CC BY
32
Терентьева В.В.
к.э.н., доцент кафедры «Финансы» РГЭУ (РИНХ)
Эл. почта: [email protected]
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЕДОМСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА
Ведомственный контроль, осуще- ствляемый в органах Федерального ка- значейства необычайно важен, по- скольку серьёзно влияет на организацию всей системы управления.
В специальной литературе спектр мнений, представленных на этот счёт, варьируется от отожде- ствления ведомственного контроля с финансовым, вплоть до трактовки данного понятия как одного из элемен- тов системы управления органами государственной власти.
В настоящее время бюджетный процесс в Российской Федерации тре- бует осуществления большего комплек- са дополнительных мероприятий в на- правлении повышения эффективности управления и контроля за государст- венными финансами, в том числе в ор- ганах Федерального казначейства.
Ключевые слова: государствен- ный финансовый контроль, казначей- ский контроль в системе государствен- ного финансового контроля, ведомст- венный финансовый контроль, повыше- ние результативности и эффективно- сти деятельности органов федерально- го казначейства.
Важнейшим направлением повышения эффективности и результативно- сти деятельности органов Федерального казначейства является совершенствова- ние ведомственного контроля в на- правлении перехода от традиционных форм контроля за целевым использова- нием бюджетных средств к его актив- ным формам, обеспечивающим, с одной стороны, повышение эффективности бюджетных расходов, а с другой - по- вышение качества государственных (муниципальных) услуг.
На современном этапе особое внимание уделяется проблемам ведом- ственного контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства, поскольку он влияет на организацию всей системы управления бюджетными средствами и повышает результативность деятельности органов казначейст- ва. На рис.1 отражено место казначей- ского контроля в системе государствен- ного финансового контроля.
Согласно Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном
казначействе в 2006 -
2011 годах, утвержденной Решением
Коллегии Федерального казначейства от
23.12.2005 № 1/1, к целям системы внутреннего контроля в Федеральном казначействе отнесены: обеспечение соблюдения законодательных и норма- тивно-правовых актов и повышение качества осуществления государствен- ных функций[ 1 ].
Для достижения поставленных це- лей органами казначейства решаются следующих задач:
- осуществление внутреннего кон- троля и аудита; соблюдение порядка исполнения установленных процессов и процедур, административных и иных регламентов; проведение и учет соот- ветствующих операций, отражение их в отчетности и соблюдение полномочий при их санкционировании;
- осуществление анализа выявлен- ных отклонений от установленных по- казателей деятельности; выявление
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 115 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
причин, лежащих в основе нарушений; внесение предложений для принятия мер по их предупреждению;
- определение эффективности не только проводимых процессов и опера- ций, но и использования финансовых и нефинансовых ресурсов;
- определение целесообразности проводимых процессов и операций;
- представление объективной ин- формации соблюдения законодатель- ных, нормативных, правовых актов об эффективности осуществляемых про- цессов; о качестве выполняемых госу- дарственных функций и использовании государственных финансовых и нефинансовых ресурсов.
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
Виды
Государственный финансовый контроль Аудиторский (независимый)
контроль
Президентский финансовый контроль (ГУ при Президенте РФ)
Контроль исполнительных органов власти (Министерство финансов, ФНС,ФК,ФСФБН)
Законодательный (парламентский) фи- нансовый контроль (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органысубъектов РФ и др.)
подвиды
казначейский контроль - обособленный элемент управления государственными финансовыми ресурсами, имеющий определенное содержание, специфические объекты и способы осуществления контрольных процедур в соответствии с установленными законом нормами
Цель - контроль за целевым и эффективным ис- пользованием бюджетных средств бюджетов всех уровней и внебюджетных средств бюджетных учреждений.
Объекты
-на этапе санкционирования (бюджетная роспись, смета доходов и расходов, лимиты бюджетных обязательств);
-на этапе финансирования и кассового расходования средств (объемы платежей и сроки их списания, перечисления и зачисления и т.д.)
