CC BY
217
УДК 95(57):332.025.13
А. Г. ДИАНОВ
Сибирская государственная автомобильно-дорожная академия,
г. Омск
СОЗДАНИЕ ОБЪЕДИНЕННЫХ ОРГАНОВ ПАРТИЙНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ. ЧАСТЬ 1
В статье на основе разнообразных источников анализируется процесс выработки основ деятельности объединенного органа партийно-государственного контроля (Центральная контрольная комиссия — рабоче-крестьянская инспекция). Показаны этапы организационной перестройки наркомата РКИ СССР. Значительное внимание уделяется изменению функций, задач и методов работы рабоче-крестьянской инспекции, формам и способам взаимосвязи Центральной контрольной комиссии и наркомата рабоче-крестьянской инспекции.
Ключевые слова: рабоче-крестьянская инспекция, Центральная контрольная комиссия, реорганизация, нэп.
В настоящее время все острее встает вопрос о действенном контроле над расходованием бюджетных средств. В связи с этим возрастает интерес к историческому опыту в данной сфере.
В начале 20-х гг. основным контрольным органом Советского государства была рабоче-крестьянская инспекция (РКИ). Функции ее были широкими и разнообразными. Она должна была контролировать выполнение законов и распоряжений правительства, осуществлять постоянное наблюдение за целесообразностью проведения всех хозяйственных операций, организаций и предприятий, проверять результативность работы всех органов советской власти, обучать рабочих и крестьян приемам управления государством.
Параллельно с РКИ в стране действовали контрольные комиссии (КК) — органы партийного контроля. X съезд РКП(б), состоявшийся в марте 1921 г., признал целесообразным создать Центральную контрольную комиссию (ЦКК), а также контрольные комиссии в местных партийных организациях. В задачи контрольных комиссий «входит борьба с вкрадывающимся в партию бюрократизмом, карьеризмом, злоупотреблениями членов партии своим партийным и советским положением, с нарушением товарищеских отношений внутри партии, с распространением неосновательных и непроверенных, позорящих партию или отдельных членов ее слухов и инсинуаций и других подобных сведений, нарушающих единство и авторитет партии» [1, с. 224].
Деятельность ЦК РКП(б) не ограничивалась только наказанием членов партии за те или иные проступки, контрольные комиссии вмешивались в общепартийную работу как организационную, так и государственно-политического значения [2, с. 3]. В. И. Ленин высоко оценил деятельность ЦКК в период между Х и XI съездом РКП(б): «Конечно, ЦКК учреждение очень хорошее, и мы ему власти дадим теперь побольше» [3, с. 90 — 91]. Возможно, идея слияния РКИ и ЦКК возникла у В.И. Ленина именно в это время.
В данной работе автор поставил задачу показать процесс создания объединенных органов партийногосударственного контроля в период развертывания нэпа.
С переходом к нэпу резко сокращается штат рабоче-крестьянской инспекции. В то же время за-
дачи, поставленные перед ней советским руководством, усложняются. Для многих сотрудников РКИ становится очевидным невозможность выполнения рабоче-крестьянской инспекцией всех поставленных перед ней задач. Усиливаются споры внутри РКИ о методах ее работы.
Осенью 1921 г. в стране разворачивается дискуссия о месте РКИ в системе государственной власти и методах ее работы. Она вносила элементы дезорганизации в деятельность рабоче-крестьянской инспекции. Губернские отделения РКИ хотели знать, что с ними будет и как вести работу, центр давал противоречивые указания и откладывал созыв Всероссийского съезда РКИ.
Споры о месте РКИ в системе государственной власти приобрели иной характер с выходом в январе 1923 г. работы В. И. Ленина «Как нам реорганизовать Рабкрин». Лишь единицы были кардинально против создания объединенного партийно-государственного органа контроля. Споры велись в основном о частных вопросах — количестве членов президиума ЦКК и методах взаимосвязи ЦКК и РКИ. К началу 1923 г. ни в ЦК РКП(б), ни в наркомате РКИ не удалось выработать единой точки зрения.
В статье «Как нам реорганизовать Рабкрин» он поставил вопрос о необходимости реорганизации РКИ. Основная идея — слияние государственного и партийного контроля путём организационного объединения наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией РКП(б). В статье предлагалось расширить состав ЦКК РКИ(б) с 7 чел. до 75—100, избираемых на съезде из рабочих и крестьян, а затем соединить ЦКК РКП(б) с реорганизованным наркоматом РКИ [3, с. 384]. Задачи реорганизованного контрольного органа сужались. Центральной задачей ЦКК и РКИ становилась перестройка работы советского государственного аппарата на основе новейших достижений научной организации труда. Именно научная организация труда должна была стать основой совершенствования работы государственного аппарата. Первоначально ленинский план реорганизации РКИ был поддержан далеко не всеми членами коллегии НК РКИ, Политбюро и Оргбюро ЦК РКП(б). Нечёткую позицию занимал заместитель наркома РКИ В. А. Аванесов. Признавая несомненно правильным предложение о сохранении и укреплении РКИ, об избрании на съезде партии
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013
75— 100 чел. новых членов ЦКК и делегирование их в РКИ, он высказывал сомнения в возможности найти указанное количество квалифицированных людей для работы в РКИ. Не ясны для В. А. Аванесова были и конкретные формы соединения ЦКК и РКИ [4, л. 12-13].
