CC BY
1955
КОНКУРЕНТНЫЕ СТРАТЕГИИ, КОНКУРСЫ, ЗАКУПКИ
УДК 351.72
Совершенствование системы закупок в государственных компаниях и контроль за их осуществлением
В статье изложены основные подходы в организации на современном этапе системы закупок товарно-материальных ценностей и услуг для нужд государственных компаний, рассмотрены нормативные правовые акты в данной сфере деятельности как иностранных государств, так и Российской Федерации, проанализированы направления совершенствования системы закупок на примере ОАО «РЖД». Особо рассмотрены вопросы, связанные с нарушениями в сфере госзакупок и меры по устранению и недопущению их впредь.
Ключевые слова: госкомпании, закупки, конкуренция, коррупция, контроль, регулирование, тендеры, торги.
О.Б. Иванов
Конкурентные, конкурсные закупки, тендеры, торги — все эти понятия давно вошли в практику деятельности многих компаний и не являются новыми для большинства менеджеров и специалистов.
Очевидно, что расходы на приобретение товарно-материальных ценностей — одна из основных затратных частей в себестоимости любой компании, во многом определяющая конечную стоимость товаров или услуг.
Существование конкурсной системы закупок в различных странах мира во многом определяется законодательством, характеризующим экономические отношения между участниками рынка. Соответственно законодательные акты каждого государства определены поставленными в ней приоритетами экономической политики. Также существенное влияние на указанную сферу деятельности оказывает степень централизации экономики в стране.
Основным документом, который регламентирует по главным параметрам всю закупочную деятельность в мире, является Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», принятый в 1994 году на 27-й сессии Комиссии ООН по праву международной торговли.
Основными целями данного Типового закона являются максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и
© Иванов О.Б., Лаврова Т.В., Подкопаев Ю.Б., 2012
Т.В. Лаврова
Ю.Б. Подкопаев
повышение уровня открытости и объективности при проведении закупок. Закон не рекомендуется применять при государственных закупках, которые связаны с обеспечением национальной обороны и безопасности.
В основе действующих нормативных актов в сфере закупок в Российской Федерации, Казахстане, Киргизии и других стран СНГ и Восточной Европы лежат принципы, заложенные именно в данном законе.
Кроме вышеуказанного нормативного акта существует многостороннее Соглашение по правительственным закупкам (Agreement on Government Procurement), которое является одним из элементов Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) и заключается странами в рамках участия во Всемирной торговой организации (ВТО).
Соглашение было принято по результатам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в 1994 году, и его подписание не является обязательным условием для вступления страны в ВТО, однако в последнее время появилась тенденция, что участницы ВТО (США, страны Евросоюза, Канада, Израиль, Япония, Швейцария) считают подписание Соглашения непременным условием.
Основными целями данного Соглашения являются развитие международной торговли, запрет на дискриминацию иностранных поставщиков, обеспечение прозрачности законодательства и применяемых процедур закупок. Подписание Соглашения должно способствовать открытию национальных рынков госзакупок и предоставлению поставщикам из стран, подписавших данный документ, равных с национальными поставщиками условий участия.
Исходя из вышеназванных основополагающих документов, в каждой из стран построена своя законодательная база по закупочной деятельности.
Так, основой государственного строительства и всего законодательства США является обеспечение свободы добросовестной конкуренции. Соответственно законы, правила, регулирующие организацию и проведение конкурсных отборов, направлены, в первую очередь, на обеспечение равных прав всех участников торгов, защиту от монополизации рынка.
Закупки в США проводятся на основании Свода правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR1), который был разработан еще в 1984 году и описывает все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами вплоть до их завершения. Целью FAR является соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил.
В странах Европейского союза сегодня размещение государственных заказов регламентируется, в зависимости от объемов и других условий, тремя уровнями законодательного регулирования: международным, законодательством Евросоюза и национальным.
К международному регулированию закупок Евросоюза в первую очередь относятся требования ранее упомянутого Соглашения о правительственных закупках Всемирной торговой организации.
Закупки стран, входящих в Евросоюз, по-прежнему осуществляются органами государственного управления согласно национальному законодательству. Однако при этом во внимание принимаются не только национальные правила закупок, но и законодательство и рекомендации Европейского сообщества, установленные в ранее упоминаемых директивах.
В российском законодательстве, также как и во всех странах мира приняты нормативные акты, регулирующие закупочную деятельность.
Так, на сегодняшний день в России в указанной сфере основными являются следующие федеральные законы:
— от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
— от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был принят для обеспечения прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, стимулирования добросовестной конкуренции и увеличения экономии бюджетных средств. Одной из существенных причин для разработки закона явилась необходимость приведения отечественного законодательства в соответствие с нормами и положениями ВТО.
Данным Законом предусмотрено:
— применение конкурсных принципов на размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), осуществляемое на территории России за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных средств государственных и муниципальных заказчиков России, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
— обеспечение доступа к участию в конкурсах и поставках продукции для государственных и муниципальных нужд посреднических организаций при условии выполнения ими определенных квалификационных требований;
— установление порядка проведения конкурсных процедур с предус-мотрением возможности обжалования действий (бездействия);
— снятие действующих жестких ограничений на привлечение иностранных поставщиков к поставкам продукции для государственных и муниципальных нужд.
