CC BY
83
Методология управления экономикой регионов на основе совершенствования системы финансово-бюджетного контроля: стратегические решения и оценка эффективности их реализации Methodology of management of economy of regions on the basis of perfection of system of financially-budgetary control: strategic decisions and an estimation of efficiency of their realization
ВАСИЛЬЕВА М.В.,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Теория финансов, кредита и
налогообложения» Волгоградского Государственного Университета e-mail: Volgograd-sience@rambler. ru
НИЛОВА А.С.,
соискатель кафедры «Теория финансов, кредита и налогообложения» Волгоградского Государственного Университета
e-mail: [email protected]
Vasilleva М. V.
associate professor of chair «The theory offinance, сгedit and taxation»
Volgograd State University e-mail: Volgograd-sience@rambler. ru
Nilova A.S.,
graduate student of chair «The theory offinance, сгedit and taxation»
Volgograd State University e-mail: [email protected]
Аннотация
В статье обосновывается возможность повышения эффективности управления экономикой регионов на основе формирования эффективной системы финансовобюджетного контроля путем воздействия на бюджетные потоки в процессах образования, распределения и конечного использования финансовых и иных процессов.
Abstract
In article possibility of increase of management efficiency by economy of regions on the basis of formation of effective system of financially-budgetary control by influence on budgetary streams in processes of formation, distribution and final use of financial and other processes is proved.
Ключевые слова: управления экономикой регионов, государственный и
муниципальный финансовый контроль, институциональные преобразования, бюджетирование, ориентированное на результат, местный бюджет
Keywords: managements of economy of regions, the state and municipal financial control, institutional transformations, the budgeting focused on result, the local budget
Современная практика управления не привела к существенным сокращениям социально-экономических различий регионов. Экономический кризис 2008-2009 гг. не только усугубил существующие проблемы, но и породил новые. В этой связи возникает необходимость научного обоснования и совершенствования подходов к созданию системы управления регионами, развитие которых сдерживается неэффективным управлением региональными ресурсами, а зачастую и их нецелевым использованием. Сегодня финансово-бюджетный контроль в регионах не обеспечивает решение стоящих перед ним задач. Федеральные и региональные власти не получают достаточной и достоверной информации об использовании финансовых ресурсов на территории субъектов Российской Федерации.
Сейчас контрольные органы не охватывают контрольными мероприятиями значительную часть поступающей субъектам Федерации федеральной помощи и их собственных финансовых ресурсов, слабо способствуют укреплению финансовой дисциплины и повышению эффективности расходования государственных средств. По-прежнему незначительным остается процент бюджетов муниципальных образований, охваченных внешними проверками1.
Кроме того, можно сделать вывод лишь о частичном соответствии современного состояния внешнего финансово-бюджетного контроля (форм и методов контроля) на региональном и муниципальном уровнях формирующейся практике исполнения бюджета в части расходов, обусловленной внедрением концепции государственного управления «по целям». Доля мероприятий, проводимых, например, по процедурам аудита
1 По состоянию на 1 января 2011 года внешним контролем было охвачено всего лишь 28% бюджетов муниципальных образований Российской Федерации, из них только 16% соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131-Ф3.
эффективности, в общем количестве мероприятий в 2009 году была несущественна: 6,4% мероприятий (контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации) и - 3,25% (муниципальные контрольно-счетные органы). Контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований практически не проводится стратегический аудит. Целевой характер и правомерность использования государственных финансовых ресурсов на территории субъектов Российской Федерации контролируются недостаточно. Счетная палата Российской Федерации контрольные мероприятия в субъектах Российской Федерации проводит силами выездных бригад. Такой контроль часто сводится к анализу предоставляемой по запросам информации без проверки первичных финансовых документов или с незначительной по временному периоду проверкой.
Модернизация государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля требует более четкого разграничения полномочий органов контроля не только по горизонтали (т.е. между органами государственного и муниципального финансового контроля публично-правового образования), но и по вертикали (т.е. между органами государственного и муниципального финансового контроля разных публично-правовых образований), в том числе в части контроля за соблюдением субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) целей и условий получения межбюджетных трансфертов, субсидий, дотаций.
Формирование целеполагания эффективной системы финансово-бюджетного контроля на региональном уровне предполагает постановку целей и задач контроля с учетом: 1) специфики задач управления общественными ресурсами; 2) наличия
разносторонних финансовых взаимосвязей государственной казны и хозяйствующих структур2.
