CC BY
42
2(44) - 2011
Бюджетная политика
УДК 336.512
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ АУТСОРСИНГА БЮДЖЕТНЫХ УСЛУГ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ
РАСХОДОВ БЮДЖЕТА (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДСКОГО ОКРУГА
ВОЛГОГРАД)*
Д. М. ШОР,
старший преподаватель кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности Е-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
тов, отсутствием учета затрат на выполнение этих процессов, малой гибкостью в решении вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления [3].
В настоящее время для формирования эффективной системы предоставления бюджетных услуг на территории городского округа Волгоград ведутся подготовительные работы по созданию многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг населению, разрабатывается методика оценки эффективности бюджетных расходов муниципальных бюджетов на оказание бюджетных услуг.
Эффективность системы предоставления бюджетных услуг может рассматриваться в двух аспектах: во-первых, повышение качества бюджетных услуг, во-вторых, оптимизация бюджетных расходов на их предоставление, реализовать которую можно посредством аутсорсинга.
Аутсорсинг бюджетных услуг представляет собой процесс выведения услуг, предоставляемых органами исполнительной власти и бюджетными учреждениями населению, за рамки их полномочий и передачу
В настоящее время формируются основы для конкурентного распределения бюджетных средств и условия для конкурентной среды потенциальных поставщиков бюджетных услуг. Аутсорсинг бюджетных услуг способен улучшить качество предоставления бюджетныхуслуг, повысить контроль за расходами, улучшить обслуживание населения, расширить возможности для внедрения новых муниципальных бюджетных услуг.
Ключевые слова: бюджет, расходы, услуги, аутсорсинг, финансирование.
Существующая система предоставления бюджетных услуг городского округа Волгоград основывается на традиционном затратном механизме, не позволяющем оптимизировать процесс финансирования услуг с учетом результативности и эффективности их предоставления. Низкая эффективность объясняется нерыночным характером оказания бюджетных услуг, сложностями привлечения высококвалифицированных специалис-
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «Финансы и кредит» при Волгоградском государственном университете.
исполнения этих бюджетных услуг на конкурсных условиях внешним исполнителям в частный сектор.
Потенциальные преимущества аутсорсинга бюджетных услуг и его актуальность для муниципального образования включают:
- повышение качества предоставления бюджетных услуг;
- повышение контроля за расходами и предсказуемость размера и направления затрат на социальную сферу;
- улучшение обслуживания населения;
- расширение возможности внедрения новых муниципальных бюджетных услуг;
- сокращение числа административного и управленческого персонала органов местного самоуправления;
- экономию бюджетных средств. Аутсорсинг бюджетных услуг будет способствовать росту социальных показателей уровня и качества жизни населения, повышению доверия населения к органам местного самоуправления, создаст дополнительные предпосылки развития экономики города. Мировой опыт показывает, что внедрение механизма аутсорсинга позволяет сэкономить от 10 до 50 % бюджетных средств [4].
В настоящее время принято постановление главы г. Волгограда от 15.12.2008 № 2618 «Об утверждении Программы реформирования муниципальных финансов городского округа Волгоград на 2009—2010 годы». Разработаны методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений администрации г. Волгограда, оценки результативности и эффективности предоставления бюджетных услуг, накоплены методическая база и практический региональный опыт по внедрению механизмов управления в органах исполнительной власти.
Совершенствование практики применения аутсорсинга бюджетных услуг при формировании расходов бюджета Волгограда обеспечивает стратегическое и тактическое достижение поставленных целей и задач в данном направлении (табл. 1).
Практические аспекты повышения результативности и эффективности расходов бюджета г. Волгограда с применением аутсорсинга бюджетных услуг объясняются необходимостью обеспечения тесной связи предлагаемых мероприятий.
Реализация на муниципальном уровне практики регионального опыта по внедрению механизмов управления по результатам в органах исполнительной власти:
Таблица 1
стратегические и тактические цели и задачи применения аутсорсинга бюджетных услуг при формировании расходов бюджета г. волгограда
цель
Задача
Стратегическая
Повышение эффективности и результативности предоставления муниципальных бюджетных услуг населению органами местного самоуправления города
Разработка стандартов качества предоставления муниципальных бюджетных услуг.