Однако в свете интеграции России в мировую экономику вышеизложенный нормативный акт оказался недостаточным для ведения закупочной деятельности, отвечающей требованиям международных стандартов, и
в 2011 году был принят Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», вступающий в силу с января 2012 года (за исключением его отдельных положений).
Данный закон направлен на совершенствование механизма закупочной деятельности, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, расширение возможностей для участия физических и отдельных лиц в закупках и стимулирование такого участия, а также на развитие добросовестной конкуренции, предотвращение коррупции и других злоупотреблений (рисунок 1).
Рисунок 1. Основные принципы организации закупочной деятельности
Данный закон распространяется на компании с долей государства в уставном капитале более 50%, а также их дочерние структуры.
С принятием закона № 223-ФЗ введены новые требования к раскрытию информации о закупочной деятельности для госкомпаний, субъектов естественных монополий.
К данным требованиям можно отнести то, что организации должны разработать положения о закупке, которые со всеми вносимыми изменениями в обязательном порядке должны быть размещены в Интернете в течение 15 дней с момента их утверждения (п. 1 ст. 4 Закона о закупках). В случае если не будет размещена данная информация до 1 апреля, компании будут обязаны руководствоваться положениями Федерального закона.
До 1 июля 2012 года положение и иная информация о закупке размещаются на сайте заказчика, после чего вся информация приводится на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о заказах (www.zakupki.gov.ru). При этом заказчику дано право на размещение дополнительной информации о закупках на своем сайте.
Заказчику необходимо разработать не только положение о закупке, но и план закупки товаров, работ, услуг, причем как минимум на год. Исходя из изменений законодательства в области закупок, госкомпаниям придет-
ся формировать план закупок на год вперед. Неотъемлемой частью документации о закупке является и проект договора, который также подлежит опубликованию на официальном сайте.
Контроль за соблюдением требований Федерального закона № 223-ФЗ осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
За нарушение требований этого документа и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако Закон № 223-ФЗ носит рамочный характер, поскольку, в соответствии с его положениями, организациям предписывается раскрывать информацию о своей закупочной деятельности лишь для ознакомления. Это означает, что компании, подпадающие под действие данного закона, обязаны утвердить самостоятельно внутренние положения о закупках и опубликовать их для информации на своих официальных сайтах. Что касается содержания данных положений о закупках, они должны лишь соответствовать принципам осуществления закупочной деятельности, установленным в законе. В остальном госкомпании наделяются правом самостоятельно определять содержания собственных стандартов и регламентов в сфере закупок.
Многими госкомпаниями не своевременно были размещены Положения о закупках. Так, Федеральной антимонопольной службой (ФАС) России 28 мая 2012 года опубликован список недобросовестных исполнителей закона № 223-ФЗ, которые с 1 января 2012 года не разместили, вопреки положениям закона, на сайте информацию о госзакупках. По данным ФАС, из 140 стратегических предприятий России по меньшей мере 62 скрыли от широкой общественности эту информацию.
Также согласно закону № 223-ФЗ компании должны размещать на официальном сайте сведения о количестве и об общей стоимости заключенных договоров по результатам закупки товаров, работ услуг у единственного поставщика.
Если сейчас закон № 223-ФЗ распространяется лишь на госкомпании и их дочерние общества, отнесенные к субъектам естественных монополий, то со следующего года требования коснутся всех дочерних обществ госкомпаний. У всех «дочек» госкомпаний должно быть типовое положение для закупок, единый порядок проведения конкурса, то есть правила не должны отличаться в зависимости от того, кто является инициатором процедуры закупки — дочерняя или головная компания.
В рамках подготовки к вступлению в силу с 1 января 2012 года закона № 223-ФЗ в декабре 2011 года крупным госкомпаниям был разослан Перечень поручений Председателя Правительства Российской Федерации.
Согласно этому Перечню крупнейшие госкомпании до конца января 2012 года обязаны были:
— собрать со всех своих контрагентов данные об их владельцах, включая конечных (бенефициаров), которые должны быть подтверждены документально;
— передать эти сведения в Росфинмониторинг и ФНС для тотальной проверки связей менеджеров госкомпаний и бенефициаров контрагентов — срок до 1 февраля 2012 года;
— обязать контрагентов в будущем уведомлять госкомпании о смене бенефициаров и своего руководства. Данные на новых владельцев и директоров контрагентов госкомпании также будут поставлять в ФНС;
— впредь не заключать договоры с контрагентами, отказавшимися представлять такие сведения, а по действующим договорам обеспечить их расторжение.
В соответствии с данным Перечнем поручений и в связи с усилением контроля со стороны государства госкомпании внесли новые требования в тендерную документацию о предоставлении компаниями-контрагентами сведений об их конечных выгодоприобретателях.
Так, п. 7.8 Положения о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ, услуг для нужд ООО «ИНТЕР РАО ЕЭС ФИНАНС» предусмотрено, что участники закупок должны с заявкой об участии в конкурсе предоставить сведения о цепочке собственников, бенефициаров, в том числе о конечном бенефициаре — физическом лице и приложением копий подтверждающих документов.
Аналогично, п.1.5.9 Положения о закупках товаров, работ и услуг ОАО «Газпром» и Компании Группы Газпром, утвержденного решением Совета директоров ОАО «Газпром» от 19 апреля 2012 года № 1969, были внесены требования предоставления информации о цепочке собственников, включая бенефициаров (в том числе конечных) с заявкой и документами, предоставляемыми участниками конкурса.
