Совершенствование системы оценки эффективности имущественных торгов в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

 001: 10.24412/2072-4098-2023-12267-33-41 Совершенствование системы оценки эффективности имущественных торгов в Российской Федерации

Д.А. Созаева кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры Оценочной деятельности и корпоративных финансов Университета «Синергия», руководитель отдела образовательных программ АО «Единая электронная торговая площадка» (г. Москва)

Джамиля Алимовна Созаева, [email protected]

Эффективное управление государственным и муниципальным имуществом, рациональное недропользование и управление иными государственными активами способствуют развитию сразу нескольких направлений государственной экономической политики. С одной стороны, это дает возможность оптимизировать государственную фискальную (бюджетно-налоговую политику) за счет диверсификации источников неналоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы. С другой - стимулирует инвестиционную политику государства и частных лиц за счет создания выгодных или льготных условий для капитальных вложений, что должно приводить к росту ВВП (или ВРП) (см. [1]).

Управление национальными активами может включать приватизацию (передачу государственных активов в частные руки), национализацию (передача в собственность государства земли, промышленных предприятий, банков, транспорта или другого имущества, принадлежащего частным лицам) и аренду (передачу частным лицам прав на использование государственных активов с выплатой последними рентных платежей в бюджет) (подробнее см. [2]).

Однако сегодня в мировой практике управления государственным и муниципальным имуществом чаще всего говорят о разных формах приватизации и аренды как об эффективной форме управления активами, а случаи национализации стано-

вятся минимальными как неэффективные. Исходя из анализа российской специальной литературы и нормативных правовых актов можно назвать пять основных, наиболее востребованных сегодня способов управления государственным и муниципальным имуществом:

• приватизация государственной и муниципальной собственности (Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; далее - Закон № 178-ФЗ);

• передача государственной и муниципальной собственности в аренду (приказ Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 года № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса»; далее - Приказ ФАС России № 67);

• передача государственной и муниципальной собственности в безвозмездное пользование (например земель-

ных участков согласно Земельному кодексу Российской Федерации; далее - Земельный кодекс);

• передача государственной и муниципальной собственности в доверительное управление на основании актов, принимаемых регионами и муниципальными образованиями;

• управление государственной и муниципальной собственностью посредством заключения концессионного соглашения (подробнее см. [6]).

Мировая практика передачи государственных активов в частные руки в текущих формах стала складываться во второй половине 20 века и была активно реализована во многих европейских странах.

Интерес к исследованиям программ реализации государственного имущества можно назвать волнообразным. Это связана с объемами и темпами продажи и сдачи имущества в целом в мире. Так, с 1988 по 2000 год общемировые доходы от приватизации неуклонно росли - с 39 до 180 миллиардов долларов США. В этот период происходила приватизация государственных предприятий бывших центрально-восточноевропейских социалистических стран. Впоследствии произошел значительный спад, а с 2004 по 2016 год наблюдался еще один динамичный рост. Наиболее значительными объемы приватизации стали в 2015 году, составив 321 миллиард долларов США, что эквивалентно ВВП Гонконга в 2016 году (см. [7]). Приведенные данные свидетельствуют о большой роли имущественных торгов в формировании национального или даже транснационального дохода. Однако в России объемы приватизации федерального имущества оказались достаточно скромными - около 4 миллиардов рублей в год, что составляет бюджет среднего российского города (см. [8]). В связи с этим возникало немало споров относительно экономической эффективности приватизации в России, различные эксперты высказывали мнения (изложены далее) о том, что приватизация имеет исключительно политический харак-

тер. Аналитические записки Счетной палаты Российской Федерации с оценкой эффективности приватизационных программ и мероприятий по сдаче в аренду объектов федерального имущества показали низкую эффективность проводимых торгов (см. табл. 1), но не затронули важную тему о соотношении затрат бюджета по подготовке имущества к продаже (или сдаче в аренду), об оценке имущества, учете трудозатрат по подготовке документации о продаже или сдаче объектов в аренду, а также об оценке трудозатрат при повторном проведении торгов. Таким образом, вопросы оценки эффективности имущественных торгов и с макроэкономической, и с бюджетной, и с технической точек зрения являются актуальными.

Обоснование предложений по совершенствованию системы критериев оценки экономической эффективности организации торгов по продаже и сдаче в аренду объектов государственной и

муниципальной собственности

Сначала следует провести исследование, объектом которого являются управленческие процессы, связанные с проведением имущественных торгов в Российской Федерации, а предметом - оценка их эффективности. Но прежде чем приступить к обоснованию новой системы критериев оценки эффективности имущественных торгов в России, целесообразно обобщить соответствующие зарубежные и отечественных материалы.

