в 1896 г. и в 1916 г. был один член управы; в Боброве, Богучаре, Валуйках с 1908 г. - три; в Задонске, Землянске, Новохоперске, Корото-яке с начала XX в. - один, в Нижнедевицке с 1899 г. по 1917 г. - один; в Острогожске с 1912 г. - три; в Павловске с 1899 г. - три. Кроме того, в Боброве и Богучаре помимо должности членов управы и секретаря были должности кассира, бухгалтера, а в Острогожске - заведующего техническим отделом и электростанцией. Из установленного нами 151 члена управ сословная принадлежность указана у 112 человек [13]. Среди них 61 человек (54,5 %) были мещанами, 43 (38,4 %) - купцами, по одному человеку (по 0,9 %) - надворным советником, коллежским асессором, губернским секретарем, провизором, коллежским регистратором, титулярным советником, отставным фельдфебелем, унтер-офицером, почетным гражданином. Можно отметить, что если среди городских голов преобладали купцы, то среди членов управ - мещане [14].
Несколько иная ситуация наблюдалась в среде секретарей городских управ. Большинство из них были чиновниками (коллежские и губернские секретари, регистраторы, титулярные и коллежские советники) - 12 человек (38,7 %), далее шли почетные граждане (личные и потомственные) и мещане - по 5 человек (по 16,1 %), затем крестьяне -3 человека (9,7 %), купцы и дворяне - по 2 человека (по 6,5 %), подпоручик и сын священнослужителя (по 3,2 %) [15].
Имущественное положение городских голов различалось, но все они имели либо недвижимую собственность в виде дома, земли, либо торгово-промышленные заведения. Жалоб на деятельность городских голов зафиксировано не так много, еще меньше осталось сведений о понесенных ими наказаниях. Как правило, большинство жалоб Губернское присутствие оставляло без последствий, некоторые передавались на рассмотрение судебных органов, которые зачастую не находили в действиях городских голов состава преступления. Известны лишь единичные случаи, когда городские головы получали замечания, выговоры, должны были платить штрафы или увольнялись со службы. Через работу в структурах городского самоуправления прошло достаточно большое число городских жителей, приобретая и развивая опыт и навыки управления, стремясь в той или иной мере улучшить положение дел в городах.
Материальную основу деятельности дум и управ составляли городские бюджеты, величина которых определялась уровнем социально-экономического развития городов. Доходные части бюджетов уездных центров Воронежской губернии имели существенные различия. Наиболее высокие доходы имели Павловск и Острогожск, а наименьшие - Коротояк, Бирюч, Землянск, Нижнедевицк. Структура доходной части бюджета складывалась из обыкновенных и чрезвычайных доходов. Доходы уездных городов формировались, прежде всего, за счет внутренних ресурсов, главными из которых были арендные платежи, прямые и косвенные налоги с населения, сборы с торговых площадей и ярмарок, городских зданий и предприятий. Наиболее прибыльными статьями обыкновенных доходов были не налоговые поступления, а эксплуатация городского имущества, прежде всего, земельных угодий, особенно находящихся вне черты города. Значительная часть налоговых сборов с городского населения (государственные и уездные земские повинности, государственный земский сбор, пособия правительственным учреждениям и т.п.) поступала не в городскую кассу, а в казну и в распоряжение земства. Эти обязательные расходы часто выполнялись не вовремя, за что следовали нарекания губернских властей. Органы городского самоуправления неоднократно предпринимали попытки ходатайствовать перед правительством об уменьшении их размера. Обыкновенные доходы в мирные и бескризисные годы, как правило, превышали чрезвычайные. Структуру последних составляли различные источники: субсидии казны на покрытие воинских издержек города, связанных с расквартированием в нем контингента войск, а также на другие нужды; пособия от земства, местного общественного банка и другие источники. Вышеперечисленные пособия были регулярными, но недостаточными. Так, в ряде уездных городов сумма отчислений местного земства не менялась на протяжении многих лет. Бюджетные поступления, имевшиеся в распоряжении городских дум и управ, как правило, оказывались недостаточными для полномасштабного решения сложных задач существования и развития уездных городов [16].