Также в п. 242.1 Положения о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов деятельности ОАО «РЖД», утвержденного Советом директоров ОАО «РЖД» от 29 ноября 2011 года и с изменениями, которые внесены решениями совета директоров ОАО «РЖД» от 2 февраля и 19 апреля 2012 года, предусмотрено, что до заключения договора участники, которые выбраны по итогам конкурсной процедуры, должны предоставить сведения о своих владельцах, включая конечных бенефициаров, с приложением подтверждающих документов.
Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 28 марта 2011 года № Пр-772 для усиления контроля в закупочной деятельности государственных и муниципальных учреждений был разработан проект федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», который в случае вступления в законную силу заменит № 94-ФЗ. В настоящее время проходит его рассмотрение в Государственной Думе Российской Федерации.
Данный законопроект учитывает имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок, а также международную практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии ООН по праву международной торговли.
Основными целями законопроекта являются существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд. Действующий закон № 94-ФЗ, в отличие от Федеральной контрактной системы (ФКС), регулирует только стадию размещения госзаказов.
Законопроектом предлагается ряд принципиально новых введений в сферу государственных закупок:
— планируется расширить способы размещения заказов (кроме электронных аукционов могут применяться различные виды конкурсов). Основной процедурой должен стать открытый конкурс;
— предлагается отклонять заявки, если предложенная в них цена опускается ниже стартовой на 25%, а участник не представил ее обоснование. Данное решение направлено на борьбу с демпингом;
— заказчики должны будут ежегодно составлять планы-графики закупок, которых будут строго придерживаться.
В законопроекте предлагается установить минимально достаточные требования к закупаемым товарам, работам, услугам, что должно исключить закупки предметов роскоши и товаров (услуг) категории «люкс», которые порой являются необоснованными.
Но одних только мер по совершенствованию федерального законодательства в сфере закупок недостаточно. Необходимо, чтобы сами компании активно включались в работу по приведению в соответствие с действующим законодательством своих внутренних нормативных документов.
Доминирующее положение в экономике России занимают компании, в которых доля государства составляет более 25%. На их долю приходится более 53% рыночной капитализации 90 крупнейших российских публичных компаний (например, «Газпром», «РЖД», «Роснефть», «Аэрофлот» — значимые игроки и на международных рынках).
Рассмотрим одну из крупнейших государственных инфраструктурных компаний — ОАО «РЖД», которая на протяжении ряда лет принимает эффективные и системные меры, направленные на совершенствование своей закупочной деятельности.
С момента своего образования ОАО «РЖД» ведет целенаправленную работу в области повышения эффективности и конкурентности закупок товаров, работ и услуг.
Так, с 2004 года создана конкурная комиссия ОАО «РЖД» (далее — Комиссия), определен ее состав и разработано соответствующее Положение.
Рассмотрим основные подходы, изложенные в указанном Положении.
Основной целью конкурсной комиссии является упорядочение работы по организации конкурсных процедур, эффективное расходование средств компании и повышение доходов от использования движимого и недвижимого имущества.
Исходя из целей локальными нормативными документами определены и функции Комиссии: выбор способа и порядка проведения конкурсных процедур; проведение конкурсных процедур осуществления закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг; создание группы экспертов, проведение дополнительной экспертизы конкурсных предложений; дача указаний конкурсным комиссиям, созданным в филиалах ОАО «РЖД», и издание методических рекомендаций по организации и проведению конкурсных процедур.
В Положении о Конкурсной комиссии ОАО «РЖД» было предусмотрено создание Комиссией постоянно действующей рабочей группы, в функции которой было включено проведение конкурсных процедур и подготовка необходимых для этого материалов, в том числе конкурсной документации и методики оценки конкурсных предложений. В связи с принятием новых локальных актов, а также внесенными изменениями в существующие нормативные документы по закупочной деятельности функции рабочей группы с января 2012 года были переданы Центру организации конкурсных закупок — структурному подразделению ОАО «РЖД», после чего рабочая группа прекратила свою деятельность.
Помимо конкурсной комиссии в ОАО «РЖД» организован и ведет свою деятельность Центр организации конкурсных закупок (далее — Центр). В своем составе Центр имеет 16 региональных подразделений.
Основными целями Центра являются: формирование стратегии деятельности ОАО «РЖД» по организации процедур закупок товаров (работ, услуг), а также повышение экономической эффективности; организация и проведение конкурсных процедур; методическое руководство и координация деятельности конкурсных комиссий филиалов и других структурных единиц ОАО «РЖД».
