CC BY
163
Создание казенной палаты и ее функции
(по материалам «Учреждения для управления
Губерний Всероссийской империи»)
Т.Л. Мигунова
проректор по учебной работе Арзамасского государственного педагогического института
им. А.П. Гайдара кандидат исторических наук, доцент
01 Z
во о о
N
U U О (L
d
со
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о
и ф
г S
Е о
X
о
т
S ф
ч:
п
к <
X S X н
и ф
со
Губернская реформа 1775 года является значительной вехой в истории ХУШ века в период правления Екатерины II. Цели губернской реформы были обширны и многогранны, поэтому достаточно широко распространенная точка зрения, что изданное 7 ноября 1775 г. «Учреждение для управления Губерний Всероссийской империи»1, положило начало процесса преобразования российского общества. Одной из задач губернской реформы было упорядочение и систематизация в области финансового обеспечения Российской империи.
Формирование административно-территориальной системы проходило на протяжении всего царствования Екатерины II. После учреждения губерний или наместничеств Сенатом был издан указ о штатах2. В т. 46 «Полного собрания законов Российской империи» содержится «Общий свод Штатов Наместничеств и Губерний в Царствование Государыни Императрицы Екатерины II» по 48 губерниям в шести таблицах3.
В именном указе от 25 ноября 1775 г. «О преобразовании Тверской и Смоленской Губерний на основании Учреждения о Губерниях» императрица писала: «к сим учреждениям еще не дописаны: порядок производства Уголовного Суда, Устав Казенной Палате, Наказ Экономии Директору и сочиняется также штат о жалованье для Тверской Губернии»4.
В каждой губернии по «Учреждению о губерниях» создавалось административное учреждение, которое сосредоточивало в своих руках систему финансового управления на местах, заведование государственным имуществом и доходно-расходной частью, под названием «казенная палата экономии». Согласно общему плану узаконений, казенная палата являлась также департаментом Санкт-Петербургских коллегий. Статья 118 определяла, что «казенная палата не что иное есть, как соединенный департамент камер -и ревизион-коллегии, которому поручаются в смотрение домостроительные и казенные дела той губернии»5... Обе последние коллегии имели свои регламенты, довольно подробные, особенно камер-коллегия6. Вероятно, предполагалось, что эти регламенты сохранят временную силу действующего права.
Во главе казенной7 палаты стоял председатель, который носил титул вице-губернатора или поручика-правителя. В состав палаты также входили директор экономии или домоводства, один советник, два асессора и один губернский казначей. Губернскому казначею подчинялись уездные казначеи. В статье 94 определялось, что в условиях отсутствия губернатора на его место становился вице-губернатор или поручик правителя, а казенную палату возглавлял директор экономии. Вице-губернатор являлся заместителем губернатора и стоял
1 Полное собрание узаконений о губерниях по хронологическому порядку с 1754 по 1818 июнь месяц. Спб.: Сенатская типография, 1818. С. 106; Полное Собрание Законов Российской империи (ПСЗРИ). Т., XX. № 14392. С. 229-304. Текст источника в работе приведен в точном соответствии с оригиналом. В цитатах частично сохранена орфография текста, но убраны буквы архаичного алфавита XIX в.
2 Штат - устав, роспись, положение о числе чинов и их содержании. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. IV. М.: Цитадель, 1998. Стлб. 1473.
3 ПСЗРИ. Т. XXXXIV. С. 253-269. В работе используется таблица I «Общий штат Генерал-Губернаторскому правлению» и таблица VI «Общее обозрение Наместничеств и Губерний, с означением когда состоялись штаты оных, по какому разряду положены оклады, каков по Губерниям, Областям и Уездам находится число присутственных мест и воинских команд и какая сумма вообще на каждую губернию по штату определена».
4 ПСЗРИ. Т. XX. № 14400.
5 Полное собрание узаконений о губерниях... С. 20; ПСЗРИ.С. 240.
6 Учреждение и регламент Камер-Коллегии - 11 декабря 1719 г. (ПСЗРИ. Т 5. № 3466), Инструкция Ревизион-Коллегии - 4 декабря 1722 г. (ПСЗРИ. Т 6. № 4127).
7 Название «казенная палата» связано с понятием «казна», то есть деньги и другие материальные ценности.