Задачи:
1 .Проверка правильности и своевременности зачисления бюджетных ресурсов в бюджет;
2. Контроль за сохранностью и целевым использованием распорядителями и получателями бюджетных средств;
3 .Предварительный контроль на стадии формирования и утверждения ЛБО и доведения их до распорядителей и получателей бюджетных
ассигнований;
4.Аудит эффективности социальных расходов;
5 .Подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров.
Рис. 1. Казначейский контроль в системе государственного финансового контроля
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012
Для развития системы внут- реннего контроля органов Федерально- го казначейства разработана и постоян- но обновляется соответствующая нор- мативная база и создано прикладное программное обеспечение, которое включает ведомственный классифика- тор (перечень) нарушений, позволяю- щий осуществлять системный монито- ринг качества выполнения государст- венных контрольных функций, возло- женных на Казначейство России, и кон- центрировать внимание его руководства на устранении причин по выявленным нарушениям.
В отличие от внутреннего контро- ля, который позволяет выявлять откло- нения от установленных норм и правил, внутренний аудит обеспечивает приня- тие управленческих решений для по- вышения эффективности деятельности.
Таким образом, задача внутренне- го аудита состоит не только в установ- лении нарушений законодательства, ад- министративных, технологических и должностных регламентов, а самое главное - в минимизации казначейских рисков и в выработке предложений по повышению эффективности работы как отдельного работника, так и целых под- разделений органов казначейства.
К рискам органов Федерального казначейства можно отнести операци- онные, информационные, финансовые и прочие риски. Накопленная по итогам контрольных мероприятий информация в систематизированном виде позволит сформировать карты рисков для руко- водителей по всем проверяемым на- правлениям деятельности. «Целью управления казначейскими рисками яв- ляется осуществление комплекса кон- трольных мер, направленных на выяв- ление и минимизацию возможных на- рушений, недостатков и неэффективно- го использования ресурсов при осуще- ствлении органами Федерального ка- значейства своей деятельности»[2].
Возникновение казначейских рис- ков при осуществлении Федеральным казначейством полномочий в установ- ленной сфере деятельности обусловли- вается как внешними, так и внутренни- ми факторами[3].
К внешним факторам возникнове- ния казначейских рисков относятся факторы, связанные с возможными не- гативными обстоятельствами объектив- ного и субъективного характера, нахо- дящимися вне системы органов Феде- рального казначейства (возможность сбоя функционирования систем и обо- рудования, энергетических и информа- ционных систем, вызванного форс- мажорными обстоятельствами, политические и экономические.
Внутренние факторы возникнове- ния казначейских рисков - это факторы, связанные с возможными негативными обстоятельствами объективного и субъ- ективного характера, находящимися внутри системы органов Федерального казначейства (невыполнение (неполное выполнение) сотрудниками органов Фе- дерального казначейства установленных процедур при осуществлении отдель- ных процессов и операций, неполная (неправильная) регламентация процедур и операций, осуществляемых органами Федерального казначейства, отсутствие необходимого уровня квалификации сотрудников органов Федерального ка- значейства, невыполнение установлен- ных требований по осуществлению внутреннего контроля в структурном подразделении органа Федерального казначейства [2].
Систематическое наблюдение за казначейскими рисками с целью оценки вероятности их наступления и своевре- менной подготовки управленческих ре- шений по их минимизации либо по включению в перечень принимаемых казначейских рисков позволит при выявлении вероятности их наступления принять меры по их предупреждению (минимизации) либо подготовить пред-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 117 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
ложения по разработке мероприятий по управлению казначейскими рисками и/или по включению выявленных ка- значейских рисков в перечень прини- маемых казначейских рисков. Планиро- вание мероприятий по управлению ка- значейскими рисками позволит своевре- менно предупредить наступление об- стоятельств, которые могут негативно отразиться на проводимых в органах Федерального казначейства процессах, процедурах и операциях[4].
Назрела необходимость введения в практику внутреннего контроля «аудита эффективности», а для повышения эф- фективности системы внутреннего кон- троля и аудита - формализации его процедур в Федеральном казначействе и его территориальных органах.