Создание методической и нормативной правовой базы по применению механизмов аутсорсинга муниципальных бюджетных услуг в органах местного самоуправления г. Волгограда. Отработка механизмов передачи на аутсорсинг муниципальных бюджетных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления г. Волгограда.
Формирование перечня и графика передачи муниципальных бюджетных услуг на аутсорсинг
Тактическая
Повышение качества и доступности муниципальных бюджетных услуг
Оптимизация сети подведомственных организаций, бюджетных учреждений и унитарных предприятий
Оптимизация расходов бюджета г. Волгограда
Внедрение конкурентных механизмов распределения бюджетных ресурсов
Устранение административных барьеров предпринимательской деятельности
Оценка результативности и эффективности предоставления муниципальных бюджетных услуг. Формирование системы мониторинга и контроля качества муниципальных бюджетных услуг, переданных на аутсорсинг
Систематизация муниципальных бюджетных услуг.
Осуществление перехода на аутсорсинг деятельности подведомственных организаций, бюджетных учреждений и унитарных предприятий
Формирование муниципальных заданий.
Формирование докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений администрации г. Волгограда
Организация конкурсных отборов аутсорсеров на предоставление муниципальных бюджетных услуг, заключения контрактов с ними
Содействие формированию муниципального рынка услуг аутсорсинга
- разработка методики экспертизы докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений администрации г. Волгограда;
- проведение экспертизы докладов о результатах и основных направлениях деятельности
7х"
47
2 (44) - 2011
Бюджетная политика
структурных подразделении администрации г. Волгограда;
- рекомендации структурным подразделениям администрации г. Волгограда по результатам экспертизы докладов о результатах и основных направлениях деятельности;
- подготовка проекта постановления главы администрации г. Волгограда «О муниципальном управлении по результатам».
Реализация на муниципальном уровне практики регионального опыта по повышению результативности и эффективности расходов бюджета на предоставление бюджетных услуг:
- систематизация муниципальных бюджетных услуг;
- участие представителей научного сообщества в формировании и реализации муниципальных заданий на предоставление муниципальных бюджетных услуг соответствующими структурными подразделениями администрации г. Волгограда;
- всестороннее содействие представителей научного сообщества в разработке стандартов качества предоставления муниципальных
Механизм совершенствования практики применения аутсорсинга бюджетных услуг при формировании расходов бюджета г. Волгограда
бюджетных услуг в рамках соответствующих структурных подразделений администрации г. Волгограда;
- разработка системы оценки результативности предоставления муниципальных бюджетных услуг;
- разработка системы оценки эффективности пре -доставления муниципальных бюджетных услуг. Реализация на муниципальном уровне процесса
передачи бюджетных услуг на аутсорсинг:
- проведение пилотного эксперимента по подготовке передачи на аутсорсинг муниципальной бюджетной услуги;
- разработка и принятие нормативной и методической базы по использованию аутсорсинга в процессе предоставления муниципальных бюджетных услуг;
- передача на аутсорсинг пилотных муниципальных бюджетных услуг (апробация);
- переход к массовому распространению практики передачи на аутсорсинг муниципальных бюджетных услуг г. Волгограда. Посредством этих мероприятий органы местного самоуправления г. Волгограда воздействуют
на процесс предоставления бюджетных услуг, в чем выражается сущность механизма совершенствования практики применения аутсорсинга бюджетных услуг при формировании расходов бюджета (см. рисунок).
Учет потребности в предоставлении муниципальных бюджетных услуг при формировании расходной части бюджета г. Волгограда и финансирование соответствующей муниципальной бюджетной услуги осуществляются при условии включения этой услуги в реестр муниципальных услуг [7]. На основе сформированного реестра услуг определяется муниципальное задание [8].
