CC BY
482 л
н и о
X
л
<
W
н t*
W <
s
0 х х
W
S
S
w S
1
w <
со
с
^
s о; s
я
$
S I
2S
о
УДК 339.543
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПУТЕМ ПЕРЕДАЧИ ТАМОЖЕННЫМ ОРГАНАМ ФУНКЦИЙ ОРГАНА ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ
Медведенко Оксана Владиславовна
Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, старший преподаватель кафедры правового обеспечения внешнеэкономической деятельности, e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются аспекты передачи функций органа валютного контроля Федеральной таможенной службе. Раскрываются проблемы, решение которых зависит от изменения статуса таможенных органов. Определяются направления совершенствования валютного контроля, осуществляемого таможенными органами в связи с расширением их полномочий в данной сфере
Ключевые слова: валютный контроль; органы и агенты валютного контроля; таможенные органы; наличные денежные средства и денежные инструменты; нарушение валютного законодательства; фирмы-однодневки
IMPROVEMENT OF CURRENCY CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION BY TRANSFERING FUNCTIONS OF THE MONETARY AUTHORITY TO THE CUSTOMS AUTHORITIES
Medvedenko Oksana V.
Russian Customs Academy St. Petersburg branch named after Vladimir Bobkov, Head teacher of Department of foreign economic activity legislation, e-mail: [email protected]
The article discusses aspects of transfering functions of the monetary authorities to the Federal Customs Service, describes problems the solution of which depends on changes in the status of the customs authorities, identifies areas of improvement of monetary control exercised by the customs authorities in connection with the extension of their powers in this field
Keywords: currency control bodies and agents of currency control; customs authorities; cash and monetary instruments; violations of the currency legislation; one-day firms
Для цитирования: Медведенко О.В. Совершенствование валютного контроля в Российской Федерации путем передачи таможенным органам функций органа валютного контроля // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2016. № 4 (60). С. 80-83.
Президент Российской Федерации 2 февраля 2016 года подписал Указ об упразднении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) и передаче всех полномочий органа валютного контроля Федеральной таможенной службе (ФТС) и Федеральной налоговой службе (ФНС) [1]. Данная мера была предпринята в целях создания более компактной системы органов контроля за финансовой дисциплиной, входящих в структуру Министерства финансов РФ (Минфин). Передача функций и ликвидация Росфиннадзора должна была осуществиться Минфином России до 1 сентября 2016 года. Сроки данной процедуры были официально продлены до 1 декабря 2016 года в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 16.08.2016 № 1720-р «О внесении изменения в распоряжение Правительства Российской Федерации от 04.02.2016 № 153-р» [2].
В связи с выходом данного Указа Президента РФ [1] ст. 22 гл. 4 «Валютный контроль в Российской Федерации, органы и агенты валютного контроля» Федерального закона от 10.12.2003 № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее - Закон № 173-Ф3) [3], где таможенные органы фигурируют как орган валютного контроля, в настоящее время приобрела особую актуальность. Таможенные органы
назначены правоприемниками Росфиннадзора по вопросам, связанным с проведением проверок соблюдения резидентами РФ валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования РФ. Должностные лица ФТС получили права и обязанности не только проводить проверки по исполнению требований валютного законодательства о репатриации денежных средств, полноты, достоверности и своевременности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов в соответствии со ст. 23 Закона № 173-ФЗ, но и специальные права органа валютного контроля. К ним относятся полномочия выдавать предписания об устранении выявленных нарушений валютного законодательства РФ и применять установленные меры административной ответственности за нарушение валютного законодательства РФ, установленные в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) РФ - налагать и взимать административные штрафы [3].
Для проведения проверок соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства РФ резидентами и нерезидентами в соответствии с Законом № 173-ФЗ должностные лица таможенных органов обладают правом запрашивать заверенные надлежащим образом
копии документов, имеющиеся в распоряжении уполномоченных банков и государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». Таким образом, таможенные органы взаимодействуют с агентами валютного контроля в целях осуществления валютного контроля за проводимыми резидентами валютными операциями, открытием и ведением счетов, а те, в свою очередь, как агенты валютного контроля передают таможенным органам по их запросам необходимые документы. Однако теперь, обладая более широкими полномочиями, такое взаимодействие осуществляется уже на другом статусном уровне, поскольку цель такого запроса - не только проведение контрольно-проверочных мероприятий, но и применение мер ответственности за выявленные административные правонарушения.