Не были первоначально поддержаны предложения В. И. Ленина в Политбюро и Оргбюро ЦК РКП(б). 23 января 1923 г. В. И. Ленин направил рукопись статьи «Как нам реорганизовать Рабкрин» в «Правду». «В партийных кругах ходили разговоры, — пишет А. В. Антонов-Овсеенко, — что на заседании Политбюро редактор «Правды» Н. Н. Бухарин сообщил: Ленин недоумевает по поводу задержки публикации». Тогда (согласно рассказу А. В. Фофановой) В. В. Куйбышев внёс предложение отпечатать «Правду» со статьёй В. И. Ленина в одном экземпляре и таким способом успокоить больного. Едва ли В. В. Куйбышев осмелился внести подобное предложение от себя лично [5, с. 103] .
В начале января 1923 г. в связи с решением созвать всероссийское совещание наркоматом РКИ было принято постановление об открытии на страницах журнала «Известие РКИ» дискуссии по вопросам структуры и практической деятельности наркомата. Статьи, вышедшие в январе, не являлись откликом на ленинские предложения о реорганизации РКИ. Тем не менее они представляли, несомненно, интерес, поскольку давали представление о настроениях сотрудников местных организаций РКИ. Отклики с мест, за исключением идеи сотрудника Царицынской ГубРКИ Степанова, высказавшего мысль о превращении РКИ в составную часть ВЦИК или СНК, придерживались идеи сохранения РКИ как отдельной организации. Значительная часть авторов выступала за независимость РКИ от местной власти, поскольку губисполкомы были заинтересованы в том, чтобы скрыть недостатки в работе своих учреждений. Отсутствовали разногласия и в вопросе о материальном положении сотрудников РКИ. Его уровень однозначно оценивался как чрезвычайно низкий, отрицательно влияющий на результативность работы. В вопросах о методах работы и функциях РКИ авторы придерживались различных точек зрения. Одни выступали за сокращение функций и прекращение финансового контроля. Другие призывали не отказываться ни от одной функции и усилить контроль. Присутствовала точка зрения о необходимости вернуть предварительный контроль. Вопрос об объединении НК РКИ с ЦКК РКИ(б) в ходе этой дискуссии не поднимался [6, с. 5].
В начале февраля 1923 г. В. И. Ленин диктует
А. А. Фотеивой статью «Лучше меньше, да лучше», где развивает свои идеи реорганизации РКИ. С 10 февраля по 3 марта статья обсуждалась в руководящих кругах партии и правительства, а затем 4 марта была опубликована в «Правде».
В ходе обсуждения статьи «Лучше меньше, да лучше» в ЦК РКП(б) основное внимание было сосредоточено на проблемах реорганизации и улучшения работы центральных учреждений партии. 21 февраля 1935 г. Пленум ЦК РКП(б) создал комиссию из восьми человек во главе с И. В. Сталиным для подготовки доклада. 24 февраля Пленум ЦК заслушал доклад комиссии «Реорганизация и улучшение работы центральных учреждений партии». Комиссия на основе ленинских идей предложила: провести реорганизацию РКИ, сделать центральной задачей, реорганизованной РКИ, планомерную работу по улучшению государственного аппарата, расширить
функции ЦКК, руководство работой ЦКК и РКИ возложить на Президиум ЦКК. После обсуждения доклада комиссии Пленум ЦК РКП(б) поручил оргбюро ЦК создать совещание под председательством члена ЦК из представителей ЦКК и РКИ и РКИ двухтрех первоначально назначенных товарищей, которые должны былы разработать план мероприятий по реорганизации ЦКК и РКИ и установлению порядка взаимоотношений между ними. Во главе совещания, которое фактически стало самостоятельной комиссией ЦК РКП(б) по подготовке вопроса о ЦКК и РКИ к XII съезду, был поставлен Ф. Э. Дзержинский [7, с. 45].