К участникам бюджетного процесса на муниципальном уровне относятся: представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы местного самоуправления; финансовые органы местного самоуправления (входят в состав исполнительных органов); налоговые органы; главный распорядитель бюджетных средств; распорядитель бюджетных средств; получатели бюджетных средств; органы денежно-кредитного регулирования; органы муниципального финансового контроля, аудиторы; иные органы. В приложении 12 автором проанализированы основные функции
2 Так, в самодостаточных субъектах РФ больше половины регионального бюджета распределяется между коммерческими организациями в виде государственного заказа; таким же образом расходуются средства внебюджетных территориальных фондов. В этих условиях необходимы комплексные всесторонние проверки получателей бюджетных средств, анализ финансовой деятельности государственных муниципальных предприятий, систематические проверки использования бюджетных средств негосударственными структурами.
данных субъектов и задачи бюджетного менеджмента регионального и муниципального уровней.
Направления развития контрольно-счетной деятельности на региональном уровне должны быть ориентированы на интеграцию органов финансового контроля в Российской Федерации, расширение практики осуществления адекватных (задачам контроля на региональном уровне) форм и методов контроля и обеспечены соответствующей нормативно-правовой базой. Так, Федеральный закон 6-ФЗ закрепляет единую государственную позицию в области развития независимого внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях. Реализация этого правового акта будет способствовать повышению эффективности контроля за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств.
Однако действующее законодательство до сих пор не устанавливает четкого механизма взаимодействия различных субъектов финансово-бюджетного контроля на региональном и местном уровнях. Не внес законодатель ясности в данный вопрос и в Федеральном законе № 6-ФЗ, в ст. 18 которого, установлено право (но не обязанность) контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации и контрольно-счетного органа муниципального образования при осуществлении своей деятельности взаимодействовать между собой, с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и т.п.
Представляется, что данный пробел в законодательстве должен быть устранен. На наш взгляд, сегодня необходимо внести изменения в данный Закон и отдельно установить, если не сам порядок взаимодействия органов внешнего и внутреннего контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то обязанность руководства органов финансово-бюджетного контроля обеспечить высокий уровень такого взаимодействия в едином информационном пространстве, в том числе посредством согласования планов проверок и ревизий.
Одной из главных задач финансовой политики государства является установление механизма осуществления внешнего финансового контроля таким образом, чтобы он мог обеспечить защиту прав и законных интересов всех субъектов финансово-бюджетных отношений, реально гарантировать наведение порядка в данных отношениях и привлечение виновных к ответственности. Для этих целей рассматриваемым Законом определены основные полномочия контрольно-счетных органов (ст. 9). В целях надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных полномочий установлены их права и обязанности (ст. 14).
Неотъемлемой частью работы контрольно-счетного органа является выработка государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере бюджетной деятельности, в том числе в целях обеспечения контроля за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации. Конечным результатом решения данной задачи должно стать, в том числе снижение уровня нецелевого использования и повышение эффективности расходования бюджетных средств3. Однако Законом № 6-ФЗ прямо не предусмотрено наделение контрольно-счетного органа муниципального образования правом правотворческой инициативы - внесения проектов муниципальных нормативно-правовых актов.
Одной из гарантий осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов возложенных на них полномочий является установленная ст. 15 Закона обязанность органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений в установленные законами субъектов Российской Федерации сроки представлять информацию, документы и материалы, необходимые для проведения
~4
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий .
К сожалению, в своей работе контрольно-счетные палаты, а также и сами законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зачастую сталкиваются со случаями отказа в предоставлении, уклонения от предоставления информации (документов, материалов) или предоставления неполной информации.
Необходимо обратить внимание, что в правоприменительной практике реализация ст. 15 Закона будет затруднена, поскольку на федеральном уровне нет норм, устанавливающих ответственность за подобные правонарушения. В этой связи представляется целесообразным внесение изменений в ст. 287 УК РФ, дополнив перечень государственных органов, содержащихся в статье, законодательными
См. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов РФ на 2011-2013 гг. [Официальный сайт Минфина России]. Ц^: http://www. 1ттГт.
4 Согласно п. 4 вышеназванной статьи непредставление или несвоевременное представление названными органами и организациями в контрольно-счетные органы по их запросам информации, документов и материалов, а равно предоставление их не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.
(представительными) органами государственной власти и местного самоуправления, а также контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Административная ответственность за подобные правонарушения может быть установлена региональными законами.
Реализация рассматриваемого Закона позволит значительно снизить коррупционные риски при проведении финансового контроля. Так, Закон четко устанавливает требования к председателю, заместителям председателя, аудиторам контрольно-счетного органа, ограничения для председателя, заместителя председателя, аудиторов контрольно-счетного органа; права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетного органа; гарантии правового статуса должностных лиц контрольно-счетного органа. Кроме отмеченных положений, Закон, как отмечалось выше, определяет работу контрольно-счетных органов на основе принципов гласности и открытости, гарантирует право контрольно-счетных органов на сотрудничество с институтами гражданского общества и международными организациями.