Бюджетная реформа, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, смещение акцентов бюд- жетного процесса с управления затра- тами на управление результатами пре- допределяют усиление ведомственного (внутреннего) контроля. Поэтому для повышения эффективности контроль- ной работы необходимо:
- наличие единых законодатель- ных норм и правовых документов. Для эффективной деятельности ведомствен- ного контроля в первую очередь необ- ходим Федеральный закон об основах государственного финансового контро- ля, в котором найдут свое место от- правные нормы контроля, осуществляе- мого ведомствами в сферах своего влия- ния. Следует внести изменения в Бюд- жетный кодекс РФ, разработать методи- ческие рекомендации по осуществле- нию внутреннего контроля, стандарты ведомственного контроля, в которых будут регламентированы права, обязан- ности и ответственность сотрудников службы ведомственного контроля;
- определение единого для всех государственных контрольных органов порядка осуществления контрольных функций и применения мер принуждения к нарушителям бюджетного зако- нодательства, разработка классифика- тора, разделяющего нарушения на фи- нансовые и процедурные, четкое раз- граничение понятий «нарушение» и
«недостаток». С учетом этой классифи- кации необходимо установить степень ответственности нарушителей законо- дательства;
- повышение профессионального уровня специалистов, участвующих в проведении контрольных мероприятий, совершенствование механизма распро- странения успешного опыта и положи- тельных тенденций осуществления внутреннего контроля и аудита;
- внедрение принципов аудита эффективности, которые должны обес- печить высокую его результативность, действенность и экономичность;
- автоматизация процессов и про- цедур по основным направлениям раз- вития системы внутреннего контроля и аудита.
Весь комплекс перечисленных мер позволит значительно повысить эффек- тивность проведения контрольных ме- роприятий органов Федерального ка- значейства в установленной сфере дея- тельности.
С целью повышения результатив- ности деятельности органов казначей- ства создано Управление внутреннего контроля и аудита Федерального ка- значейства, которое является струк- турным подразделением центрального аппарата Федерального казначейства и осуществляет контроль за деятельно- стью его структурных подразделений и территориальных органов. Кроме то- го, Приказом Федерального казначейст- ва от 25.01.2011 № 19 утверждено По- ложение о внутреннем контроле и внут- реннем аудите в Федеральном казначей- стве.
Управление внутреннего контро- ля и аудита осуществляет свою дея- тельность во
взаимодействии с иными структурными подразделениями цен-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 118 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
трального аппарата Федерального ка- значейства и территориальными орга- нами Федерального казначейства.
Управление организует и осуще- ствляет проверки состояния деятельно- сти территориальных органов Феде- рального казначейства, в том числе с привлечением специалистов струк- турных подразделений центрального аппарата Федерального казначейства и (или) его территориальных органов, по следующим направлениям:
• состояние деятельности по уче- ту кассовых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Феде- рации;
• состояние деятельности по обес- печению исполнения доходов, расходов и источников финансирования дефи- цита федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Фе- дерации;
• состояние бюджетного (бухгал- терского) учета и составления бюджет- ной (бухгалтерской) отчетности по исполнению федерального бюджета; кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Россий- ской Федерации;
• соблюдение целевого использо- вания бюджетных средств, выделен- ных на обеспечение деятельности территориальных органов Федерально- го казначейства;
• состояние внутреннего контроля и аудита;
• состояние правового обеспечения деятельности;
• состояние работы по защите информации, составляющей государст- венную и служебную тайну;
• состояние информационно- технического обеспечения деятельно- сти;
• состояние организации работы с персоналом.