Ограниченные размеры доходной части бюджетов городского самоуправления требовали грамотного и ответственного расходования собранных средств. Самые крупные среднегодовые расходы в период с 1872 г. по 1914 г. осуществляли Павловск и Острогожск, следом за ними следовали Богучар, Новохоперск, Бобров; умеренные затраты выполняли Валуйки, Задонск, Коротояк; низким уровнем расходов отличались Бирюч, Нижнедевицк и Зем-
лянск. С течением времени бюджетные расходы имели тенденцию к увеличению. Так, в 1914 г. они выросли относительно 1876 г. по разным городам в 1,5-7,5 раза, что свидетельствовало о постепенном улучшении финансовых возможностей органов городского самоуправления. Основными расходными статьями городского самоуправления всех уездных городов были затраты на содержание общественного управления, полиции, пожарной части, расходы социального характера (содержание учебных, благотворительных, медицинских учреждений, выплата пенсий), немуниципальные и случайные расходы, не направленные непосредственно на развитие городского хозяйства, а совершаемые по необходимости. Среди расходов превалировали затраты на содержание общественного управления, полицейской и пожарной команд, а в предвоенные, военные и послевоенные годы - воинские издержки, выплаты долгов по займам. Приоритетной статьей социальных расходов являлась сфера образования, а именно содержание учебных заведений. Небольшая доля расходов направлялась на нужды благотворительности, развитие медицинского и ветеринарного обслуживания. Очень важной статьей для развития городов являлись затраты на благоустройство (освещение, ремонт, строительство, санитарные мероприятия и т.д.). К сожалению, органы самоуправления смогли выделять на эти цели не столь значительные суммы, как того требовалось [17].
Эффективность работы выборного всесословного городского самоуправления зависела, в первую очередь, от результативности в решении разнообразных задач развития своих городов. Социально-хозяйственная деятельность органов самоуправления уездных городов Воронежской губернии была направлена на решение разнообразных проблем их текущего и перспективного развития, во многом предопределялась организаторскими способностями городского руководства и наличием соответствующих финансовых ресурсов. Работа состояла в выполнении обязательств перед казной, имевших положительное и необходимое значение и для городов, а также в осуществлении социальных мероприятий, касавшихся непосредственно горожан, и, прежде всего, это поддержка образования, народного здравоохранения, призрение малоимущих, решение проблем, связанных с благоустройством города. Удовлетворение обязательных расходов городами происходило при оказании материальной помощи со стороны государства, однако она была явно недостаточна, что приводило к задолженности уездных центров перед ним и невозможностью эффективного решения социальных задач.
Самой острой проблемой для всех сфер городского хозяйства была нехватка денежных средств, которая затрудняла, а подчас и вовсе не позволяла городскому самоуправлению выполнить в полном объеме обязательства как перед государством, так и перед городским населением. Тем не менее, несмотря на все трудности, деятельность городских самоуправлений благоприятно повлияла на социально-экономическое развитие уездных городов. Особо заметно это проявилось в появлении таких крупных городских предприятий, как водопровод, скотобойня, функционирование которых улучшало санитарную и эпидемиологическую обстановку в городах, увеличении числа учебных и благотворительных заведений, которые хотя и не решили проблему ликвидации неграмотности и беспризорности части городского населения, но в определенной мере снижали остроту этих вопросов, в благоустройстве уездных центров, где мостились дороги, устраивались городские сады, парки, скверы, в которых проходили народные гуляния и празднества.
В каждой сфере городского хозяйства имелись свои проблемы. Обременительность казенных, земских и городских сборов приводила к появлению большого числа недоимщиков среди городского населения. Городских предприятий было мало, и они в течение долгого времени окупали расходы, затраченные на их возведение. Вызывала неудовольствие не подконтрольность общественному самоуправлению полицейской и пожарной команд, содержание которых обходилось городу дорого, а эффективность их деятельности часто оказывалась невысокой. Не хватало в уездных городах больниц, лазаретов, ветеринарных лечебниц, заразных бараков, медикаментов, компетентных специалистов. Несмотря на довольно большое количество начальных и средних учебных заведений, общий процент обучаемых и грамотных людей в городах был незначительным. Общей проблемой для развития городов являлась недостаточность финансирования его социальной сферы. Особенно острую нужду городское самоуправление испытывало в военные годы, когда воинская повинность становилась чрезмерно обременительной.
В целом, Городовые положения 1870 и 1892 гг. расширили социально-экономические возможности городских администраций, но возложенные на них многообразные обязательства, не подкрепленные соответствующими материальными ресурсами, требования выполнять все немуниципальные расходы самостоятельно препятствовали скорому и удовлетворительному решению ряда проблем, связанных с благоустройством города, улучшением его санитарного состояния, поддержкой образования и
ГвН
медицинской сферы, оказанием помощи нуждающимся. Тем не менее, изучение основных аспектов складывания и функционирования системы выборного всесословного городского самоуправления уездных городов Воронежской губернии показывает необходимость и важность для исторического развития России начатых в 1870 г. преобразований, их положительное влияние на социально-экономическую ситуацию в российских городах.