во главе финансового управления губернии. Вице-губернатор был определен по «Табели о рангах» в 5 классе. Как отмечалось выше, в связи с существованием двух разрядов финансирования губерний Екатерина II установила разное жалование: для первого разряда губерний 1 875 руб., для второго - 1 200 руб. Директор экономии, следовательно, был определен в 6 классе с жалованием 1 500 руб. и 1 000 руб. в год по губерниям. Соответственно губернский казначей (8 класс) с жалованием 450 и 300 руб. в год8. Состав казенной палаты как показывают штаты, не везде был одинаков. Например, в Иркутском, Тобольском, Уфимском наместниче-ствах в состав казенной палаты был введен «советник для горных дел надзирания за заводами и приисками»9, а в Уфимском наместничестве, Таврической области существовала должность советника соляных дел для надзирания за соляными варницами и магазинами10. Практически во всех губерниях, где существовали таможни (Выборгская, Екатеринославская, Санкт-Петербургская и другие пограничные наместничества), был введен советник таможенных дел и надзира-ния11. Все советники были определены в 6 классе. Данная особенность связана с профилем губерний или наместничеств в хозяйственной деятельности.
Компетенция казенной палаты была достаточно обширна. Казенной палате подчинялись дела по народной переписи, дела о поступлении казенных доходов и выдачах, дела по заведыванию различными доходными, статьями казны (дела соляные, винные откупа и подряды), заведывание зданиями и публичными строениями, и ревизия счетов. Казенная палата отвечала перед верховной имперской властью за финансы губернии и за отчетность по этой важной статье. Таким образом, в указанной палате сосредоточивались приблизительно те дела, которыми в XIX веке стали заниматься несколько учреждений в губерниях, а именно: казенная палата, управление государственных имуществ и контрольная палата.
«Казенная палата никого не судит...» и не имеет права действовать самостоятельно. По спорным делам она могла обратиться в судебные инстанции через губернского стряпчего казенных дел, а в делах, которые
не вызывали сомнения и были бесспорны, палата действовала через губернское правление, т.е. палата не являлась судебным органом. Далее Екатерина подчеркивала, что казенная палата должна была особое внимание уделять вопросам сборов казенных доходов, которые установлены законом, а также строго следить, чтобы всякие неустановленные (незаконные) поборы (сборы) не производились. В случае выявления таких фактов стряпчий казенных дел должен представить жалобу в суд.
Наблюдая за точным сбором казенных доходов, палата обязана была следить за тем, чтобы доходы собирались все и вовремя, отправлялись по назначению и были в целости и сохранности. Для осуществления своих обязанностей по надзору за поступлением казенных доходов палата составляла ежегодные сметы расходов и доходов по каждому уезду определенной губернии и представляла сведения государственному казначею.
В подчинении губернской казенной палаты находились уездные казначеи, которые отчитывались перед ней каждый год. В распоряжение палаты направлялись уездные ведомости о собранных доходах, о недостачах, о расходах из собранных сумм, об «остатках» от произведенных расходов, о хранении денежных средств, а также информацию о том, все ли должные доходы сохранены и в «таковой ли монете, каковую в приход вступили»12 (поступили - авт.).
Последующие статьи содержали важные сведения об уездном казначее. Данное должностное лицо назначалось на три года решением государственного казначея, но по представлению губернской казенной палаты (ст. 68); уездный казначей считался чиновником девятого класса. По штатам одних губерний жалование чиновников девятого класса было определено 375 руб. в год, в других губерниях - 250 руб. в год13.
Уездный казначей обладал достаточно узкими административными полномочиями. Он не имел права («власти» - как говорил источник) самостоятельно собирать и распределять или «распоряжаться» доходами. В статье 135 - уездный казначей должен представить сведения в казенную палату, в статье 123 - казенная палата должна их получить. Казенная палата выступала в качестве
8 ГАНО. Ф. 4. Оп. 1 Д. 14, л. 27 об, 109 об; Ф. 4. Оп. 1. Д. 25, л. 156 об, 177 об, 245 об.
9 ГАНО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 25. Л. 156 об; Ф. 4. Оп. 1. Д. 14. Л. 109 об; Ф. 4. Оп. 1. Д. 14. Л. 27 об.
10 ГАНО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 14. Л. 27 об; Ф. 117. Оп. 766. Д. 2, л. 121 об.
11 ГАНО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 25. Л. 245 об, 177об.
12 Полное собрание узаконений о губерниях. С. 21; ПСЗРИ. С. 240.
13 ГАНО. Ф. 4. Оп. 1 Д. 14, л. 30, 111 об; Ф. 4. Оп. 1. Д. 25, л. 158 об, 247 об.
01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о
X
о а
т
Е ф
^
п
к <
X X X н
и ф
со
ei Z
eo о о
N
U U О (L
d
со
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г X Е о х о а т
S ф
ч:
п
а <
х х
X н
и ф
со
контролирующего органа по отношению к уездному казначею. Все казенные доходы уезда обязаны были поступать в ведение и хранение уездного казначея, который являлся лишь «хранителем» казны, и обязан был четко и подробно вести приходные и расходные книги14.