Запрос таможенного органа о предоставлении копий, необходимых для конкретной проверки документов, включает в себя информацию о содержании предполагаемого нарушения валютного законодательства РФ с указанием соответствующего нормативного правового акта и известных таможенному органу сведений, достаточных для определения предполагаемого нарушения конкретной валютной операции, а также информации, необходимой для идентификации резидента и срока исполнения запроса. В этой связи особенно важным является внесение дополнения в Закон № 173-Ф3 о том, что взаимное представление и передача документов и информации агентами валютного контроля таможенным и налоговым органам в объеме и порядке, установленном Законом № 173-Ф3, не является нарушением требования об обеспечении конфиденциальности в отношении информации, ставшей известной таможенным органам и агентам валютного контроля при осуществлении их полномочий, или нарушением налоговой, коммерческой, банковской или иной охраняемой законом тайны [3].
Тему совершенствования валютного контроля в РФ, в частности усиления роли таможенных органов, расширения их полномочий при проведении проверочных мероприятий и осуществлении контроля за валютными операциями участников внешнеэкономических сделок, связанными с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, о наделении их возможностью осуществлять делопроизводство об административных правонарушениях и применять меры ответственности за них именно как одно из направлений повышения эффективности противодействия совершения валютных правонарушений, не раз поднимали ученые и специалисты данной сферы. Так, в 2010 году в исследовании «Система валютного контроля в Российской Федерации и пути ее совершенствования» кандидат юридических наук Е.А. Гончаров писал о необходимости изменения статуса таможенных органов в системе валютного контроля, делая
акцент на их роли и объеме осуществляемого ими контроля. Он отмечал, что придание ФТС статуса органа валютного контроля расширит полномочия должностных лиц таможенных органов, позволит повысить эффективность их работы, в том числе благодаря нормотворческой функции, ставшей доступной таможенным органам с приданием им статуса органа валютного контроля, что отразится на всей системе валютного контроля в целом, поскольку у ФТС России появится возможность эффективнее взаимодействовать с другими органами валютного контроля, в частности, позволит уполномоченным банкам и таможенным органам оперативно осуществлять валютный контроль [4].
Такого же мнения придерживаются должностные лица таможенных органов, выполняющих функции валютного контроля на разных уровнях таможенной системы. Так, начальник Управления торговых ограничений, валютного и экспортного контроля (УТОВЭК) ФТС России С.В. Шкляев 21 октября 2015 года в интервью «Российской газете» ответил на вопрос об ужесточении валютного законодательства с целью борьбы с теневыми схемами вывода денег из страны, использующими пробелы в законодательстве. Говоря о проблемах валютного контроля, он называл теневые схемы вывода денежных средств за рубеж, например, создание фирм-однодневок, которые делают авансовые платежи в зарубежные банки и исчезают, или закупка оборудования недобросовестными предпринимателями за границей, реальная стоимость которого ниже цены контракта в 10-20 раз, а завышение стоимости некоторых товаров более чем в несколько тысяч раз. При ввозе такого оборудования таможенный орган видит вопиющие расхождения с реальной стоимостью, но отказывать в выпуске товара не имеет права. К сожалению, подобные схемы выглядят вполне законными и позволяют недобросовестным лицам выводить из страны деньги, фактически обходя валютный контроль. Из года в год по таким схемам компании перечисляют за границу десятки и сотни миллиардов рублей, и с каждым годом их сумма увеличивается в десятки раз. С подобными схемами бороться возможно, внеся соответствующие поправки в законодательство, установив уголовную ответственность за мнимые (притворные) внешнеторговые сделки, основанные на злоупотреблении гражданскими правами. С.В. Шкляев отмечает: «Если ФТС России и другие контролирующие органы получат полномочия по обжалованию подобных сделок, то при выявлении, например, неправдоподобно завышенной цены контракта, будут вправе напрямую обратиться в суд» [5]. Также в интервью с руководителем УТОВЭК ФТС России обсуждалась тема расширения полномочий таможенных органов для проведения проверки законности происхождения денежных средств, перемещаемых через таможенную границу Евразийского экономического союза (ЕАЭС).