30 марта 1923 г. Пленум ЦК РКП(б) заслушал доклад Ф. Э. Дзержинского «О реорганизации Рабкри-на и ЦКК и взаимоотношениях между ними». В докладе была дана характеристика государственного аппарата, намечены пути его улучшения, которые сводились к изменению техники управления, сокращению, максимальной дешевизне, четкости и быстроте в работе. Были также сформулированы задачи, методы и формы работы реорганизованных и организационно объединенных ЦКК и РКИ.
Одобрив подготовленные комиссией Ф. Э. Дзержинского тезисы, Пленум внес в них дополнения: назначать наркома РКИ из состава президиума ЦКК; научить нынешних работников советского аппарата учитывать действенные нужды и запросы всех рабочих и крестьян, в том числе неграмотных и малограмотных, всячески идти им навстречу и карать за малейшее проявление барства и пренебрежения со стороны советских чиновников [8, с. 53].
13 апреля 1923 г. тезисы ЦК РКП(б) были опубликованы в газете «Правда» [9]. Они сопровождались припиской о том, что конкретные предложения по вопросу о реорганизации Рабкрина и его взаимоотношения с ЦКК разрабатываются к съезду комиссией ЦК партии под руководством Ф. Э. Дзержинского.
Обсуждение статей В. И. Ленина привело фактически к возобновлению дискуссии по вопросу о реорганизации РКИ. В пяти дискуссионных листках «Правды» (1, 24 марта; 5,15, 20 апреля 1923 г.) было опубликовано более 20 статей членов ЦК ЦКК, работников партийных комитетов и НК РКИ. Одновременно вопросы реорганизации РКИ рассматривались и в журнале «Известия РКИ».
Большинство авторов одобрило идеи, изложенные в статьях В. И. Ленина. Их мысли в основном сводились к двум положениям: от РКИ исходило немало хороших предложений и проектов, но полная их реализация не удавалась, так как РКИ не имела достаточно авторитета, предлагаемая реформа сближения РКИ и ЦКК делает РКИ, по существу, органом партии, намечает решение всех накопившихся в контрольном деле проблем одним организационным ударом [10, с. 2].
В ряде публикаций идеи, высказанные В. И. Лениным, были охарактеризованы как сомнительные и опасные. В статье «Реформа Рабкрина или реформа центрального аппарата в целом» Н. Осинский (В. В. Оболенский) заявил, что идеи Ленина, высказанные в этих работах, похожи на ребусы и являются менее удачными мыслями вождя. ЦКК он считал надуманной и малоцелесообразной организацией, а идею выдвижения беспартийных рабочих и крестьян на ответственные посты — неосуществимой в стране до победы рабочих в решающих пунктах за границей. В предложении В. И. Ленина объединить ЦКК и РКИ он видел угрозу порчи партийного аппарата и возможное ослабление советского аппара-
та. Осинский выступал против объединения ЦКК и РКИ, ссылаясь на решения партсъездов о разграничении функций партийных и советских органов [8, с. 58]. Он внёс предложение — «перестроить Раб-крин в аппарат, аналогичный прежнему аппарату сенаторских, выборочных, но фактических ревизий, сократив Рабкрин в объёме (но не так, как представляется товарищу Ленину). Это с одной стороны. С другой стороны, надо сделать Рабкрин центральным конструкторским штабом Совнаркома» [11].
С таких же позиций в следующем дискуссионном листке выступил В. Смирнов. Он считал идеи
В. И. Ленина «неправильно задуманной конструкцией», которая якобы может изолировать партию от государства, превратить её из руководящего органа лишь в контролирующий советскую работу» [12].
Наиболее известным выступлением против ленинского плана реорганизации РКИ была публикация Л. Б. Красина, занимавшего в этот период пост народного комиссара внешней торговли. В статье «Контроль или производство» (по поводу статьи товарища Ленина «Лучше меньше, да лучше») он писал: «Та часть его предложений, которая касается какого-то необыкновенного усиления и пересоздания Рабкрина, превращение его в сверх-Рабкрин, в своего рода мозг и сердце всего советского государственного аппарата, возбуждает у меня большие сомнения и даже опасения... Он всегда стоял за усиление и развитие этого учреждения, я же давно боролся против гипертрофии контроля и против его значения» [11]. «Мы все хозяйственники, притом прошу заметить: не спецы, а партийные хозяйственники, — буквально с ужасом ожидаем этих реформ и опасаемся невероятных опустошений в области производства и в наших и без этого плохо сложенных аппаратах» [13].
Итоги дискуссии о роли, задачах и организационных формах контроля были подведены в ходе XII съезда РКП(б). Он проходил в Москве с 17 по 25 апреля 1923 г. По решению съезда вопрос о реорганизации ЦКК и РКИ не обсуждался на пленарных заседаниях, а был передан в секцию по реорганизации ЦКК и РКИ под руководством Ф. Э. Дзержинского, образованную XII съездом 20 апреля 1923 г. [14, с. 352]. 25 апреля 1923 г. на заседании секции заслушали доклад Ф. Э. Дзержинского о реорганизации ЦКК и РКИ. Стенограмма доклада была роздана делегатам съезда и опубликована в «Правде» [15].