Согласно принятому и вступившему в силу с 1 января 2012 года Федеральному закону № 223-ФЗ в функции Центра в мае 2012 года были внесены существенные изменения. Так, в настоящее время Центр осуществляет следующие основные функции:
— формирует единую корпоративную политику ОАО «РЖД» и его дочерних и зависимых обществ в области закупочной деятельности в масштабах холдинга РЖД;
— планирует и координирует деятельность причастных подразделений аппарата управления, филиалов, других структурных подразделений ОАО
«РЖД» и его дочерних и зависимых обществ по вопросам, находящимся в компетенции Центра;
— разрабатывает в пределах своей компетенции предложения о совершенствовании действующих нормативных документов ОАО «РЖД» и подготавливает предложения в новые нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие закупочную деятельность;
— осуществляет технологическое сопровождение и поддержку при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» www.zakupki.gov.ru (далее — официальный сайт Российской Федерации);
— организует проведение процедур закупок, в том числе в электронной форме, а также процедур продажи, передачи в аренду и внесения имущества ОАО «РЖД» и его дочерними и зависимыми обществами в качестве вклада при осуществлении инвестиционной деятельности, определяет способ размещения заказа;
— осуществляет анализ и экспертизу проектов документов, в том числе договоров, по процедурам размещения заказов;
— формирует реестр договоров ОАО «РЖД», дополнительных соглашений к ним и осуществляет в установленном порядке размещение информации на официальном сайте Российской Федерации;
— контролирует формирование предельных цен и предельных единичных расценок при проведении процедур закупок;
— организует работу по выявлению недостатков и предотвращению нарушений при проведении процедур закупок, осуществляет контроль за своевременным и полным устранением выявленных нарушений;
— оценивает эффективность и качество проведения причастными подразделениями процедур закупок, проводит анализ закупочной деятельности;
— контролирует исполнение решений конкурсных комиссий, в том числе заключение договоров по итогам процедур закупок;
— обеспечивает представление интересов ОАО «РЖД» по вопросам закупочной деятельности в судебных и правоохранительных органах, Федеральной антимонопольной службе и ее территориальных органах. Подготавливает ответы в судебные и правоохранительные органы, Федеральную антимонопольную службу и ее территориальные органы, а также другие органы власти.
В функции Центра также входит совместно с причастными подразделениями аппарата управления, филиалами, другими структурными подразделениями ОАО «РЖД» и его дочерними и зависимыми обществами разработка конкурсной (квалификационной) и другой документации, форм котировочных запросов, методик оценки конкурсных заявок и иных документов и проверка их соответствия требованиям, а также подготов-
ка материалов для рассмотрения на заседании Конкурсной комиссии ОАО «РЖД», обеспечение проведения организационных мероприятий по подготовке ее заседаний и контроль исполнения принятых решений.
Порядок такого взаимодействия в вопросах закупки товаров, выполнения работ и оказания услуг определен в Регламенте взаимодействия Центра организации конкурсных закупок и его региональных подразделений с подразделениями аппарата управления, филиалами и другими структурными подразделениями ОАО «РЖД».
Решением совета директоров ОАО «РЖД» в конце 2011 года было принято «Положение о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов деятельности ОАО «РЖД».
Согласно данному Положению предусмотрены следующие способы размещения заказов:
— открытый аукцион (в том числе в электронной форме);
— открытый конкурс (в том числе в электронной форме);
— конкурс с предварительным квалификационным отбором (в том числе в электронной форме);
— закрытый конкурс;
— закупка методом запроса котировок цен;
— закупка методом запроса предложений (в том числе в электронной форме);
— закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
При этом приоритетными способами размещения заказов являются
открытые конкурсы и аукционы, проводимые в электронной форме. Открытые аукционы в электронной форме должны составлять не менее 10— 20 процентов общего годового объема закупок товаров, работ, услуг.
При организации открытого конкурса или аукциона для размещения заказа функциональные заказчики в зависимости от способа его размещения направляют организатору на согласование следующие документы:
— сведения о наличии лимитов финансирования (с указанием источника финансирования), необходимых для осуществления закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг;
— проект конкурсной документации, который должен включать сведения о размере обеспечения конкурсной заявки, исполнения договора, требования к поставляемому товару, к выполняемым работам, оказываемым услугам, которые являются предметом закупки, их количественным и качественным характеристикам.
— проект договора и методики оценки конкурсных заявок с обоснованием параметров оценки;
— предложения о составе экспертной группы;
— обоснование предельной цены договора с приложением подтверждающих документов.
При проведении закрытого конкурса и запроса котировок цен перечень документов аналогичен перечню при проведении открытого конкурса, но при этом прикладывается обоснование необходимости проведения закрытого конкурса и планируемый перечень компаний, которым направляются приглашения участвовать в закрытом конкурсе.
При организации запроса котировок цен кроме вышеизложенных документов организатору необходимо в проекте запроса указать порядок оплаты по договору, сроки выполнения договорных обязательств, гарантийные условия, наличие сертификатов на закупаемую продукцию, наличие лицензий на выполняемые работы, оказываемые услуги, а также предельную стоимость закупаемых товаров (единицы товара), работ и услуг. Перечень компаний, которым планируется направить приглашение участвовать в размещении заказа, должен быть согласован с Департаментом безопасности ОАО «РЖД» (или же с его региональным центром).
При открытом конкурсе, аукционе, конкурсе с предварительным квалификационным отбором и при закупках методом запроса предложений предусмотрено размещение заказов в электронной форме.
В соответствии с законом № 94-ФЗ размещение заказов и особенности проведения конкурсных процедур размещены в автоматизированной информационной системе «Электронная торгово-закупочная площадка ОАО «РЖД», которая обеспечивает конфиденциальность информации и юридическую значимость электронного документооборота.
Для участия в процедуре размещения заказа, проводимой в электронной форме, претендент должен: получить сертификаты электронной цифровой подписи для своих представителей (должны использоваться сертифицированные ключи ЭЦП) и зарегистрироваться в автоматизированной системе, заполнив регистрационную форму и направив ее организатору.