На брифинге на тему: «Таможенная служба: противодействие незаконному выводу денежных средств за рубеж, незаконному перемещению наличных денежных средств и денежных инструментов», состоявшемуся 19 мая 2016 года, заместитель начальника УТОВЭК ФТС России Е. Ладожина отмечала: «...наделение ФТС России статусом органа валютного контроля позволит полноценно реализовать цепочку последовательных действий - от выбора объектов контрольно-надзорных мероприятий до привлечения нарушителей к ответственности и взыскания с них штрафов, призванных компенсировать урон, нанесенный экономическим интересам государства противозаконной деятельностью» [6].
Расширение полномочий таможенных органов и статус органа валютного контроля будет способствовать решению проблем, возникающих именно из-за отсутствия такого статуса.
Во-первых, это проблема валютного контроля в неторговом обороте - безграничность перемещаемых наличных денежных средств и денежных инструментов и фактическая бесконтрольность их использования. Должностные лица таможенных органов вынуждены только наблюдать за перемещением огромных сумм без возможности отследить дальнейший их путь и использование, таким образом возникает сложность при исполнении функции по противодействию легализации преступных доходов.
В 2015 году при взаимодействии ФТС и Росфин-мониторинга зафиксировано 7 случаев вывоза и 51 случай ввоза наличной валюты на сумму, превышающую миллион долларов США. Дважды ввозили и вывозили суммы более 5 млн долларов. Особую тревогу вызывает тот факт, что перевозка таких крупных сумм наличных денег непосредственно может быть связана с отмыванием преступных доходов, финансированием терроризма, нелегальными, противозаконными внешнеторговыми операциями.
Угрозу представляет не только вывоз, но и ввоз крупных сумм наличных денег. Могут быть ввезены средства от незаконных валютных операций, осуществляемых за границей, которые, обслуживая нелегальные сферы, такие как теневую экономику, наркотрафик, экстремизм и другие, не подвергались банковскому контролю. Следовательно, нельзя исключать вероятность подобного применения ввозимых средств на территории России, поскольку в отличие от движения денежных средств по банковским счетам, находящихся, прежде всего, под валютным и финансовым контролем со стороны банковского сектора, использование наличных денег проконтролировать практически невозможно [5].
Во-вторых, это проблемы, связанные с производством по делам об административных правонарушениях за нарушение валютного законодательства. В случае вынесения должностным
лицом Росфиннадзора постановления по делу об административных правонарушениях, таможенный орган как агент валютного контроля не имеет возможности обжаловать данное постановление в случае признания его, по мнению данного таможенного органа, незаконным [7, с. 61-62].
В 2015 году от таможенных органов в Росфин-надзор поступило 5135 протоколов об административных правонарушениях (по данным ФТС 63 % из них составляют нарушения требований о репатриации денежных средств на банковские счета резидентов по ч. 4 и ч. 5 ст. 15.25 КоАП РФ). По итогам внеплановых проверок, проведенных Росфин-надзором, по данным нарушениям вынесено 4 555 постановлений о назначении административного наказания, по 580 протоколам об административных правонарушениях (11,29 %) постановления вынесены не были, а дела об административных правонарушениях были закрыты или возвращены на доработку в таможенные органы (возвращено на доработку в таможенные органы в связи с несоблюдением требований КоАП РФ) 177 протоколов об административных правонарушениях, что составило 3,5 % от общего количества протоколов, поступивших в 2015 году на рассмотрение в Росфиннадзор. Для сравнения, в 2014 году было составлено 5 154 протокола об административных правонарушениях, вынесено 4556 постановлений, закрыто 598 дел (11,6 %) [8].