В зарубежных исследованиях, касающихся приватизации (см., например, [9]), отмечается, что наиболее активно приватизация проводилась с начала 80-х до конца 90-х годов прошлого столетия, что привело к падению доли государственных предприятий в мировом ВВП с 20 до менее 6 процентов к началу 2000-х годов. Кроме того, почти все приватизированные зарубежные предприятия становились заметно более прибыльными, а труд их работников - бо-

лее производительным. Исследователи W.L. Megginson и J.M. Netter, которые провели наиболее обширный ретроспективный анализ этого вопроса в Европе, считают, что рост эффективности связан с тем, что у коммерческих предприятий есть определенные коммерческие цели, обусловленные ростом производительности, выпуском конкурентоспособных товаров, тогда как государственные предприятия (и иные активы в государственной собственности) не имеют четких рыночных целей или цели могу видоизмениться в связи со сменой политического строя (см. [9]).

Многие авторы (см., например, [10-12]) отмечают, что указанное и аналогичные исследования в большей степени ориентированы на изучение политических и социальных аспектов приватизации, а не на чисто оценку макроэкономического эффекта. Именно поэтому в своих работах авторы оценивают эффективность приватизации и сдачи в аренду объектов государственного имущества с точки зрения таких вопросов, как:

• определение категорий имущества, которое целесообразно приватизировать или сдать в аренду;

• определение способа реализации имущества (аукцион или иные способы);

• определение оптимального количества участников торгов по продаже или сдаче объектов в аренду, которое приведет к ощутимому росту стоимости объектов, и т. д.

Основное количество зарубежных исследований относительно целей, задач и методологии проведения торгов по продаже и аренде имущества было проведено в начале 2000-х годов, а более поздние исследования (за последние 2-3 года) являются междисциплинарными. Так, современные авторы изучают, как реализовать политику сокращения выбросов углеводородов за счет использования механизмов приватизации (см. [13]), как приватизировать объекты национального достояния (природные ре-

сурсы), руководствуясь принципами устойчивого развития территорий, а также как приватизация влияет на государственную экономическую политику (см. [7]).

По мнению автора настоящей статьи, из российских исследований наиболее интересными являются работы [14-18]. В более ранних работах значительное внимание уделено политическим проблемам приватизации и в чуть меньшей степени - сдаче в аренду объектов государственной и муниципальной собственности. Также обращалось внимание на сосредоточение в руках отдельных людей и элит значимых национальных активов и связанные с этим коррупционные проблемы. Интересно, что в своей работе В.М. Полтерович опровергает мнение коллег (например исследование В. Villalonga [10]) о том, что финансово-экономические и управленческие показатели предприятий, а также фондоотдача активов, перешедших в частную собственность, существенно возрастают (см. [14]). При этом исследования, где были бы представлены экономически измеримые показатели, демонстрирующие позитивные или негативные изменения после приватизации или передачи в аренду объектов государственной или муниципальной собственности, в российской литературе не так широко представлены. Тем не менее можно выделить два типа работ.

В первой группе исследований авторы оценивают эффективность именно процедур приватизации и сдачи объектов государственной и муниципальной собственности в аренду. Эти работы ориентированы на определение эффективности функционирования органов власти и организаций, отвечающих за управление имущественным комплексом (см. [19]) и недрами (см. [20]). В этом блоке работ в региональном разрезе рассмотрены ключевые показатели, принятые на локальном уровне и определяющие качество организации самих процедур торгов. К таким критериям относятся, например, доля фактически проданных (сданных в аренду) объектов

от общего числа, выставленных на торги, доля бюджетных средств, затраченных на организацию процедуры (чем меньше, тем лучше), а также рост цен на торгах относительно начальной цены. Проблемы при применении подобной системы критериев связаны с их локальным характером (на общегосударственном уровне нет методики, которая системно оценивает качество проведенных процедур), а также с тем, что нет системы оценки последующего использования объектов. В момент продажи объекта известна информация о сделке и разовых поступлениях в бюджет, при сдаче объекта в аренду известно, какой поток арендных платежей будет поступать в бюджет во время действия договора. Однако неизвестно, какие дополнительные эффекты принесет более рациональное использование покупателем (арендатором) выкупленного объекта, появятся ли новые рабочие места, дополнительные налоговые поступления в бюджет за счет роста рентабельности производства и т. д. Таким образом, анализ этой группы работ позволяет сделать вывод о том, что необходимо предложить общегосударственную методику оценки эффективности торгов по реализации имущества с точки зрения их организации и общегосударственную методичку оценки сопутствующих эффектов приватизации.

