CC BY
66
УДК [349.4:332.2]:63
А.Г. Ивасенко, Я.И. Никонова
СГГ А, Новосибирск
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ ЗЕМЕЛЬНОИПОТЕЧНОГО КРЕДИТОВАНИЯ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ
A.G. Ivasenko, Ya.I. Nikonova
Siberian State Academy of Geodesy (SSGA)
10 Plakhotnogo Ul., Novosibirsk, 630108, Russian Federation
CURRENT STATUS OF NORMATIVE-AND-LEGAL BASE FOR AGRICULTURAL LAND MORTGAGE
Current legal mechanisms are mainly oriented for housing mortgage. As concerns agricultural lands mortgage there are some problems which, if not solved properly, may become an obstacle on the way of agricultural-land mortgage crediting development. The article analyses main normative-and-legal acts which serve the basis for legal regulation of land-units mortgage in the Russian Federation. Main problems are revealed concerning current legal mechanisms and new ways of development are offered to improve the existing legislation of agricultural lands mortgage.
Развитие ипотеки сельскохозяйственных земель во многом зависит от состояния федеральной нормативной правовой базы, регулирующей земельно-ипотечные отношения. В современном российском законодательстве ипотека является достаточно сложным правовым институтом. Его функционирование обеспечивается не только нормативными правовыми актами, непосредственно регулирующими ипотечные отношения, но и целым рядом других, регулирующих соответствующие виды деятельности - гражданский оборот и имущественные отношения, земельные отношения, оценочную, банковскую и финансовую деятельность и т. д.
Основными нормативными правовыми актами, осуществляющими правовое регулирование ипотеки земельных участков, являются Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)».
Вопросы, связанные с регулированием земельных отношений, планированием использования и охраны земель, формированием земельных участков, постановкой их на кадастровый учет, регулируются Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации, Федеральными законами от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения», от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О землеустройстве», от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».
Вопросы оценочной деятельности регулируются Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в т.ч. ипотеки и владельца закладной -
Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Особое место занимают банковская и финансовая отрасли
законодательства, а именно - Федеральные законы от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях», от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах», от 22 апреля 1996 № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» и др.
В целом современное законодательство в области регулирования земельно-ипотечных отношений предоставляет достаточно широкие
возможности для использования земли в качестве надежного средства обеспечения кредита. В нем достаточно подробно урегулировано большинство важных проблем ипотечных отношений. Во многом этому способствовали, внесенные в него в 2001-2006 годах изменения и дополнения, направленные на расширение сферы действия рыночных механизмов.
В 2001-2004 годах были внесены достаточно существенные изменения и дополнения, направленные на устранение, выявившихся в процессе правоприменительной практики пробелов и недостатков и расширение сферы действия рыночных механизмов. В частности, Федеральным законом от 5 февраля 2004 г. № 1 -ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» были сняты установленные ранее
ограничения на ипотеку земель сельскохозяйственного назначения, арендатору земельного участка разрешено отдавать арендные права земельного участка в залог в пределах срока договора аренды. Отменен запрет на составление и выдачу закладной, если предметом ипотеки являются земли сельскохозяйственного назначения. Изменился и сам предмет ипотеки. Теперь предметом ипотеки могут быть любые земельные участки, не исключенные из оборота или не ограниченные в обороте на основании федерального закона. Отменена норма о необходимости нотариального удостоверения договора об ипотеке.
Не менее важным новшеством является положение о том, что ипотека находящихся на землях сельскохозяйственного назначения зданий, строений, сооружений и других, прочно связанных с землей объектов недвижимости, являющихся наряду с ней также собственностью владельца земельного участка, может осуществляться только с одновременной ипотекой самого земельного участка. Разрешив ипотеку земель сельскохозяйственного назначения, Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» вместе с тем ввел определенные механизмы их защиты. Так, запрещено обращение взыскания на заложенный земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения до истечения соответствующего периода сельскохозяйственных работ с учетом времени, необходимого для реализации произведенной сельскохозяйственной продукции. На земли сельскохозяйственного назначения распространяются
нормы о порядке предоставления судом отсрочки при обращении взыскания на заложенное имущество.