В резолюции XII съезда партии о задачах РКИ и ЦКК указывалось, что они должны быть органами, специально занимающимися разрешением задачи реорганизации государственного аппарата на новых началах. ЦКК РКП(б) и РКИ были организационно связаны между собой для совместного выполнения этой задачи. Функции и состав ЦКК расширялись, а РКИ коренным образом реорганизовывалась [16, с. 68].
XII съезд РКП(б) заложил основы реорганизации РКИ и определил ее основные направления деятельности: 1) улучшение государственного аппарата; 2) проверка работы государственных и хозяйственных органов, содействие партии в подборе руководящих кадров, практическая подготовка рабочих и крестьян для руководящей работы; 3) обследование и изучение причины преступлений и бесхозяйственности в государственном аппарате и принятии мер по их устранению; 4) борьба за рационализацию техники управления, счетоводства и отчетности; 5) контроль за правильным проведением в жизнь государственными органами постановлений и ре-
шений партийных и советских органов; 6) борьба с бюрократизмом, с проявлением барства и пренебрежения к нуждам и запросам рабочих и крестьян [1, с. 447, 448]. На съезде было принято решение об освобождении рабоче-крестьянской инспекции от сплошного, повседневного и формального контроля над всеми денежными и имущественными операциями госорганов. Основным направлением ее деятельности становилось обследование узловых пунктов хозяйственного и управленческого аппарата. На основе изучения и внедрения принципов научной организации труда и управления РКИ должна была выявлять типичные недостатки в работе учреждений и организаций и находить пути к их устранению [1, с. 447].
Отправным началом организационной перестройки контрольного аппарата было избрание XII съездом ЦКК в расширенном составе — в количестве 50 членов и 10 кандидатов. 26 апреля 1923 г. состоялся первый Пленум ЦКК состава XII съезда. Пленум избрал президиум ЦКК в составе девяти членов и пяти кандидатов. Председателем ЦКК был избран В. В. Куйбышев [17, с. 111, 112].
Библиографический список
1. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. В 14 т. Т. 2.- М. : Политиздат, 1970. — 543 с.
2. Отчет ЦКК РКП (б) с X по XI партсъезд.— М., 1922. — 124 с.
3. Ленин, В. И. Как нам реорганизовать Рабкрин. Полн. собр. соч. В 55 т. Т. 45 / В. И. Ленин. — 5-е изд. — М. : Изд-во политической литературы, 1970.— 730 с.
4. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ) Ф. Р. — 4085. Оп. 1. Д. 320.
5. Антонов-Овсеенко, А. В. Сталин и его время / А. В. Антонов-Овсеенко // Вопросы истории. — 1989.— № 1. — С. 82— 104.
6. Известия рабоче-крестьянской инспекции. — 1923. — № 2 — 3. — С. 5.
7. Поташев, Ф. И. Обсуждение предложений В. И. Ленина об объединении ЦКК и РКИ в период подготовки и на XII съезде партии / Ф. И. Поташев // Октябрь, 1965 : тез. докл. и ст. к науч. конф. Ростовской высшей партийной школы. — Ростов : Ростовское книжное издательство, 1965. — С. 44 — 46.
8. Иконников, С. Н. Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКИ в 1923— 1934 гг. / С. Н. Иконников. — М. : Наука, 1971. — 480 с.
9. Правда. — 1923. — 13 апреля.
10. Известия рабоче-крестьянской инспекции. — 1923. — № 9. — С. 1 — 3.
11. Правда. — 1923. — 24 марта.
12. Правда. — 1923. — 5 апреля.
13. Правда. — 1923. — 15 апреля.
14. Двенадцатый съезд РКП (б). Стенографический отчет. — М. : Политиздат, 1968. — 903 с.
15. Правда. — 1923. — 28 апреля.
16. Морозов, Л. Ф. Социалистический контроль в СССР / Л. Ф. Морозов, В. П. Портнов. — М., 1984. — 125 с.
17. Краснов, А. В. ЦКК-РКИ в борьбе за социализм (1923 — 1934 гг.) / А. В. Краснов. — Иркутск : Вост.-Сиб. кн. изд-во, 1973. — 567 с.
ДИАНОВ Алексей Григорьевич, кандидат исторических наук, доцент кафедры отечественной истории и политологии.
Адрес для переписки: [email protected]
Статья поступила в редакцию 16.11.2012 г.
© А. Г. Дианов
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