В данной системе ведется реестр зарегистрированных лиц. Однако если лица не зарегистрированы в данной системе, то они имеют право только просматривать информацию о проведении открытых конкурсных процедур.
При проведении открытого конкурса в электронной форме конкурсная заявка претендента состоит из двух частей: электронной и на бумажном носителе.
Из поступивших заявок рассматриваются заявки претендентов, которые подписаны электронной цифровой подписью и направленные до наступления срока окончания подачи заявок.
При этом конкурсная заявка одним лицом может подаваться только по одному лоту для участия в конкурсе. При подаче более одной конкурсной заявки по лоту, а ранее поданные им конкурсные заявки по данному лоту не отозваны, все конкурсные заявки такого претендента по лоту отклоняются.
Победителем открытого конкурса признается участник, предложивший лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями
и порядком оценки и сопоставления заявок, которые указаны в конкурсной документации.
Компанией также, в целях снижения риска неисполнения договора, а также в целях ускорения поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг допускается определение двух и более победителей открытого конкурса при условии, что участники предложили одинаковые условия исполнения договора и эти условия — лучшие из предложенных.
В случае заключения договора с несколькими победителями объем поставляемых товаров, работ, услуг распределяется между победителями в равных долях или по территориальному признаку в порядке, установленном конкурсной документацией. При таких условиях договор заключается с каждым участником отдельно.
Организатор размещает в автоматизированной системе необходимые инструктивные документы для работы по всем видам электронных процедур.
Помимо вышеизложенных способов в ОАО «РЖД» предусмотрено размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), под которым понимается способ размещения заказа, при котором организатор предлагает заключить договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику). В ранее действующем Положении существовал перечень заказов, которые могли размещаться без проведения конкурсных процедур, однако с 2012 года размещение данных заказов осуществляется способом — у единственного поставщика.
Данная мера предусмотрена в исключительных случаях при наличии срочной потребности в товарах, работах, услугах; если конкретный поставщик (подрядчик, исполнитель) обладает исключительными правами и отсутствует равноценная альтернатива или замена; если открытый или закрытый конкурс (аукцион) признан несостоявшимся; при заключении договора на проведение отдельных видов лабораторно-инструментальных исследований; при оказании услуг, выполнении работ и закупок для обеспечения эксплуатации сетей связи и/или предоставления услуг связи, обеспечивающих технологические и корпоративные процессы; при закупках одноименных товаров, выполнении одноименных работ и оказании одноименных услуг на общую сумму не более 500 тыс. рублей (без НДС) в квартал (ранее данная сумма не должна была превышать 300 тыс. рублей) и др.
Кроме открытых и закрытых конкурсов, а также у единственного поставщика (подрядчика) в ОАО «РЖД» проводится конкурс с предварительным квалификационным отбором. Данный отбор проводится для того, чтобы оптимизировать сроки закупки товаров, выполнения работ, оказания услуг одного вида для поэтапного либо длительного (более 1 года) обеспечения компании товарами, работами и услугами.
Данная процедура осуществляется в два этапа: организатор проводит сначала предварительный квалификационный отбор организаций, обладающих достаточной квалификацией для поставки товаров, выполнения ра-
бот, оказания услуг, а по итогам квалификационного отбора проводится конкурс среди организаций, прошедших квалификационный отбор с целью выбора победителя конкурса.
Победителем конкурса признается участник, предложивший наиболее низкую цену договора, при условии, что заявка этого участника полностью отвечает требованиям, изложенным в конкурсной документации.
После признания победителем с данным участником заключается договор на условиях и по цене, указанной в конкурсной документации и заявке данного участника.
Ежеквартально подготавливается отчет о закупочной деятельности ОАО «РЖД» по утвержденной форме, который представляется в Комитет по аудиту, рискам и вознаграждениям совета директоров для предварительного рассмотрения, а также по итогам рассмотрения представляется совету директоров. По итогам полугодия отчет о закупочной деятельности направляется в Минэкономразвития России и ФАС России.
Также одним из обязательных требований является размещение не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным, на официальном сайте компании:
1) сведений о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных по результатам закупки товаров, работ, услуг;
2) сведений о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных по результатам закупки у единственного поставщика;
3) сведений о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных по результатам закупки, сведения о которой составляют государственную тайну и/или не подлежат размещению на официальном сайте в соответствии с решением Правительства Российской Федерации.
С 1 января 2012 года Федеральный закон № 223-ФЗ распространяется на ОАО «РЖД» и ее дочерние компании, отнесенные к субъектам естественных монополий, но со следующего года данные требования затронут все дочерние общества холдинга.
В настоящее время материально-техническое снабжение дочерних обществ компании регламентируется распоряжением «О порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг дочерними обществами ОАО «РЖД», которым утверждены типовое положение о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения деятельности дочернего общества ОАО «РЖД», регламент взаимодействия Центра организации конкурсных закупок и его региональных отделений с дочерними обществами ОАО «РЖД» при размещении заказов на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд дочерних обществ и типовое положение о конкурсной комиссии дочернего общества.
Разработана примерная форма договора ОАО «РЖД» с дочерними обществами об оказании услуг по организации и проведению процедур раз-
мещения заказов на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд дочерних обществ, определившая организатором процедур ОАО «РЖД» в лице Центра организации конкурсных закупок.