Изменения произошли и в порядке оценки земельного участка при его ипотеке. Если ранее залоговая стоимость земельного участка не могла быть ниже его нормативной цены, то теперь оценка земельного участка осуществляется в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации, а залоговая стоимость устанавливается по соглашению залогодателя с залогодержателем.
По своему значению эти изменения в законодательстве об ипотеке являются важным шагом вперед в развитии оборота земли и недвижимости. Вместе с Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» они позволяют собственникам земельных участков в полной мере использовать свои права, а аграрный сектор объективно получает дополнительные возможности для привлечения инвестиций и кредитов.
Нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере банковской и финансовой деятельности, также претерпели значительные изменения в связи с принятием в 2004 году пакета законов, касающихся реформы ЖКХ. В частности, в рамках этого пакета, были приняты новая редакция Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и Федеральный закон «О кредитных историях». Существенные изменения были внесены в Федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве)», «Об ипотечных ценных бумагах», «О рынке ценных бумаг». Эти изменения, главным образом, направлены на повышение эффективности использования ипотечных ценных бумаг в целях рефинансирования ипотечных кредитов, что открывает достаточно широкие возможности для выхода кредитных организаций на новый уровень - выпуск облигаций, обеспеченных залогом ипотечного покрытия.
В целом действующее законодательство достаточно регламентирует большинство важных вопросов ипотечных отношений, что позволяет начать практическую реализацию земельной ипотеки на уровне пилотных проектов и региональных программ, тем более что урегулированные законодательством ипотечные отношения сегодня можно квалифицировать как стабильные, поскольку они мало подвержены риску, связанному с переменами в политике и законодательстве.
Однако существующие правовые механизмы, главным образом, сориентированы на жилищную (точнее, квартирную) ипотеку. Что же касается ипотеки сельскохозяйственных земель, то в этой области сохраняется ряд вопросов, недостаточная урегулированность которых в дальнейшем может стать существенным препятствием на пути развития процесса земельно-ипотечного кредитования в сельском хозяйстве.
В частности к ним относятся:
- Недостаточная проработанность процедуры существующего порядка обращения взыскания на заложенные земельные участки и их реализации;
- Правовая неопределенность распоряжения земельным участком, который переходит к залогодержателю в случае невыполнения залогодателем своих обязательств;
- Отсутствие законодательно закрепленных гарантий кредитной организации в том, что предмет ипотеки может быть обращен по стоимости, исходя из которой заключался кредитный договор;
- Неурегулированность ряда положений законодательства о ценных бумагах в части легитимности отдельных их видов, статуса закладной, особенностей эмиссии и обращения на финансовом рынке, уточнения перечня денежных требований, обеспечиваемых ипотекой и т. д.
В частности, в перечне видов ценных бумаг, приведенном в статье 143 Гражданского кодекса Российской Федерации, закладная не предусмотрена. Она была введена в гражданский оборот Федеральным законом Российской Федерации от 16.07.1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (далее по тексту - Закон об ипотеке) и конституируется как именная ценная бумага, удостоверяющая права залогодержателя по обеспеченному ипотекой денежному обязательству и по договору об ипотеке.
В то же время в силу статьи 143 Гражданского кодекса Российской Федерации новый вид ценной бумаги, отсутствующий в указанном перечне, может быть отнесен к числу ценных бумаг только «законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке».
Таким образом, получается, что закладная вводится как ценная бумага не законом о ценных бумагах, который определял бы ее отнесение к числу ценных бумаг или устанавливал бы порядок такого отнесения, а законом о залоге. Соответственно, легитимность отнесения закладной к числу ценных бумаг ставится под сомнение.
Кроме того, несмотря на то, что в основе закладной как ценной бумаги лежит ипотечное право, формально ее нельзя относить к ипотечным ценным бумагам в силу положений статей 1 и 2 Федерального закона Российской Федерации от 11.11.2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах», что вступает в прямое противоречие с правовым и экономическим содержанием закладной.
Во избежание этой правовой коллизии целесообразно ставить вопрос о внесении в Федеральный закон Российской Федерации от 11.11.2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» дополнений, содержащих основные положения о закладной как ипотечной ценной бумаге, с отсылкой к Закону об ипотеке в части ее содержания, порядка составления, обращения и т. д.