Современный валютный контроль, осуществляемый таможенными органами - это, в основном, противодействие схемам незаконного вывода денежных средств за рубеж, носящее предупредительный, предохранительный характер, основанное на развитии механизмов риск-ориентированного подхода при исполнении функции контроля и надзора за совершением валютных операций, а также совершенствование инструментов объектно-ориентированного подхода, предусмотренного Федеральным законом от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» с применением механизмов комплексного межведомственного и международного взаимодействия.
Основными субъектами крупных нарушений валютного законодательства по итогам проведенных ФТС проверок за 2014-2015 годы являются юридические лица, фактически прекратившие свою деятельность на момент проведения проверочных мероприятий (фирмы-однодневки). Проблема выявления таких нарушений состоит в затруднении процесса взыскания административных штрафов по ним, что приводит к росту дебиторской задолженности перед федеральным бюджетом.
Для законодательного урегулирования проблем валютного контроля, возникающих в сфере деятельности фирм-однодневок, ФТС России как орган валютного контроля подготовила изменения в законодательство в части противодействия валютным
операциям по фиктивным сделкам. На основе данных предложений Минфином России подготовлен законопроект, предусматривающий наделение налоговых и таможенных органов полномочиями по обращению в суд для применения последствий таких сделок.
До настоящего времени требование о подтверждении происхождения денежных средств в крупном размере, перемещаемых через таможенную границу, законодательно не было установлено. В целях пресечения нелегального оборота денежных средств (и возможного «отмывания» крупных сумм наличных денег, полученных преступным путем), перемещаемых так называемыми курьерами наличных, по инициативе ФТС России в проект Таможенного кодекса ЕАЭС включена норма, устанавливающая требование о представлении физическими лицами таможенным органам документов, подтверждающих происхождение денежных средств.
Таким образом, решение о ликвидации одного из элементов системы валютного контроля - Росфиннадзора - решает задачу институционального изменения системы валютного контроля. Такие изменения показывают заинтересованность государства в совершенствовании валютного контроля путем усиления роли таможенных органов, исключения дополнительного звена при проведении контрольно-надзорных мероприятий в данной сфере, перехода комплексного взаимодействия ЦБР, ФТС и ФНС России с уровня «орган - агент» на уровень одного статуса «орган - орган». Вместе с ужесточением мер ответственности за валютные нарушения и преступления, системные изменения, ожидаемые ФТС в последние годы, которые смогут решить многие проблемы данной сферы, являются реальным способом повышения эффективности валютного контроля в целях обеспечения экономической безопасности и повышения экономической деятельности России.
Библиографический список:
1. Указ Президента Российской Федерации от 02.02.2016 № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http:// www.consultant.ru (дата обращения: 06.10.2016).
2. Официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзора) [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosfinnadzor.ru (дата обращения: 01.10.2016).
3. Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «О валютном регулировании и валютном контроле» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 01.10.2016).
4. Гончаров Е.А. Система валютного контроля в Российской Федерации и пути ее совершенствования: дис. ... к.ю.н. СПб., 2010. 188 с. URL: http://www. dissercat.c om/content/sistema-valyutnogo -kontrolya-v-rossiiskoi-federatsii-i-puti-ee-sovershenstvovaniya#ixzz 4LaCvFQXU (дата обращения: 05.10.2016).
5. Шкляев С. Ничего наличного - Инициатива // Интервью газете «Российская газета» от 21.10.2015. Официальный сайт Федеральной таможенной службы [Электронный ресурс]. URL: http://www.customs. ru (дата обращения: 05.10.2016).
6. Таможенная служба усиливает валютный контроль. Официальный сайт Федеральной таможенной службы [Электронный ресурс]. URL: http://www. customs.ru (дата обращения: 28.09.2016).
7. Медведенко О.В. Роль и статус таможенных органов Российской Федерации при осуществлении валютного контроля // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2014. № 4 (52) С. 58-64.
8. Характеристика основной деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в 2015 году // Официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosfinnadzor.ru (дата обращения: 10.12.2016).