Управление осуществляет в рам- ках проводимых контрольных меро- приятий анализ организационной структуры территориальных органов Федерального казначейства, ее опти- мальности и достаточности для вы- полнения возложенных на них задач и функций. Важным направлением контроль- ной проверки является разработка предложений по итогам проведенных контрольных мероприятий по совер- шенствованию функциональной струк- туры и технологического процесса обеспечения исполнения федерального бюджета, кассового обслуживания ис- полнения бюджетов бюджетной сис- темы Российской Федерации в Феде- ральном казначействе и его территори- альных органах. Наряду с вышеперечисленными новациями модернизации ведомствен- ного контроля органов Федерального казначейства можно выделить еще не- сколько перспективных направлений - это «Комплайенс-контроль» (контроль соответствия) - термин, хорошо извест- ный в банковской среде, но непривыч- ный пока в органах государственной власти. Это, по сути, административно- технологический контроль. В Феде- ральном казначействе существуют ад- министративные и технологические регламенты, и это направление кон- трольной работы призвано проверять их практическое применение.
В мировой практике известно еще одно перспективное направление - это «контроллинг» (контроль контроля) по основной деятельности. В экономиче- ской литературе встречается мнение о том, что Федеральному казначейству и его территориальным органам необхо- дим внутренний «контроллинг» со сто- роны соответствующего контрольного подразделения, сотрудники которого будут, к примеру,
непосредственно уча- ствовать в процессах предварительного контроля с целью мониторинга кон-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 119 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
трольных расходных операций.
Однако при проведении «контрол- линга» необходимо учитывать возмож- ные отрицательные моменты:
во-первых, снижение качества контроля или со стороны специалиста, осуществляющего первичные кон- трольные действия, или со стороны не- зависимого контролера, что снизит эф- фективность контроля в целом;
во-вторых, увеличатся расходы бюджета на управление, что противоре- чит проводимой политике оптимизации бюджетных расходов; в-третьих, возможно дублирование контрольных функций.
Решение указанных проблем воз- можно при использовании по всем на- правлениям деятельности так называе- мого «перекрёстного» контроля, при котором сходные технологические опе- рации контролируются различными подразделениями внутри соответст- вующего органа Федерального казна- чейства.
Кроме того, органам Федерально- го казначейства необходимо активно осуществлять взаимодействие с субъек- тами государственного внешнего фи- нансового контроля, в первую очередь -
со Счётной палатой Российской Феде- рации. Так, например, необходимо про- водить тематические проверки по во- просам финансово-хозяйственной дея- тельности органов Казначейства Рос- сии, а также тематические проверки в рамках аудита систем ІТ -технологий.
В соответствии со Служебным распорядком центрального аппарата Федерального казначейства, утвер- жденным Приказом Федерального ка- значейства от 14 июля 2006 г. ^н (в ред. от 24 ноября 2009 г. N 9н), разра- ботан Порядок определения и оценки результативности деятельности отде- лов управлений центрального аппара- та Федерального казначейства от 17 мая
2010 г. N 114. Указанный Порядок ус- танавливает показатели, критерии результативности профессиональной служебной деятельности отделов управлений центрального аппарата Фе- дерального казначейства, которые оп- ределяются и оцениваются с перио- дичностью один раз в квартал.
Для определения и оценки ре- зультатов выполнения полномочий от- делом используются показатели его деятельности, представленные в табли- це 1.
Таблица 1.Определение и оценка результативности деятельности отделов управлений центрального аппарата Федерального казначейства
N п/п Полно- мочие Зада- чи Количество нарушений (Ні) Санкции (Сі) Индекс результативности (Рі)
Долж на содер- Должна содержать Долж на содер- Должна содержать Должна содержать количество Должна содержать коли-
жать поряд-ко-вые номера строк основные полномо-чия, установленные Положением жать кон-крет-ные задачи для выполне- ния полно- мо-чий фактиче-ское количество нарушений по соответствующей зада- че і баллов, отнимаемых от общей оценки за нарушение или невыполнение плановой задачи i чество баллов за выполнение со- ответству-ющей задачи і
Итого - - Н С Р
Таблица 1 заполняется и под- писывается начальником отдела, ут- верждается начальником соответствующего управления центрального ап- парата Федерального казначейства, согласовывается заместителем руково-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 120 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
дителя федерального казначейства, координирующим деятельность управ- ления центрального аппарата Феде- рального казначейства, и передается в Отдел кадров центрального аппарата Административного управления Феде- рального казначейства (Отдел кадров) (за исключением управлений цен- трального аппарата Федерального казначейства, деятельность которых непосредственно координирует руко- водитель Федерального казначейства).