Однако рассматривая проблемы, возникающие сегодня в процессе создания органов финансово-бюджетного контроля в муниципальных образованиях в целом и самостоятельных контрольно-счетных органов в частности, необходимо отметить отсутствие единой позиции по вопросам порядка формирования структуры органов финансово-бюджетного контроля, как внутреннего, так и внешнего контроля.
В соответствии со ст. 7 указанного Закона на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. В этой связи более целесообразными представляются рекомендации Минфина России, в которых в числе требований к профессиональному опыту сотрудников подразделений внутреннего аудита одним из основных названо условие о наличии опыта работы именно бухгалтером, экономистом5.
Несмотря на все вышеуказанные недостатки, нельзя не признать, что уже сегодня:
1) органы финансово-бюджетного контроля вносят весомый вклад в оздоровление финансово-экономического состояния регионов; 2) на региональном уровне в настоящее время осуществляется модернизация (хотя и разрозненная), как внешнего, так и внутреннего контроля. Это проявляется, в повышении качества взаимодействия
5 Отчет о научно-исследовательской работе по теме «Анализ состояния и направления совершенствования ведомственного финансового контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти». Министерство финансов РФ. М. 2010. С.16.
контрольных органов различных видов, как на своем уровне, так и на других уровнях властной иерархии; совершенствовании методологической и информационно-технической базы; и, что особенно важно, в постепенном осознании необходимости «союза органов контроля в целях совместной борьбы за бюджетную дисциплину»6, а также границ и предмета деятельности органов внешнего и внутреннего контроля; 3) все более широкое распространение на региональном уровне получают финансовый аудит и аудит эффективности, происходит расширение масштабов экспертно-аналитической работы.
В целом за 2004-2010 гг. анализ деятельности контрольно-счетных органов страны позволяет сделать вывод, что разница между затратами на их содержание и суммами возвращенных в казну средств составляет десятки раз.
Произведем упрощенную оценку эффективности деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в 2010 году (табл. 1.).
По результатам проведенной выборки данных отчетов о работе различных муниципальных контрольно-счетных органов можно сделать вывод о том, что в среднем контрольно-счетный орган городского поселения штатной численностью 3-6 специалистов в год осуществляет проверку средств местного бюджета на сумму до 7,5 млн. руб., выявляет нарушений (нецелевое, неэффективное использование средств) на сумму 2-4 млн. рублей. В результате контрольно-ревизионной деятельности муниципальных контрольно-счетных органов в местный бюджет возвращаются средства в объеме от 200 тыс. до 1,5 млн. рублей.
Расчеты автора демонстрируют довольно высокие показатели эффективности контрольной деятельности на уровне 0,3 руб. - 15,0 руб. на 1 руб., затраченный на содержание рассматриваемых контрольных органов в период в 2010 году. Так, на 1 рубль бюджетных средств, полученных на содержание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике возмещено 15,3 рубля. Показатели коэффициентов полезного действия рассматриваемых контрольных органов варьируются от 4,5 до 64 %, и как представляется, с учетом того, что для расчета экономической эффективности контрольных органов использовались объемы устраненных нарушений, являются довольно высокими.
6 См. Интервью С.В. Степашина журналу «Деньги». 17.02.2011. Режим доступа: http://www.ippnou.m/artide.php?idartide=009213 (см. также Выступление Кудрина А.Л. XVI конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. 09.12.2010. Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/press/transcripts/index.php?id4=11531.
Таблица 1.
Расчет основных коэффициентов эффективности контрольной деятельности субъектов внутреннего и внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях, %. Выборочный анализ по состоянию на 2010 год
Наименование контрольного органа Кв Как Кэф* Кту
Органы внешнего финансового контроля
КСП Чувашской Республики 34 98 38 -
КСП Тверской области 21 67 48 340
КСП Владимирской области 24 53 1400 -
КСП Ленинградской области 4,5 35 1500 -
КСП Новосибирска 22 100 30 -
Органы внутреннего финансового контроля
Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике 64 59 1530
Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области 18 60 545
Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Алтайском крае 32 63
Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия 19 58
Источник: рассчитано автором на основании отчетов органов финансово-
бюджетного контроля7
* Данных о сумме расходов на содержание Территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области, Республике Башкортостан в отчетах об их деятельности в 2010 году не представлено.
7
См. Данные для расчета получены автором из следующих материалов практической деятельности контрольных органов: Информация контрольной работе Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике, Волгоградской области, Алтайского края, Республики Хакасия за 2010 год (ЦКЬ: http://www.rosfmnadzor.ru/project/index/1655); Отчет о работе контрольно-счетной палаты города Новосибирска за 2010 год: утв. решением Совета депутатов города Новосибирска от 30.03.2011 № 344.[Официальный сайт Контрольно-счетной палаты города Новосибирска]. ЦКЬ: http://www.ksp.novo-sibirsk.ru/; Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики. Ц^: http://kcp.cap.ru; Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Владимирской области. ЦКЬ: www.spvo.ru/showpage.php?id=52; Отчёт о работе контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Тверской области в 2010 году (с приложениями). ЦКЬ: http://www.kspzsto.ru/activity/?PHPSESSID=fc6493de48da39d17502bf107744fb98;
http://www.lenoblzaks.ru/content/store/default/root_site/shmode/simplefolder/ids/-rus-common-structure-ksp-/idt/simplefolder/ida/8232/idi/1.html.