Во второй группе исследований, куда можно отнести научную работу [21], а также аналитические материалы Счетной палаты Российской Федерации [22] как раз сделана

попытка решить проблемы оценки эффектов приватизации. В указанных материалах предлагаются (или дополняются использовавшиеся ранее) системы критериев выявления объектов, которые целесообразно продать или сдать в аренду, а также при помощи простейшего план-фактного анализа оценивается эффективность приватизации (см. табл. 1).

При анализе второй группы работ складывается впечатление о несоразмерности оценки - объекты, которые подлежат приватизации, особенно на муниципальном уровне, являются социально значимыми, и не всегда оценка их фондоотдачи и иных технико-экономических показателей является достаточной для принятия решения о приватизации (сдаче в аренду). Формальная система критериев «продано - не продано», «запланированные доходы - поступления» даже на примере федерального имущества требует доработки.

Обобщая зарубежный и российский опыт оценки экономической эффективности приватизации, стоит выделить направления, которые требуют развития и методологической доработки, а именно:

• оценка эффективности торгов по реализации имущества с точки зрения их организации;

• оценка сопутствующих экономических (а не политических) эффектов приватизации.

Рассмотрим один из вариантов решения первой проблемы (вторая проблема - тема отдельной статьи).

Таблица 1

Оценка эффективности программ приватизации федерального имущества [22]

План приватизации, годы Показатели, количество приватизируемых объектов Процент исполнения

плановые фактические

2011-2013 1 477 730 49,4

2014-2016 990 530 53,5

2017-2019 581 144 24,8

Следует отметить, что оценка эффективности торгов по приватизации и аренде объектов государственного и муниципального имущества после 2019 года (а по данным таблицы 1 - это один из периодов, когда эффективность приватизации была очень низкой) предположительно должна быть более высокой. Это связано с тем, что за последние несколько лет Правительство Российской Федерации провело значительную работу по цифровизации имущественных торгов. В США подобный опыт привел к тому, что количество успешно проданных объектов возросло на 790 процентов (см. [12]). В России переход к цифровым способам продажи и сдачи объектов в аренду ознаменовался раскрытием значительного количества проблем, которые в «бумажной» форме оставались завуалированными и решались на местах и «задним числом», и неготовностью ИТ-инфраструктуры, органов, регистрирующих сделки, и лиц, заинтересованных в покупке (аренде) объектов, к электронному формату взаимодействия. Возникшие проблемы можно объединить в несколько групп:

• правовые: распределение полномочный по операциям с имуществом по уровням государственного управления и в рамках одного контура. Типичные вопросы: как и кому можно передать полномочия по продаже или аренде имущества и природных ресурсов с учетом того, что договор нужно подписать в личном кабинете собственника в государственных информационных системах персональной электронной подписью, как и кому в информационных системах будут поступать задатки, в какой последовательности отменять или переносить торги в информационных системах, чтобы не допустить правонарушений в части порядка информирования потенциальных участников и т. д.;

• технологические: получение электронных подписей продавцами и покупателями, регистрация в сервисах и

системах, внесение задатков для участия в торгах, подписание в электронной форме с последующей передачей на регистрацию в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом договоров купли-продажи;

• технические: организаторы торгов используют старую документацию, подходящую под «бумажные процедуры» и не подходящую под электронные торги.

Наличие указанных проблем приводило и приводит к увеличению трудозатрат организаторов торгов на доработку документации и устранение ошибок, что никак не оценивается ни в федеральных, ни в локальных методических рекомендация. Автор статьи считает, что этот аспект также требует отдельного внимания и рассмотрения.

Чтобы обосновать с учетом перечисленных особенностей систему критериев оценки эффективности имущественных торгов, автором были проанализированы данные федерального оператора «Росэлторг» о земельных и имущественных торгах за 2021 год и 9 месяцев 2022 года. Всего были проанализированы 222 833 процедуры по продаже имущества в рамках приватизации (Закон № 178-ФЗ), аренде имущества (Приказ ФАС России № 67), торги, предусмотренные нормами Земельного кодекса, а также торги по реализации конфискованного и обращенного в государственную собственность имущества. Данные собраны по всем регионам, которые работают на площадке (представлены практически все субъекты Российской Федерации). Наиболее интересными для анализа были торги по приватизации имущества, так как они не только наиболее «старые» из всех типов торгов, но и более длительное время проводились в электронной форме. В таблице 2 для более наглядного сравнения агрегирована информация обо всех типах торгов.