Регламентом определен порядок взаимодействия ОАО «РЖД» с дочерним обществом при размещении заказов на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд дочернего общества на основании договоров об оказании услуг по организации и проведению процедур размещения заказов.
Центр организации конкурсных закупок имеет право в случае необходимости делегировать дочернему обществу функции по организации размещения заказов и осуществлять проверки организации размещения заказов дочерним обществом.
Контроль за проведением конкурсных процедур осуществляется Центром организации конкурсных закупок, при этом ответственность за достоверность и своевременность представления сведений и документов несет руководитель дочернего общества.
Для обеспечения единого подхода к организации закупочной деятельности в ОАО «РЖД», а также усиления контроля за ее осуществлением с помощью механизмов корпоративного управления утвержден регламент организации материально-технического снабжения (поставок материально-технических ресурсов) дочерних и зависимых обществ. Данный регламент обеспечивает единый подход при планировании, организации и осуществлении поставок материально-технических ресурсов и оборудования дочерним обществам ОАО «РЖД».
В целях выполнения требований Федерального закона № 223-ФЗ и оптимизации сроков закупок с 1 июня 2012 года в ОАО «РЖД» введено планирование закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг для осуществления основных видов деятельности. Плановым периодом является один календарный год.
Утверждена форма плана закупок товаров, работ, услуг, а также инструкция по ее заполнению и порядок формирования плана. Установлены конкретные сроки проведения процедур закупок товаров, работ, услуг для осуществления основных видов деятельности ОАО «РЖД».
Так процедуры, финансируемые за счет инвестиционного бюджета, должны проводиться не позднее 1 марта планового периода в объеме не менее 70 процентов предусмотренных лимитов финансирования (за исключением объемов строительно-монтажных работ по вновь начинаемым и переходящим объектам строительства и реконструкции), а финансируемые за счет бюджета программы капитального ремонта — не позднее 1 июня планового периода в объеме не менее 70 процентов предусмотренных лимитов финансирования; финансируемые за счет бюджета запасов и закупок, бюджета расходов по перевозкам, бюджета расходов по прочим видам деятельности — не позднее 1 ноября планового периода.
По проведению процедур закупок материально-технических ресурсов установлен срок не позднее 1 ноября планового периода. Также 1 ноября планового периода является сроком завершения проведения процедур закупок по всем видам источников финансирования компании.
План должен содержать сведения о предмете, способе, технических характеристиках, объеме закупок товаров, работ, услуг, необходимых для осуществления основных видов деятельности ОАО «РЖД», финансируемых за счет: инвестиционного бюджета; бюджета программы капитального ремонта; бюджета запасов и закупок; бюджета расходов по перевозкам; бюджета расходов по прочим видам деятельности.
Центр организации конкурсных закупок в свою очередь должен обобщить разработанные планы и разместить на официальном сайте ОАО «РЖД»; провести с соблюдением всех установленных требований процедуры закупок и ежеквартально представлять отчет о выполнении утвержденных планов.
Конечно, нельзя искоренить все риски и нарушения в сфере закупок, борясь с их проявлениями только на стадии формирования документации и размещения заказов, поскольку конечный результат закупки — это получение компанией-заказчиком качественной продукции, удовлетворяющей ее потребностям.
Действующим законодательством не регулируется исполнение договора на стадии реализации и приемки. Установлены лишь обязательные требования включения в контракт условий о порядке осуществления приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества установленным требованиям.
Фактически получается, что контроль исполнения контрактов является компетенцией сторон контракта. Поэтому на следующей стадии — стадии исполнения контракта, также возможны различные нарушения.
В крупных госкомпаниях последующий контроль за исполнением заключенных контрактов, в том числе обеспеченных бюджетным финансированием государства выполняют независимые подразделения внутреннего аудита и контроля.
Важную роль в минимизации рисков и предотвращении нарушений в области закупок госкомпаний играет также независимая система проверок (аудитов), особенно процесса исполнения заключенных контрактов и договоров, которую на практике реализует подразделение внутреннего аудита и контроля компании.
Ведь не секрет, что при проведении процедуры выбора поставщика могут быть соблюдены все установленные требования, тогда как на стадии реализации уже подписанного договора проверками вскрываются различные нарушения. При этом там, где есть бюджетные средства, контроль (надзор) за их целевым и эффективным расходованием должен быть особенно жестким.
Закупочная деятельность компании становится одной из значимых областей внимания современного внутреннего аудита. Причем для компании результатом деятельности службы внутреннего аудита, в первую очередь, должна быть не констатация фактов нарушений и суммы установленного ущерба, а создание условий для недопущения (минимизации) различных нарушений, то есть развитие предупредительного характера деятельности внутреннего аудита.
Так, по мнению Дени Лосфельта — руководителя Дирекции внутреннего аудита и управления рисками Национального общества железных дорог Франции (SNCF) достаточно часто встречаются случаи получения необоснованных выгод в пользу выбора конкретного продукта; допущение отклонений существенных свойств продукции от требуемых; закрепление условий закупки, подходящих исключительно для одного участника конкурса; фальсификация документов; манипуляция дополнительными соглашениями к подписанным договорам; расширение квоты, увеличение объема или расширение ассортимента закупок; предоставление компанией поставщику преференций, льготных условий (отсутствие предоплаты, товарное кредитование и т.д.) и иные способы.