Федеральный закон № 6-ФЗ вступил в действие с 1 октября 2011 года. Необходимо завершить приведение нормативных актов в соответствие с данным Законом.8.
Потребуется внести дополнения в конституции (уставы) субъектов РФ и уставы муниципальных образований, в региональные законы о государственной (муниципальной) службе, об административной ответственности, законы (решения местных органов самоуправления) о бюджетном процессе в соответствующем публично-территориальном образовании9. Процесс формирования стратегии повышения эффективности управления экономикой регионов на основе формирования эффективной системы финансовобюджетного контроля осуществляется по этапам, представленным на рис. 1.
К основным целям управления региональными финансами, равно как и к стратегическим целям финансово-бюджетного контроля на рассматриваемых уровнях можно отнести: развитие финансово-экономической самостоятельности региона;
повышение удовлетворенности населения качеством социально-значимых услуг; повышения качества бюджетного менеджмента; повышение эффективности,
8 В соответствии с Федеральным законом подлежат регулированию законодательством
субъекта РФ следующие вопросы внешнего муниципального финансового контроля: отнесение должностей председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа к муниципальным должностям (ч. 3 ст. 5); установление ответственности за воздействие на должностных лиц контрольно-счетного органа (ч.2 ст. 8); установление иных полномочий в сфере внешнего муниципального финансового контроля (п. 11 ч. 2 ст. 9); формирование
законодательства субъекта РФ о внешнем государственном и муниципальном финансовом контроле (ч. 1,4 ст. 11); установление ответственности за неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов (ч. 2 ст. 13); определение порядка и формы уведомления об опечатывании касс, изъятии документов (ч. 2 ст. 14); установление сроков представления в контрольно-счетные органы информации (ч.1 ст. 15); установление ответственности за непредставление информации (ч. 4 ст. 15); установление ответственности за неисполнение предписания (ч. 7 ст. 1); установление срока представления пояснений и замечаний к актам (ч. 1 ст. 17); взаимодействие контрольно-счетного органа субъекта РФ с контрольносчетными органами муниципальных образований (ч. 1 ст. 18); координация деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований (ч. 4 ст. 18); права контрольно-счетного органа субъекта РФ в отношении контрольно-счетных органов муниципальных образований (ч. 6 ст. 18).
9 В нормативно-правовых актах, обеспечивающих правовое регулирование и осуществление контрольно-счетной деятельности в субъектах России, должно быть в достаточной степени обозначено концептуально правовое пространство государственного и муниципального финансового контроля, должны быть в полной мере учтены все социально-экономические и политические условия, сложившиеся не только в регионе, но и в стране в целом в настоящий момент, а их концептуальная основа должна полностью отвечать требованиям нынешнего этапа государственного строительства и проводимой в государстве политики в области финансово-экономической стабилизации в обществе. Отмеченные изменения и дополнения региональных и муниципальных нормативных правовых актов разумно вносить только после того, как федеральным законодателем будут внесены соответствующие поправки в БК РФ.
рациональности и результативности использования финансовых и материальных ресурсов.
Таким образом, финансово-бюджетный контроль на региональном и муниципальном уровне сегодня призван проводить «аудит «4-х качеств»: качества и слагаемых экономического роста (макроэкономические показатели эффективности бюджетных расходов); качество условий жизнедеятельности (показатели общественной эффективности бюджетных расходов); качество институтов и качество государственного и муниципального управления (качество процессов).
Рис. 1. Процесс формирования стратегии повышения эффективности управления экономикой регионов на основе формирования эффективной парадигмы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля Источник: составлено Васильевой М.В.
Механизм стратегического управления экономическим развитием в целях повышения эффективности контроля на региональном уровне, объединяющий цели, критерии, функции, методы управления показан на рис. 2.
Рис. 2. Механизм стратегического управления развитием финансово-бюджетного контроля на региональном уровне
Источник: составлено Васильевой М.В.