Помимо классических показателей, таких как «прирост цен на торгах», определяемый делением итоговой цены имущества

со 00

=1 о ь

5

о ф

го тз ф

Таблица 2

Результативность торгов по продаже государственного и муниципального имущества на платформе «Росэлторг» 1

Год Тип торгов в соответствии с нормативным актом Количество процедур Общая сумма НМЦ *, р. Среднее количество версий извещений на 1 процедуру Максимальное количество версий извещений на 1 процедуру Прирост цены на торгах относительно НМЦ Среднее количество участников

2020 Закон № 178-ФЗ 32 918 68 039 397 288 1,21 15 1,22 4,95

Приказ ФАС России № 67 380 912 211 250 1,70 14 1,86 3,00

Земельный кодекс 1 3 986 671 1,00 1 1,39 7,00

Конфискованное имущество, ед. НЕТ

2021 Закон № 178-ФЗ 41 593 110 489 062 712 1,24 89 1,56 5,63

Приказ ФАС России № 67 1 143 1 424 750 830 1,45 11 3,10 6,74

Земельный кодекс 93 209 611 083 1,42 4 8,88 4,02

Конфискованное имущество, ед. 1 21 734 2 2 0 2

2022 (до 01.09.2022) Закон № 178-ФЗ 10613 43 006 943 220 1,10 10 1,26 6,35

Приказ ФАС России № 67 1 443 596 673 454 1,18 4 5,72 3,35

Земельный кодекс 555 251 712 286 1,13 4 4,13 1,74

Конфискованное имущество, ед. 23 1 697 288 1,00 1 1,79 4,95

с

ф

I

ф +

-VI

со

со со

-VI

НМЦ - начальная минимальная цена торгов.

Таблица составлена автором по данным электронной торговой площадки «Росэлторг» (внутренние данные компании)

на начальную, а также «конкуренция» - количество участников на одну процедуру, автор предлагает ввести показатель «количество версий извещений на 1 процедуру», который отражает, сколько раз специалист готовил или дорабатывали извещение и документацию по процедуре (соответственно это удвоение или утроение затрат труда).

Анализ данных показал, что постепенно количество ошибок снижается (снижение количества версий повторных извещений по торгам), а конкуренция и прирост цен на торгах, наоборот, повышаются.

Однако полностью устранить показатели повторных публикаций извещений (или доработок документации) не получается, что свидетельствует о скрытых потерях рабочего времени специалистов, отвечающих за реализацию имущества.

Еще одним источником информации об эффективности реализации имущества могут стать сведения о договорной работе, которые стали агрегироваться только с 2022 года на портале ГИС Торги. Проблема договоров, которые расторгаются в судебном

порядке по причине выявления недостоверных сведений, скрытых продавцами и организаторами торгов об объектах приватизации (сдаваемых в аренду), остается завуалированной.

Как уже отмечалось, в большинстве случаев существующие методики оценки проведения имущественных торгов отмечают только факт продажи и сдачи в аренду, без изучения жизненного цикла объекта впоследствии.

Исходя из рассмотренных предложений по совершенствованию оценки эффективности имущественных торгов в России (на примере торгов по приватизации и сдаче объектов в аренду), считаю целесообразным ввести систему критериев (см. табл. 3), которая может быть утверждена на общероссийском уровне.

В заключение стоит отметить, что с 1 марта 2023 года полностью электронизиро-ваны все виды земельных торгов (см. [23]), в перспективе - активный перевод других видов торгов, связанных с использованием недр и национальных ресурсов, в электрон-

Таблица 3

Структура показателей для оценки эффективности организации имущественных торгов

Показатель Расчетная формула Примечания

Количество проведенных процедур в сравнении в запланированными (К) Число проведенных процедур / Число запланированных процедур К более 1 - были повторы при проведении процедур, с первого раза продать (сдать в аренду) не удалось К менее 1 - проведены не все запланированные процедуры К = 1 - все объекты реализованы

Прирост цены на торгах относительно начальной (П) Итоговая цена / Начальная цена П более 1 - цена на торгах возросла, процедура прошла эффективно П менее 1 - цена на торгах ниже первоначальной, торги прошли недостаточно эффективно П = 1 - цена на торгах не возросла, но объект реализован

Количество опубликованных организатором версий извещений на 1 процедуру (И) Количество версий извещений / Количество процедур И = 1 - все процедуры были реализованы с первого раза, повторных торгов не было И более 1 - часть процедур проводилась повторно