Для противодействия противоправным действиям при осуществлении конкурсных и тендерных процедур в Национальном обществе железных дорог Франции активно используются возможности аудита, внутреннего контроля и управления рисками, целый ряд процедур для борьбы с недобросовестностью закупок с учетом специфики и масштаба деятельности.
Так, в компании разработаны этические правила закупок, которые прорабатываются с каждым участником процесса не реже одного раза в год. При этом Дирекция внутреннего аудита и управления рисками знакомит всех сотрудников с данными правилами, а также разъясняет их каждому новому сотруднику.
Кроме того, Дирекцией закупок утверждено специальное регулирующее методическое пособие, описывающее организацию работы в сфере закупок, а также смежные процедуры, в том числе правила отбора предприятий, соблюдение которых необходимо при осуществлении закупок, поощрение использования рамочных договоров. Оговорены правила хранения документов как в бумажном, так и в электронном виде в момент процесса закупки/заказа и в архиве.
Также осуществляется контроль за регистрацией поставщика посредством регулярно обновляемой специальной программы контроля, которая включает в себя проверки ряда данных (правильности номера ОКПО, длительности существования предприятия, бухгалтерской отчетности и т.д.).
На базе заранее разработанных критериев Дирекция закупок проводит в сфере своей ответственности и полномочий регулярные анализы адекватности и осуществляет контроль сведений в базах данных поставщиков.
Таким образом, все противоречия и неточности, возникающие в ходе регистрации, немедленно выявляются и анализируются.
В российской практике службами внутреннего аудита крупных госкомпаний все большее внимание уделяется проведению аудита соответствия действующему законодательству и внутренним нормативным документам (комплаенс-аудит) в области закупок. В ходе комплаенс-аудита должна осуществляться проверка соблюдения корпоративных процедур, в том числе и тех, которые важны для снижения рисков недобросовестности поставщиков (тендерных, предварительного и последующего контроля). Также в ходе аудита должна оцениваться степень независимости членов тендерной комиссии и проводиться оценка качества проведенного исследования рынка с целью выявления основных игроков, а также непрерывность проведения мониторинга рыночной конъюнктуры, в том числе и после выбора поставщика.
Как элементы борьбы с недобросовестностью закупок также необходимо использовать аудит транзакций и аудит экономической обоснованности транзакций.
Аудит транзакций — это внутренний аудит, в ходе которого осуществляется проверка проведенных компанией операций, инвентаризация активов и другие аналогичные процедуры. Для минимизации рисков недобросовестности закупок необходимо давать оценку факторам, которые привели к тем или иным нарушениям, выявленным в ходе аудита. Всесторонний анализ этих факторов может привести к выводам о наличии фактов недобросовестности либо рисков их возникновения.
Значительное внимание требуется проверке экономической обоснованности транзакций. Следует отметить, что хотя эти вопросы являются не совсем типичной сферой при проведении аудита в большинстве коммерческих организаций, в ОАО «РЖД» проверка целевого характера использованных денежных средств является одним из важнейших направлений аудита расходов.
Если при предварительном контроле менеджмент предприятия ограничен во времени принятия решений и полный детальный анализ всех аспектов не всегда возможен, то последующий контроль позволяет детально анализировать транзакции и их экономическую обоснованность в более комфортных временных условиях. Кроме этого, аудит экономической обоснованности будет дополнять другие элементы внутреннего аудита, позволяя выявлять существующие проблемы.
На сегодняшний день в области проведения закупок и организации конкурсных процедур имеет место ряд системных нарушений, как на стадиях процесса подготовки проведения закупки, проведения конкурсов и заключения договоров, так и этапе исполнения договоров (рисунок 2). Следует отметить, что данный перечень возможных нарушений не является исчерпывающим, на практике проверками выявляются и другие нарушения и злоупотребления в сфере закупочной деятельности компаний.
Рассмотрим нарушения в процессе закупочной деятельности компании отдельно по каждому этапу.
Так, на стадии подготовки проведения закупок возможно преднамеренное составление непонятного или очень сложного технического задания на выполнение работ. В этом случае невозможно определить, что фактически необходимо заказчику и в каком объеме. Данный прием используется с целью недопущения на конкурс «непосвященных» посторонних компаний.
Также имеются случаи оформления заявок с необоснованно короткими сроками выполнения работ, услуг и на поставку товаров. Если в конкурсной документации на строительство объекта или на поставку товаров указаны необоснованно короткие сроки исполнения, это может свидетельствовать о том, что «нужный» подрядчик уже давно приступил к строительству объекта, или партия нужного товара уже закуплена или имеется у «нужного» поставщика.
Рисунок 2. Возможные нарушения на этапах реализации закупочной деятельности
Аналогично в процессе подготовки проведения закупок организаторами могут преднамеренно объединяться заказы (лоты). Данный метод заключается в объединении различных видов работ в один заказ (лот), или же предлагается несколько заказов (лотов), но в условиях конкурса записано, что компания, изъявившая желание выполнять работы по первому
лоту, может выполнить работы и по остальным заказам. Таким образом, искусственно ограничивается конкуренция, поскольку отсекаются компании, которые не могут выполнять в силу своей узкой специализации сразу несколько видов работ.
Довольно часто встречаются нарушения, когда изначально формирующееся техническое задание и условия исполнения контракта не отвечают интересам компании.
Особенно существенными являются случаи указания предельной цены работ, услуг и поставки товара, которая значительно отличается от среднерыночных значений.