Задачами контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, направленными на реализацию вышеуказанных целей являются: 1)
мониторинг и общая оценка социально-экономической ситуации и бюджетного процесса в
регионе; 2) проверка соответствия нормативно-правовой базы региона и входящих в него муниципальных образований бюджетному законодательству, анализ наличия нормативноправовой базы для охвата всех аспектов бюджетного процесса и объективности планирования доходной части бюджета; 3) проверка соответствия процесса фактического исполнения местного бюджета плановым назначениям и нормам бюджетного законодательства, правильность учета и отражения в отчетности данных о поступлении и расходовании бюджетных средств; 4) определение законности привлечения и погашения источников финансирования дефицита местного бюджета; 5) определение законности и эффективности использования муниципальной имущества и земли, коммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений, в том числе для пополнения доходной части бюджета; средств местного бюджета, средств, поступивших от вышестоящих бюджетов и средств территориального фонда ОМС, переданных муниципальным учреждениям здравоохранения; использование средств федерального и регионального бюджетов, выделенных в рамках реализации мероприятий федеральных и областных целевых программ и осуществления бюджетных инвестиций; 6) анализ финансово-хозяйственной деятельности основных бюджетополучателей муниципального образования по разделам функциональной классификации бюджетов; 7) проверка соблюдения норм действующего законодательства при формировании муниципального заказа и выполнении договорных отношений; 8) проверка организации и ведения бухгалтерского учета и достоверности предоставляемой отчетности; устранение нарушений, выявленных предыдущими проверками и оценить результативность и проанализировать эффективность использования бюджетных средств бюджета субъекта РФ и средств муниципального бюджета при реализации органами местного самоуправления возложенных на них полномочий; 9) повышение эффективности использования средств местных бюджетов и управления имуществом муниципального образования; 11) содействие повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствования межбюджетных отношений (в т.ч. путем проведения мониторинга качества управления и платежеспособности муниципального образования);
12) содействие повышению уровня бюджетно-налоговой прозрачности (открытости для населения намерений органа местного самоуправления в области бюджетной и социальноэкономической политики, доходов, расходов и проектов муниципального образования);
13) расширение масштабов сотрудничества и взаимодействия органов МФК с органами исполнительной власти и правоохранительными органами МО; 14) повышение качества и доступности информации о деятельности органов контроля; 15) совершенствование
технической и информационной базы; 16) усиление противодействия проявлениям коррупции.
При решении стратегических задач управления экономикой регионов с целью эффективного использования всех имеющихся ресурсов предпочтение должно отдаваться превентивной функции контроля.
Финансовый контроль как процесс должен включать следующие элементы: определение целей и планирование процесса контроля, разработку системы показателей, параметры контроля, их целевое значение, выбор форм и методов контроля; выбор исходных показателей, очередность взаимосвязей между ними в границах целедостижения; способы обобщения информации; подготовку рекомендаций для принятия решений с целью своевременной корректировки и совершенствования деятельности социальной сферы.
Переход организации бюджетного процесса на принципы результативности бюджетных расходов требует от органов финансово-бюджетного контроля на региональном уровне внедрения и расширения использования адекватных механизмов контроля, позволяющих давать оценку эффективности использования бюджетных средств бюджетополучателями. Налицо наличие и возможность выбора для использования в контрольных действиях методически обоснованных различных форм и методов контроля (рис. 3).
Например, при проверке плановых показателей локального бюджетирования необходимо иметь методические приемы, позволяющие учесть: достаточность точности прогноза доходов муниципального образования, проверяемого объекта, отраслевой структуры в разрезе источников; многовариантность предлагаемых характеристик, что наиболее эффективно при предварительной форме финансового контроля; возможность оценки их одновременного влияния; возможность исключения тех факторов, которые оказывают влияние друг на друга; простоту применения: преимуществом обладают способы, которые можно применить, используя доступную информацию, содержащуюся в бухгалтерской отчетности (учете), официальных источниках и т.п.
Рис. 3. Структура воздействия финансово-бюджетного контроля на результативность бюджетных услуг в разрезе отклонений прогнозируемых результатов от конечных
Источник: составлено Васильевой М.В.
Общая разбалансированность воспроизводственного комплекса региона обычно обуславливает его бюджетную дотационность10. Принципиальная схема анализа развития
10 Гайнетдинов А.Н. Снижение негативных последствий рыночной трансформации региональной экономики: теория, методология и инструменты реализации. - Ростов-на-Дону, Изд-во СКНЦ ВШ ЮФУ, 2010. - 20,0 п.л.; Государственное регулирования рыночной экономики: учебное пособие/под общ. ред. В.И. Кушлина. - 3-е изд., доп. и перераб. - М: РАГС, 2010. - 615 с.
экономики региона с помощью сочетания экономического анализа и метода расстановки приоритетов11 представлена на рис. 4.
Рис. 4. Принципиальная схема анализа оценки результатов развития экономики региона с помощью метода расстановки приоритетов Источник: составлено Васильевой М.В.