Облигации с ипотечным покрытием (и, одновременно с ними, ипотечные сертификаты участия) были введены в гражданский оборот Федеральным законом «Об ипотечных ценных бумагах» (статья 2). Облигация с ипотечным покрытием (далее - «ипотечная облигация») определена как эмиссионная ценная бумага, исполнение обязательств по которой обеспечивается залогом ипотечного покрытия. При этом под ипотечным покрытием указанный закон (статья 3) понимает совокупность обеспеченных ипотекой денежных требований, денежных средств в валюте Российской Федерации и
иностранной валюте, а также государственных ценных бумаг и недвижимого имущества. Таким образом, предусмотренный в статье 11 данного закона залог ипотечного покрытия означает залог всех его составляющих, хотя в тексте закона отсутствуют указания на то, как должен регистрироваться этот залог - в целом или по отдельным его составляющим. Но, тем не менее, независимо от порядка его регистрации возникает ряд серьезных правовых коллизий. Во-первых, денежные средства в валюте Российской Федерации не могут являться предметом залога. Во-вторых, залог бездокументарных ценных бумаг имеет иной правовой режим нежели документарные эмиссионные и неэмиссионные ценные бумаги. Но главная ошибка. законодателя заключается в выборе модели обеспечения оборота ипотечных активов. Вместо залога ценной бумаги - закладной, предусмотренного статьей 49 Закона об ипотеке, был выбран залог имущественного права (денежного требования), вытекающего из кредитного договора или договора займа. Главное различие между залогом денежного требования, обеспеченного ипотекой, и залогом ипотечного права (закладной) заключается в том, что денежное требование в обязательном порядке имеет переменный (постоянно снижающийся) объем, в то время как объем ипотечного права изменяется незначительно, причем, как правило, возрастает за счет роста стоимости недвижимости. Из этого следует, что в целях обеспечения защиты прав инвесторов, повышения надежности и ликвидности ипотечных облигаций, снижения транзакционных издержек более предпочтительной является модель залога закладных. Это означает, что при конструировании Закона об ипотечных ценных бумагах была совершена системная ошибка, для исправления которой требуется полная переработка этого закона.
Вторая серьезная проблема, которая, очевидно, будет сдерживать земельно-ипотечный оборот, связана с тем, что указанный закон ограничивает набор видов денежных требований только требованиями, вытекающими из кредитного договора или договора займа. При этом полностью игнорируется, в частности, такой вид денежного требования как требование по оплате объекта недвижимости (например, земельного участка), приобретаемого по договору купли-продажи с рассрочкой (отсрочкой) платежа (статьи 488 и 489 Гражданского кодекса Российской Федерации). Уже в настоящее время продажа квартир риэлторами и застройщиками в значительных объемах сопровождается предоставлением рассрочки (отсрочки) платежа. А, как показывает мировой опыт, такого рода сделки более характерны именно для купли-продажи земельных участков, причем рассрочка, как правило, имеет долгосрочный характер.
В связи с этим целесообразно ставить вопрос о внесении изменений в Закон «Об ипотечных ценных бумагах» в части расширения перечня видов денежных требований, обеспечиваемых ипотекой. Причем эта формулировка должна быть более общей, допускающей оборот любых денежных требований, обеспечиваемых ипотекой.
Таким образом, основными недостатками действующей системы законодательно-правового регулирования залога земли в сельском хозяйстве являются:
- Наличие существенных противоречий между главными правоустанавливающими актами;
- Недостаточный учет специфики залога земель сельскохозяйственного назначения.
В результате несовершенство действующего законодательства во многом тормозит развитие ипотеки земель сельскохозяйственного назначения, а также рынка недвижимости в стране. Поэтому уже на начальной стадии формирования системы необходимо принятие мер по совершенствованию действующего законодательства в направлении дальнейшего совершенствования правовых механизмов ипотечных отношений, привлечения долгосрочных ресурсов в систему земельно-ипотечного кредитования и создания благоприятной налоговой среды в сфере этой деятельности, поскольку с развитием масштабов земельной ипотеки «правовые риски» будут только усиливаться, что может существенно влиять на кредитную политику банков.
© А.Г. Ивасенко, Я.И. Никонова, 2008