Для Отделов управлений цен- трального аппарата Федерального ка- значейства, деятельность которых ку- рирует руководитель Федерального ка- значейства, таблицы передаются на согласование руководителю Федераль- ного казначейства, с последующей пе- редачей их в Отдел кадров цен- трального аппарата Федерального ка- значейства. Определение и оценка результа- тивности деятельности Отдела органа казначейства осуществляются в три этапа.
На первом этапе начальником отдела определяется индекс результа- тивности выполнения каждой задачи, выполняемой Отделом по формуле 1 (показатели отражаются в таблице 1): Рі = 10 -Сіх Ні, (1) где
Рі - индекс результативности выполнения соответствующей задачи;
10 - максимальное значение оценки выполнения задачи;
Сі - санкции за нарушение или невыполнение задачи;
Ні - количество нарушений по соответствующей задаче (таблицы 1).
На втором этапе начальником отдела рассчитывается индекс резуль- тативности деятельности Отдела в це- лом по формуле 2.
Р = Рі + Рі + Рі + ... / і, (2) где
Р - индекс результативности деятельности Отдела;
Р - индекс результативности выполнения соответствующей задачи і; і - количество задач.
На третьем этапе руководите- лем Федерального казначейст- ва(заместителем
руководителя Феде- рального казначейства, координирую- щим работу управления центрального аппарата Федерального казначейст- ва)делается вывод о результативно- сти работы Отдела путем сравнения индекса результативности деятельности конкретного Отдела с установленным критерием результативности. Критери- ем результативности признается зна- чение оценки, равной 10баллам.
Вывод о результативности дея- тельности Отдела делает руководитель Федерального казначейства (замести- тель руководителя Федерального ка- значейства, координирующий рабо- ту управления центрального аппарата Федерального казначейства) в виде резолюции на аналитической записке, представленной Отделом кадров, со- ставленной на основании утвержденных таблиц.
На основании индекса результа- тивности деятельности Отдела делается один из двух выводов:
- работа Отдела признается "результативной", если индекс ре- зультативности деятельности составляет от 8 до 10 баллов;
- работа Отдела признается "нерезультативной", если индекс ре- зультативности деятельности ниже 8 баллов.
Утвержденные таблицы вместе с аналитической запиской с резолюцией руководителя Федерального казна- чейства (заместителя руководителя Федерального казначейства, коорди- нирующего работу управления цен- трального аппарата Федерального казначейства) хранятся в Отделе кадров.
По итогам деятельности органа казначейства за отчетный период изда- ется Приказ Федерального казначей-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №2. 2012 121 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
ства об оценке результативности БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
его деятельности. 1.Концепция развития системы внут-
Указанные мероприятия по опре- делению результативности деятельно- сти органов Федерального казначейства, совершенствованию системы внутрен- него контроля и аудита в органах казна- чейства обеспечат реализацию Про- граммы повышения эффективности бюджетных расходов, а также реализа- цию мероприятий, предусмотренных Указом Президента Российской Феде- рации от 10 марта 2009г. N 261 "О фе- деральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009
- 2013годы)".
реннего контроля и аудита в Федераль- ном казначействе в 2006 - 2011 годах, утвержденной решением Коллегии Фе- дерального казначейства от 23.12.2005 № 1/1 (с изменениями, утвержденными решением Коллегии Федерального ка- значейства от 27.04.2009 № 16/1). - СПС «Консультант Плюс».
2.Проект Положения об управлении ка- значейскими рисками в Федеральном казначействе, 2010.
3.Горшенина О.В. Внутренний контроль и аудит: эффективный инструмент управления. //Бюджет. 2010г. Май.
4.Лукашов А.И. Внутренний контроль в условиях автоматизированной системы
Федерального казначейства// Финан- сы. 2010. №8