11 Метод расстановки приоритетов (МРП) является экспертным (эвристическим) методом, применяемым для выбора лучшего объекта из ряда однородных по группе критериев. Метод не ограничивает количество сравниваемых объектов и количество выбранных критериев. МРП - экспертный метод, для сравнения вариантов важно,
чтобы суждения экспертов были достаточно адекватны, для чего предварительно проводят оценку группы экспертов одним из методов. К основным этапам МРП относятся: выбор объектов для сравнения; выбор критериев для сравнения; составление матрицы исходных данных; составление матриц парных сравнений для определения рангов вариантов по каждому критерию; расчет коэффициентов оценки знаков отношений между критериями; составление матрицы оценки важности критериев; составление итоговой матрицы для определения относительных приоритетов. (см. подробнее Строева О.А. Анализ процесса управления региональными экономическим системами//стратегия развития регион. 15(150)-2010. С. 11).
Таким образом, влияние разных видов экономической деятельности на развитие той или иной сферы экономики области неодинаково, а исследование динамики вклада отдельных видов экономической деятельности области в результаты формирования доходной части регионального баланса финансовых ресурсов не выявил устойчивых закономерностей - это затрудняет определение «весомости» того или иного потенциально возможного экономического полюса роста с позиции влияния на результаты экономического развития области, актуализирует проблематику поиска и активизации полюсов экономического развития, способных работать в стратегической перспективе, служить основой для формирования экономических кластеров12.
При оценке эффективности функционирования подконтрольных объектов должна одновременно проводиться комплексная оценка эффективности органов и процессов управления публично-территориальным образованием как единой кибернетической системы (рис. 5.).
Рис. 5. Механизм комплексной оценки эффективности органов и процессов
13
управления инструментами Г ФК и государственного аудита
12 См. Анисова Н. А. Развитие и методологии теории кластеров: модель и критерии
эффективности// Известия высших учебных заведений. Тюмень: Нефтегазовый университет, 2009, № 3. С.39-41; Блашенкова В. Семь типовых ошибок позиционирования территорий (города,
района, области, края, республики)// Городское управление. 2010. № 3. С. 23-28; Носачевская Е.А. Научные разработки как основа развития региональной экономики // ЭКО. Новосибирск:Наука, 2010, № 2. С.15-23; Понамаренко С.А. Методика экономических исследований и расчетов в региональной и сервисной экономике/ Г.А. Бабков, Л.И. Муратова, С.А. Понамаренко и др. -Шахты: ЮРГУЭС, 2009. - 34,0 п.л.; Федина Е.А. Развитие региона на основе формирования отраслевых кластеров: на примере Челябинской области: Дис. ... канд. эконом. наук. Челябинск, 2010. С. 13. Кожин Е.П. Проектирование в системе управления финансами региона/Е.П. Кожин,
Н.С. Бескоровайная//Вестник университета (Государственный университет управления). №16. М.: ГУУ, 2009.
13 Степашин, С.В. Конституционный аудит / С.В. Степашин. - М.: Наука, 2006.
Не менее важное значение имеет определение ресурсного потенциала регионов с последующей оценкой эффективности деятельности их органов исполнительной власти по управлению располагаемыми ресурсами14. Оценка ресурсного потенциала региона позволила бы, в частности, решить одну из сложнейших задач в области межбюджетных отношений - перейти от малоэффективного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов к их стимулированию на мобилизацию ресурсов экономического роста.
Один из важнейших путей решения этой задачи - проведение мониторинга финансового состояния субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, разработка четких методик и критериев по определению их реальных возможностей и качества бюджетных услуг, предоставляемых населению. Утвержденная в указах Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» система индикаторов, показателей и критериев может лечь в основу такого мониторинга.
Основной целью расходов бюджетов всех уровней является обеспечение каждому жителю России достаточного уровня жизни и социальной защищенности. С точки зрения конечного результата не важно, какой бюджет - федеральный, субъекта Российской Федерации или местный даст эту обеспеченность. Важно, чтобы она была предоставлена в срок и с максимальной эффективностью. Однако среди 30 показателей оценки эффективности деятельности глав регионов в Указе - только 1 (показатель результата), а показатели эффективности в принятой системе отсутствуют.
Мотивация органов государственной власти и местного самоуправления к повышению эффективности и качества их деятельности связана с предусмотренными указами Президента РФ № 825 и 607 грантами субъектам РФ и муниципальным образованиям для содействия достижению и (или) поощрению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов власти. Таким, образом, оценка
14 Так, Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года была утверждена распоряжением Правительства РФ № 2094-р от 28 декабря 2009 года. Счетной палатой РФ в 2009 году было проведено контрольное мероприятие «Стратегический аудит использования потенциалов социальноэкономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона в соответствии с положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Результаты аудита показали, что проблемы региона связаны главным образом с необходимостью «переборки» социально-экономических потенциалов, резкое сокращение которых наблюдается, начиная с 1990 года, и модернизации экономики на их основе.
эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, создает предпосылки для системного мониторинга результативности управления регионами и муниципальными образованиями, принятия мер по совершенствованию управления общественными финансами, а с другой - для поощрения субъектов РФ и муниципальных образований, достигших наилучшего качества управления общественными финансами.