Процедура сбора недоимок была прописана весьма детально в главе XII «О сборе с народа и о доходах ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА». Согласно статье 138, денежные сборы следовало отдавать уездному казначею. Причем источник отмечал, что деньги сдавались лично тем, «кому сбор платить следует», или их поверенным лицам. Таким образом, функции уездного казначея ограничивались приемом казенных доходов, хранением и выдачей их по ассигнациям. Он не имел права производить сборов доходов и распоряжаться расходами. На него возлагались обязанности ведения отчетности и представления ее в казенную губернскую палату.
Большое внимание уделялось процедуре сборов недоимок. По окончании сроков различных «сборов» уездный казначей посылал предписанные статьей 123 ведомости в губернскую казенную палату. Уездный казначей казенной палаты на основании представленных ведомостей составлял два реестра. В первый реестр вносились исправные плательщики, во второй - неисправные. Реестры отправлялись в губернское правление, которое обязано было дать предписания нижнему земскому суду о взыскании с нерадивых плательщиков. Реестр о недоимках в нижний земский суд представлялся также и уездным казначеем.
Статья 141 устанавливала срок внесения недоимок неисправным налогоплательщикам - четыре недели. В следующей статье определялся порядок взыскания недоимок в случае истечения установленного срока. Земский исправник или один из заседателей нижнего земского суда в сопровождении двух солдат обязаны были ехать в «недоимочное место». Прибыв на место, они жили за счет недоимщиков, причем ежедневно получали двойную порцию. Если в течение трех дней недоимка не была выплачена, то законодатель требовал, чтобы исправник поступил в соответствии с Уставом казенной палаты. Складывалась парадоксальная ситуация. В источнике давалась ссылка на несуществующий закон, поскольку «Устав казенной пала-
ты» или «Наставления для казенных палат» был издан 24 марта 1781 года15.
Хочется особо подчеркнуть ту ответственность перед государством, которую несли местные власти за сбор государственных налогов, пошлин и т.п. Характерна в этом отношении глава XIII под заголовком «О хранении денежной казны ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА». Глава содержала двадцать статей. Хранить денежную казну следовало везде (повсюду) в кладовых, причем - каменных, поскольку только каменные стены могут обеспечить сохранность от топоров. Каменные кладовые должны содержаться за замками и печатью. Судя по статье 151, деньги хранились в мешках и бочках. На основании 152 статьи можно сделать вывод, что медные, серебряные и золотые монеты содержались отдельно.
Далее законодатель запрещал накапливать большие суммы денег. Все, что оставалось от расходов на жалование и «статным употреблением» (штатным чиновникам -авт.), следовало, как говорилось в статье 153 направлять по месту назначения: «Запрещается нигде больших сумм не накоплять, но что за расходом на жалованье и за статным (штатным чиновникам - авт.) употреблением денег останется; при всяком удобном случае доставлять в те места, куда который доход отпустить велено, или куда от тех мест ассигновать переводом или натурою»16.
По статье 154 запрещалось выдавать деньги без ассигновок от учреждений, которым принадлежали те или иные доходы. Все дополнительные сверхштатные выдачи разрешались только по именным и сенатским указам, и, несмотря на это, уездный казначей обязан сообщить об этом государственному казначею.
Заслуживает особого внимания статья 162. «Губернатор, яко хозяин Губернии, может во всякое время денежную казну в Губернии ему вверенную освидетельствовать сам, или чрез уполномоченнаго от него»17, то есть губернатор имел право сам лично или через своего уполномоченного провести ревизию казначейства.
Однако не губернские, а уездные власти собирали, наполняли и оберегали государственные материальные и денежные ресурсы. В статье 147 упоминалось о неких «присяжных», которых императрица ввела для охраны денежной казны. Статья 163 определяла, кто такие «присяжные»: «В каждом
14 Полное собрание узаконений о губерниях.
15 ПСЗРИ. Т. XXI. №15141.
16 Полное собрание узаконений о губерниях.
17 Полное собрание узаконений о губерниях..
. С. 23; ПСЗРИ. С. 242.
С. 25; ПСЗРИ. С. 242. С. 26; ПСЗРИ. С. 243.
уезде при казне ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА определяются четыре человека отставных гвардии унтер-офицеров, людей добраго и исправнаго состояния и испытанной верности, из коих двум должно быть при том, когда деньги вносятся и вынимаются из кладовой; и без них да не войдет никто в кладовую; ибо они суть те присяжные, о коих выше сего упомянуто, и им вверяется хранение кладовой; печать же и ключи от оной имеет Казначей (уездный - авт.)»18. Следовательно, четыре отставных гвардейских унтер-офицера, вероятно, испытанных, являлись помощниками уездного казначея по охране государственной казны. Законодатель детально описал действия и обязанности присяжных. В кладовые разрешено было входить только троим присяжным, при них должны производиться прием и отправка денег. Четвертому присяжному вход в кладовую был запрещен.