Литература:
1. Государственный архив Воронежской области (далее - ГАВО). Ф. И-21, оп. 1, д. 18, л. 19-47; д. 19, л. 20-37. Веселовский, Г.М. Города Воронежской губернии: их историческое и современное состояние с кратким очерком всей Воронежской губернии / Г.М. Веселовский, М.В. Воскресенский. - Воронеж, 1876. - С. 47, 79.
2. Кузнецов, В.В. Формирование и деятельность всесословного самоуправления в уездных городах Воронежской губернии (1870-1918 гг.): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Воронеж, 2016. - С. 22-23.
3. ГАВО. Ф. И-21, оп. 1, д. 304, л. 79 об.-80, 94, 107 об., 108, 134, 141, 149, 157 об.-158, 168, 174, 187, 190.
4. Кузнецов, В.В. Формирование и деятельность всесословного самоуправления в уездных городах Воронежской губернии (1870-1918 гг.): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Воронеж, 2016. - С. 222.
5. Кузнецов, В.В. Формирование и деятельность всесословного самоуправления в уездных городах Воронежской губернии (1870-1918 гг.): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Воронеж, 2016. - С. 39, 223.
6. ГАВО. Ф. И-21, оп. 1, д. 591, л. 167, 190, 201, 240, 278-279; д. 592, л. 122, 182, 194, 265, 311, 423.
7. Кузнецов, В.В. Формирование и деятельность всесословного самоуправления в уездных городах Воронежской губернии (1870-1918 гг.): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Воронеж, 2016. - С. 40-47.
8. Кузнецов, В.В. Формирование и деятельность всесословного самоуправления в уездных городах Воронежской губернии (1870-1918 гг.): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Воронеж, 2016. - С. 223.
9. Кузнецов, В.В. Формирование и деятельность всесословного самоуправления в уездных городах Во-
ронежской губернии (1870-1918 гг.): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Воронеж, 2016. - С. 54-56, 291-296.
10. Кузнецов, В.В. Состав городских управ Воронежской губернии в конце XIX - начале XX вв. / В.В. Кузнецов, А. В. Перепелицын // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - Тамбов: Грамота, 2014. - № 7 (45): в 2-х ч. - Ч. II. - С. 136.
11. Кузнецов, В.В. Формирование и деятельность всесословного самоуправления в уездных городах Воронежской губернии (1870-1918 гг.): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Воронеж, 2016. - С. 54-56, 291-296.
12. Кузнецов, В.В. Состав городских управ Воронежской губернии в конце XIX - начале XX вв. / В.В. Кузнецов, А.В. Перепелицын // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - Тамбов, 2014. - № 7 (45): в 2-х ч. - Ч. II. - С. 136.
13. Кузнецов, В.В. Формирование и деятельность всесословного самоуправления в уездных городах Воронежской губернии (1870-1918 гг.): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Воронеж, 2016. - С. 54-56, 297-307.
14. Кузнецов, В.В. Особенности состава городских управ уездных городов Воронежской губернии / В.В. Кузнецов, А.В. Перепелицын // Российская империя в исторической ретроспективе. - Белгород, 2013. - Выпуск VIII. - С. 92-95.
15. Кузнецов, В.В. Формирование и деятельность всесословного самоуправления в уездных городах Воронежской губернии (1870-1918 гг.): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Воронеж, 2016. - С. 54-56, 297-307.
16. Кузнецов, В.В. Доходы бюджетов самоуправления уездных городов Воронежской губернии в конце XIX - начале ХХ вв. / В.В. Кузнецов, А.В. Перепелицын // Научные ведомости БелГУ Серия «История. Политология. Экономика. Информатика». - Белгород, 2014. -№ 1 (172). - С. 115-119.
17. Кузнецов, В.В. Основные статьи расходной части бюджетов городского самоуправления уездных городов Воронежской губернии в конце XIX - начале XX вв. / В.В. Кузнецов, А.В. Перепелицын // Научные ведомости Белгородского государственного университета. -2015. - Т. 210, вып. 35, № 13. - С. 123-132.
Kuznetcov V.V., the candidate of the history sciences, teacher (Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia) Perepelitzyn A.V., doctor of historical sciences, professor (Voronezh State Pedagogical Universiti)
CREATION AND ACTIVITY ORGAN HOME RULES IN THE DISTRICT CITY
OF VORONEZH PROVICE
Annotation. In article is considered process of the creation and directions to activity organ public management in eleven district cities of Voronezh province.
Key words: municipal government, urban, city council, municipal government, city council, mayor.
Ш