Постановка и решение такой задачи возможна благодаря применению методологии Data Envelopment Analysis (DEA), называемая иногда в отечественных публикациях АСФ - анализ среды функционирования, которая явилась результатом междисциплинарных исследований последних двух десятилетий в области экономики, системного анализа и исследований операций.
Суть технологии DEA состоит в построении кусочно-линейной границы эффективности (эффективной гиперповерхности), являющейся аналогом производственной функции. Построение такой границы для группы объектов осуществляется по эмпирическим данным. Каждому объекту ставится в соответствие точка в многомерном пространстве «затраты - выпуск». Соответственно объект контроля может исследоваться на основе множества входных и выходных параметров во взаимодействии с окружающей средой функционирования («затраты на управление-результат», «бюджетные расходы - результат», «бюджетные расходы» - «финансовый потенциал»). Математически применение технологии DEA сводится к решению большого семейства оптимизационных задач.
Путём решения соответствующих оптимизационных задач рассчитываются коэффициенты эффективности каждого объекта относительно других объектов контроля в анализируемом публично-территориальном образовании. Границу эффективности задают объекты контроля, для которых коэффициент эффективности равен единице, а мера удаления других объектов от границы определяет неэффективность их деятельности относительно «лучших представителей». Таким образом, для сравнительного анализа объектов контроля - органов государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образования необходимо: 1) вычислить количественную меру
эффективности их деятельности; 2) определить эталонные объекты контроля; 3) построить эффективную гиперповерхность. По итогам проведенного анализа необходимо смоделировать возможные направления повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образования, разработать план лучшей «практики» (см. рис. 6).
Рис. 6. Схема оценки эффективности объектов контроля с применением методов
DEA.
Источник: составлено Васильевой М.В.
Теоретическое обоснование возможности создания системы финансово-бюджетного контроля местных бюджетов, сочетающей муниципальный финансово-бюджетный контроль и государственный аудит, позволяет повысить эффективность финансового контроля местных бюджетов, используя потенциал контрольно-счетных органов субъектов РФ. Разработанные автором методические подходы носят универсальный характер и могут быть использованы работниками контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Реализация предложенных направлений повышения эффективности финансовобюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях позволит повысить эффективность контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, а особенно контроля за использованием средств в дотационных субъектах Российской Федерации.
Важна роль государства как единого центра управления и контроля, гаранта обеспечения экономического роста, территориальной справедливости, рационального природопользования в период преодоления кризиса. В силу избирательного характера государственной поддержи, особенно важно выявление регионов, имеющих действительно серьезные проблемы. Это должно подтверждается их количественными
характеристиками. Как показали исследования, в настоящее время нормативно установленного порядка выделения таких регионов нет. Отсутствие научно обоснованной, одобренной экспертами и утвержденной Правительством Российской Федерации методологии выявления проблемных регионов различных типов существенно снижает эффективность их федеральной поддержки. Что, в свою очередь, затрудняет интеграцию регионов в общероссийское экономическое пространство. С целью преодоления этого ограничения в качестве первоочередных мер регионального регулирования предлагается регламентация порядка выявления проблемных регионов.
Второе целевое концептуальное положение регулирования развития проблемных регионов касается коэволюционного подхода к развитию региональной социальноэкономической системы. Главный принцип здесь заключается в том, что региональная политика нацеливается на эффективное использование, видоизменение и замещение ресурсов развития, непрерывное наращивание социально-экономических показателей положительных изменений, минимизацию базовых затрат невозобновляемых ресурсов.
Третье концептуальное положение - определение наиболее эффективных форм государственной финансовой поддержки проблемных регионов. Главный принцип здесь заключается в том, что политика федеральной поддержки различных типов проблемных регионов должна осуществляться с учетом глубины и генезиса проблем, целей и задач регионального развития, возможностей региональных воспроизводственных процессов. Основная цель - оптимальное сочетание всех форм государственной поддержки для обеспечения эффективности управления региональным развитием в период преодоления кризиса. Обязательным условием для отбора регионов в качестве объектов особой государственной поддержки должно стать наличие конкретной программы развития, обосновывающей принципиальную возможность вывода конкретной территории из состояния депрессии или застоя, содержащей перечень и социально-экономическое обоснование необходимых для этого мер, расчеты требуемых для этого финансовых ресурсов из бюджетов разного уровня. Предложенное нами ранжирование регионов с учетом социально-экономических «мишеней» позволит обеспечить адресность финансовых потоков, направить их на ликвидацию наиболее значительных проблем.