Кроме этого возможны случаи размещения заказов вообще без проведения конкурсных процедур или использование непрозрачных методов их проведения, например методом запроса котировок или у единственно -го поставщика, исполнителя, подрядчика.
Следует отметить, что существует еще один распространенный способ обходить конкурсные процедуры путем дробления суммы заказа и заключения договоров либо с разными контрагентами или с одними и теми же фирмами, но по одному и тому же предмету, на одинаковых условиях без проведения конкурсных процедур.
На стадии проведения конкурсов и заключения договоров распространенными являются нарушения, связанные с допуском до участия в конкурсах контрагентов с недобросовестной репутацией. Возможны случаи допущения к закупкам аффилированных лиц компаний-заказчиков.
Имеет место допуск организаций до участия в конкурсах без предо -ставления существенно важных документов и расчетов. Например, не предоставляются соответствующие документы, подтверждающие стоимость выполнения работ и услуг. Нередко организаторы конкурсов ограничиваются лишь протоколом согласования договорной цены, который не дает четкого представления о правильности и обоснованности формирования цены контракта.
Также серьезным нарушением, ограничивающим конкуренцию, является предоставление закрытой информации о коммерческих предложениях других участников торгов. Делается это для того, чтобы «нужная» организация предложила самые низкие цены и лучшие условия выполнения заказа, тем самым обеспечила бы себе победу на торгах.
Нередки случаи занижения оценки отдельным участником конкурсов без объективных на то причин. Данный факт может расцениваться со стороны внешних контролирующих органов как сознательное ограничение конкуренции.
Также возможны факты заключения договоров на условиях, отличных от конкурсной документации.
Нарушения также совершаются после проведения конкурсных процедур на стадии исполнения уже заключенных договоров.
Так, например, после проведения конкурсных процедур возможны случаи, когда должностные лица компании заказчика оказывают давление на организацию, победившую в конкурсе, с целью навязать «свою» субподрядную фирму.
Также на практике встречается такой вариант, как заключение дополнительных соглашений к договору на изменение суммы первоначального договора или на дополнительные поставки товаров, работ или услуг, в совокупной сумме превышающей установленный минимальный порог.
Кроме того, допускаются такие нарушения, как неисполнение (частичное) договоров поставки или выполнения работ, оказания услуг; нарушение установленных сроков поставки; поставка товаров ненадлежащего качества; завышение сметной стоимости согласно условиям конкурса и др.
Значимый ущерб компаниям наносит закупка вместо высококачественных дорогих товаров товаров-заменителей, имеющих сходные базовые параметры, причем часто закупаются такие товары по ценам дорогих товаров.
Как показывает практика, применение компанией при организации закупочной деятельности конкурсных процедур с соблюдением всех установленных требований — не панацея от всех бед и очень велика вероятность того, что нарушения возникнут на этапе реализации договоров. Выявление таких нарушений должно находиться в компетенции соответствующих служб внутреннего аудита и контроля самой госкомпании.
Подразделению внутреннего аудита необходимо анализировать поставщиков и подрядчиков госкомпании на предмет их надежности и ранжировать их по степени возможного риска, те контрагенты, которым присвоен высокий уровень риска, должны быть подвержены контрольным процедурам особенно тщательно.
В любой успешной компании, которая заботится о своем будущем и серьезно относится к вопросам деловой репутации, должны существовать принципы корпоративного управления, свидетельствующие о стремлении компании соответствовать общепризнанным мировым стандартам. Данное обстоятельство особенно важно в плане привлечения инвесторов, для которых главными являются «прозрачность» ведения финансово-хозяйственной деятельности и наличие механизмов, обеспечивающих защиту их прав и интересов, с одной стороны, и способствующих приросту их капитала — с другой.
В условиях стремительного развития в России идеологии и практики современной системы корпоративного управления становится еще более актуальным «прозрачность» и открытость сферы закупок госкомпаний. При этом внутренний аудит, как независимый контрольный орган, становится ключевым звеном контроля за соблюдением в компании процедур закупочной деятельности.
Сегодня внутренний аудит является одним из эффективных инструментов современной системы корпоративного управления госкомпаний,
позволяющим не только выявлять различные нарушения в сфере закупок, но и способствовать устранению зон риска их реализации.
Принятие госкомпаниями эффективных мер по усилению контроля в сфере закупок и совершенствования функции внутреннего аудита дадут положительный результат на всю финансово-хозяйственную деятельность компании и будут способствовать формированию положительного имиджа.
Литература
1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
2. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
3. UNCITRAL Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services, 1994.
4. Распоряжение ОАО «РЖД» от 20.12.2011 № 2745р (ред. от 22.05.2012) «О порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов деятельности ОАО «РЖД».
5. Король А.Н. Пути совершенствования управления закупками / Вестник ТОГУ, 2009, № 2(9).
6. Лаврова Т.В., Подкопаев Ю.Б. Система конкурсных процедур, проведения торгов и организации контроля за их соблюдением в крупной корпорации (на примере ОАО «Российские железные дороги») / Конкурентные стратегии приложение к журналу «ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика», 2009, № 1.
7. Лайсонс К., Джиллингем М. Управление закупочной деятельностью и цепью поставок. Москва — Инфора-М, 2005 г.
8. Мониторинг прозрачности систем закупок субъектов естественных монополий в сфере транспорта — Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл — Р». Москва, 2012 г.