Окончание таблицы 3

Факт судебного (претензионного) расторжения договора купли-продажи или аренды

Абсолютный показатель: 1 - было судебное расторжение

0 - не было судебного расторжения

Если у организатора торгов за год набралось более 1 факта, то необходимо более тщательно изучить документацию по торгам, проблемы с эффективностью

Если у организатора торгов по этому показателю 0 фактов за год, то в этом году работа с документацией находится на хорошем уровне

ную форму. Автору статьи представляется, что предложенная система критериев также позволит решить кадровые проблемы в управлении имущественным комплексом и будет оставаться востребованной еще длительное время.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ

1. Приватизация в 2020 году принесла в бюджет России более 4 млрд рублей. URL: www.kommersant.ru/doc/4741697 (дата обращения: 04.03.2023).

2. Лушникова Т. Ю. Управление государственной и муниципальной собственностью : учебное пособие. Челябинск : Челябинский государственный университет, 2008. 165 с.

3. О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

4. О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса : приказ Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 года № 67. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Земельный кодекс Российской Фе-

дерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

6. Андреева Н. А., Носов А. Л. Классификация основных методов управления государственной и муниципальной собственностью // Концепт. 2015. № 12. URL: https://cyber leninka.ru/article/n/klassifikatsiya-osnovnyh-me todov-upravleniya-gosudarstvennoy-i-muni tsipalnoy-sobstvennostyu (дата обращения: 04.03.2023).

7. Torok L. Do Changes in the Economic Role of States through Privatization matter?: The Brazilian Case // International Journal of Engineering and Management Sciences. 2019. Vol. 4. No. 4. P. 125-136. URL: https://ojs.lib. unideb.hu/IJEMS/article/view/5334

8. Утверждены прогнозный план приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2020-2022 годы. URL: government.ru/docs/38757/ (дата обращения: 04.03.2023).

9. Megginson W. L., Netter J. M. From state to market: A survey of empirical studies on privatization // Journal of economic literature. 2001. Vol. 39. № 2. P. 321-389.

10. Villalonga B. Privatization and efficiency: differentiating ownership effects from political, organizational, and dynamic effects // Journal of Economic Behavior & Organization. 2000. Vol. 42. № 1. P. 43-74.

11. Seow O., Kenneth L., Chee M. Factors Influencing Auction Outcomes: Bidder Turnout, Auction Houses and Market Conditions // Journal of Real Estate Research. 27:2. 177-192. DOI: 10.1080/10835547.2005.12091157.

12. Ferro E., Dadayan L. Can Government Be a Good eBayer? The Use of Online Auctions in the Sale of Surplus Property. Proceedings of the 39th Annual Hawaii International Conference on System Sciences (HICSS'06). Kauai. HI. USA. 2006. 8 p.

13. Chen J., Sun C, Wang Y. [et al.]. Carbon emission reduction policy with privatization in an oligopoly model. Environ Sci Pollut Res. 2023. URL: https://doi.org/10.1007/s11356-022-24256-2

14. Полтерович В. М. Приватизация и рациональная структура собственности. М. : Институт экономики РАН, 2012. 66 с.

15. Ашинов С. А., Букреев В. В., Руды к Э. Н. Приватизация в России: поиски эффективных решений // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2008. № 12. С. 47-57.

16. Коптев В. И. Сравнительный анализ приватизации в России и зарубежных странах // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 28. С. 82-85.

17. Филатова Н. Г. Эффективность современной приватизации: исследование методами экономической теории // Журнал экономической теории. 2016. № 4. С. 44-54.

18. Миронцева А. В., Миронцев Р. Н. Приватизация в России: перезагрузка // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2015. № 28 (262). С. 30-38.

19. Гладковская Е. Н., Карпушкина А. В. Государственный аудит эффективности управления государственным имуществом:

аналитический аспект // Фундаментальные исследования. 2017. № 8-1. С. 146-152.

20. Кольцова А. В. Проблемы эффективности аукционов по продаже земельных участков // Теоретическая экономика. 2019. № 5 (53). С. 66-74.

21. Щербань Е. Г. Развитие методических основ оценки эффективности управления имуществом муниципального образования // Московский экономический журнал. 2021. № 3. С. 430-441.

22. Отчет о результатах экспертно-анали-тического мероприятия Анализ выполнения Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2017 года № 227-р : утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 30 марта 2021 года. URL: ach.gov.ru/upload/iblock/d49/qfr-b27lzht6jnsc8vs3tnkjj9wu3f9a9.pdf (дата обращения: 04.03.2023).

23. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и признании утратившей силу части 7 статьи 34 Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 7 октября 2022 года № 385-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».