Четвертое концептуальное положение определяет путь преодоления системного кризиса в проблемных регионах. Основное направление этого пути - создание новых «точек роста» экономики в проблемных регионах. Главный принцип заключается в создании благоприятных инвестиционных условий для всех участников рынка и переориентации региональных экономик. Традиционно отсталых регионов - с внутреннего рынка на внешний путем создания и обеспечения базы развития. Регионов,
которые выказали признаки депрессивности в условиях кризиса 2008-2009 гг. - с внешнего рынка на внутренний через диверсификацию экономики. Подобная направленность региональной политики позволит достигнуть главной стратегической цели - повышение антикризисной устойчивости государства через организацию конкурентоспособности несырьевых секторов экономики.
Концептуальная карта основных эффектов от реализации вышеприведенных предложений по кластерам представлена на рис. 7.
Рис. 7. Концептуальная карта основных эффектов по кластерам Источник: составлено Васильевой М.В.
Автором был произведен расчет возможной экономии средств федерального бюджета в 2007-2010 гг. с использованием формулы оценки эффективности бюджетного менеджмента (Уэб) по объему неэффективного использования бюджетных средств:
Ои
Уэбм = 100 %-------------------х 100 %, (1)
Оа к }
тогда зависимость показателя расходов федерального бюджета в отчетном периоде (Оа) от показателя объема неэффективно использованных средств федерального бюджета (Он) будет выглядеть следующим образом:
Оа
Он х 100
100
Уэб
(2)
На рис. 8. представлена динамика показателей возможной экономии средств федерального бюджета в 2007-2010 гг. при условии снижения объемов неэффективного использования бюджетных средств.
Рис. 8. Экономия средств федерального бюджета в динамике (2007-2010 гг.)
Источник: рассчитано Васильевой М.В.
Результаты расчетов, позволяют сделать вывод о том, что при снижении объемов неэффективного использования (Он) на 1% экономия средств составит 65,94, 100,15, 160,22 и 229,11 млрд. рублей в 2007, 2008, 2009, 2010 гг. соответственно.
Концептуальные положения управления экономикой регионов на основе формирования эффективной системы государственного и муниципального финансовобюджетного контроля основаны на взаимосвязи «общность целеполагания деятельности субъектов федеральной, региональной, муниципальной власти и управления и бюджетной системы» ^ «повышение системной эффективности контроля» ^ «устойчивое социально-экономическое развитие регионов и бюджетная эффективность», преобразовании бюрократической модели финансово-бюджетного контроля за использованием общественных и муниципальных финансов в органическую модель, основанную на координации деятельности, как преобладающей
форме взаимодействия органов власти и контроля разных уровней и институционализации финансовых отношений агентов сектора государственного (муниципального) управления, реализация которых позволит обеспечить синергетический эффект системы управления экономикой регионов финансовобюджетного контроля на основе рационализации и повышения результативности бюджетных расходов и оптимизации межбюджетных потоков, снижения расходов на контрольную деятельность, повышения эффективности бюджетного менеджмента, обосновать выбор направлений и методов повышения эффективности управления в современных условиях развития региона
Развитие методологии и механизмов управления социально-экономическим развитием регионов на основе модернизации финансово-бюджетного контроля позволит достичь территориальной справедливости и решить коэволюционные проблемы социального и экономического характера.
Список литературы:
1. Анисова Н. А. Развитие и методологии теории кластеров: модель и критерии эффективности// Известия высших учебных заведений. Тюмень: Нефтегазовый университет, 2009, № 3. С.39-41;
2. Блашенкова В. Семь типовых ошибок позиционирования территорий (города, района, области, края, республики)// Городское управление. 2010. № 3. С. 23-28;
3. Гайнетдинов А.Н. Снижение негативных последствий рыночной
трансформации региональной экономики: теория, методология и инструменты
реализации. - Ростов-на-Дону, Изд-во СКНЦ ВШ ЮФУ, 2010. - 20,0 п.л.;
4. Государственное регулирования рыночной экономики: учебное пособие/под общ. ред. В.И. Кушлина. - 3-е изд., доп. и перераб. - М: РАГС, 2010. - 615 с.
5. Кожин Е.П. Проектирование в системе управления финансами региона/Е.П. Кожин, Н.С. Бескоровайная//Вестник университета (Государственный университет управления). №16. М.: ГУУ, 2009.
6. Носачевская Е.А. Научные разработки как основа развития региональной экономики // ЭКО. Новосибирск:Наука, 2010, № 2. С. 15-23;
7. Понамаренко С.А. Методика экономических исследований и расчетов в региональной и сервисной экономике/ Г.А. Бабков, Л.И. Муратова, С.А. Понамаренко и др. - Шахты: ЮРГУЭС, 2009.;
8. Степашин, С.В. Конституционный аудит / С.В. Степашин. - М.: Наука,
2006.
9. Федина Е.А. Развитие региона на основе формирования отраслевых
кластеров: на примере Челябинской области: Дис. ... канд. эконом. наук. Челябинск, 2010. С. 13.