Итак, реальное владение государственными доходами и контроль за ними были разделены. Уезду доверялись доходы, однако контроль из губернии (сверху) волею императрицы оказался чрезвычайно усиленным и доведен до крайней мелочности. В статье 159 говорилось о том, что при всякой денежной кладовой необходимо вести «кладовую денежную записку» и каждый день отмечать не только в какой день, месяц, год, сколько положил и забрал денег, но и кто, когда, зачем входил в кладовую. Уездные казначеи должны докладывать о наличии денег в кладовой каждый месяц, а каждые полгода представлять в казенную палату счета для ревизий19.
В чем здесь «глубинная» государственная мудрость «просвещенной» монархини? Наши предшественники не нашли ответа на этот вопрос. Думается, в том, что, давая власть губернаторам, она лишала их реальных (материальных) средств для реализации возможных сепаратистских намерений. Выше уже отмечалось, что генерал-губернаторам, губернаторам и всем присутственным местам осуществлять расходы, не непредусмотренные законом, нельзя. В случае возникновения обстоятельств, которые влекли за собой дополнительные финансовые траты, губернатор должен был получить указ на эти действия от императрицы или от Сената и поставить в известность об этом государственного казначея. Кроме того, создавалось напряжение внутри губернии, так
как наличные деньги для местных выплат (чиновникам - в первую очередь) находились как бы под перекрестным контролем. Это подтверждается тем, что императрица запрещала смешивать одну сумму с другой и осуществлять взаимообразные выдачи. В юридическом акте подчеркивалось, что необходимо производить только законную выдачу денег. В статьях 156-157 устанавливалось, что для различных учреждений в уезде необходимо отпускать канцелярские расходы под ответственность самих учреждений, жалование «во всех гражданских местах» выделять только по точному количеству людей. При этом все движения денег (поступления, выдачи) должны отмечаться в реестрах, приходных и расходных книгах и содержаться по закону.
Как отмечалось выше, реализация губернской реформы началась с преобразований в двух древнейших губерниях: Тверской и Смоленской. В 12 пункте именного указа констатировалось, что поскольку нет еще государственного казначея, «то по силе Учреждения для управлений Губерний. определить в Уездные Казначеи и представить Сенату», а также сведения о доходах, расходах и о дополнительных сверхштатных ассигнациях сообщать в Сенат и в Экспедицию о государственных доходах20.
Екатерина понимала, что быстро провести губернскую реформу не удастся. Императрица большое внимание уделяла вопросу сохранения денежной казны. Она принимает очень важное и смелое решение - 18 февраля 1776 г. издает указ, в котором повелевает «пока все губернии учредятся на новом основании определить в губерниях, провинциях и городах уездных казначеев и по 4 человека присяжных из гвардии унтер-офицеров. Выбор казначеев поручить генерал-губернаторам или губернаторам и утвердить в Сенате»21. В указе Екатерина II отмечала, что все уездные казначеи должны четко выполнять свои обязанности четко, на основании ХЬХШ глав «Учреждений о губерниях». Рапорты и ведомости о состоянии денежной казны необходимо посылать во все присутственные места, куда отправлялись ранее (губернские канцелярии, камер-коллегии и т.д.). Екатерина II в этом же указе установила и жалование: губернским казначеям - 300 руб., а городовым казначеям -250 руб. в год.
18 Полное собрание узаконений о губерниях.
19 Полное собрание узаконений о губерниях.
20 ПСЗРИ. Т.ХХ. № 14400.
21 ПСЗРИ. Т. XX. № 14435.
22 ПСЗРИ. XXXI. № 15318.
. С. 26; ПСЗРИ. С. 243. С. 26; ПСЗРИ. С. 243.
01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о х
о а
т
Е ф
Ч
п
к <
X X X н
и ф
со
Присяжным в казенной палате Екатерина II установила вознаграждение (это трудно назвать жалованием) - по 80 руб. в год. Исходя из должностных обязанностей присяжных, можно судить о том, что они непостоянно находились при казне. В дальнейшем, как сказано выше, жалование присяжным в одних губерниях было установлено 100 руб., в других - 60 руб. в год. При этом в указе отмечалось, что пока присяжные избраны при всех уездных казенных палатах, где были прокуроры в помещение, в котором хранились деньги, вместе с казначеем могли входить товари-
щи губернаторов, в провинциях - товарищи воевод, где их было прокуроров, то секретари канцелярии.
В заключение следует отметить, что сфера деятельности губернской казенной палаты в «Учреждении» определена нечетко. В последующие годы - подчеркнем еще раз - будет издано несколько указов, которые служат дополнениями к «Учреждению»: «Наставление для Казенных Палат» от 24 марта 1781 г.22, «Наставления для экспедиций по винной и соляным частям» 15 февраля 1782 г.23 и некоторые другие законодательные акты.
23 Там же. № 15350.