Муниципальное задание формируется главным распорядителем бюджетных средств по согласованию с отраслевыми структурными подразделениями администрации города. Муниципальное задание разрабатывается одновременно с разработкой предложений для включения в проект бюджета города на очередной финансовый год и плановый период и формированием прогноза социально-экономического развития. [8].
Для повышения эффективности и результативности расходов бюджета структурные подразделения администрации формируют доклады о результатах и основных направлениях своей деятельности на очередной финансовый год и плановый период, разрабатывают стандарты муниципальных бюджетных услуг. Разработка стандартов муниципальных бюджетных услуг составляет основу повышения эффективности и результативности использования средств бюджета г. Волгограда, ориентированного на результат. Стандартизация муниципальных бюджетных услуг позволяет довести до потребителя услуги, информацию о том, каким должно быть ее качество, создает основу для оценки эффективности и стимулирования деятельности каждого бюджетного учреждения. У потребителя услуги появляется возможность контролировать качество предоставляемой услуги и предъявлять обоснованные претензии в случае несоответствия качества утвержденному стандарту [6].
Стандартизация муниципальных услуг и бюджетирование по результатам создают прочную основу для эффективного и результативного использования практики аутсорсинга бюджетных услуг при условии соответствующей нормативной и методической базы по его применению [9]. Применение аутсорсинга в органах исполнительной власти тесно связано с оптимизацией функций по предоставлению услуг, что в конечном итоге позволяет оптимизировать расходы бюджета [5].
В целях совершенствования практики применения аутсорсинга бюджетных услуг при формировании расходов бюджета необходима поэтапная реализация мероприятий (табл. 2).
Для реализации механизма совершенствования практики применения аутсорсинга бюджетных услуг при формировании расходов бюджета г. Волгограда целевое бюджетное финансирование не требуется. Мероприятия реализуются сотрудниками структурных подразделений администрации города. Возможные бюджетные расходы будут носить разовый характер в части привлечения представителей научного сообщества для реализации отдельных мероприятий (табл. 3).
Таблица 2
Поэтапная реализация мероприятий по совершенствованию практики применения аутсорсинга бюджетных услуг в г. волгограде
мероприятие
Первый этап — формирование основ результативного финансирования муниципальных бюджетных услуг
1.1. Систематизация муниципальных бюджетных услуг
1.2. Разработка и утверждение муниципальных заданий на предоставление муниципальных бюджетных услуг
1.3. Разработка методики экспертизы докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений администрации
1.4. Формирование докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений администрации г. Волгограда
1.5. Проведение экспертизы докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений администрации
1.6. Разработка стандартов качества предоставления муниципальных бюджетных услуг
1.7. Подготовка проекта постановления главы администрации города «О муниципальном управлении по результатам»
1.8 Разработка системы оценки результативности и эффективности предоставления муниципальных бюджетных услуг Волгограда
Второй этап — проведение пилотного эксперимента по подготовке передачи на аутсорсинг муниципальной бюджетной услуги
2.1. Разработка плана проведения эксперимента по передаче на аутсорсинг муниципальной бюджетной услуги
2.1.1. Разработка детального плана проведения эксперимента по передаче на аутсорсинг муниципальной бюджетной услуги
2.1.2. Рассмотрение и одобрение плана проведения эксперимента по передаче на аутсорсинг муниципальной бюджетной услуги
2.2. Полное описание муниципальной бюджетной услуги
2.3. Разработка методики определения стоимости муниципальной бюджетной услуги
2.4. Организация расчетов базовой (текущей) стоимости муниципальной бюджетной услуги на основе разработанной методики
2.5. Разработка и утверждение организационного плана по передаче муниципальной бюджетной услуги на аутсорсинг
Период реализации
15.06.201005.03.2011
15.06.201001.07.2010
02.07.201005.08.2010
06.08.201025.10.2010
26.10.201001.01.2011
02.01.201102.02.2011
03.02.201105.03.2011
06.03.201101.06.2011
06.03.201101.06.2011
7х"
49
2 (44) - 2011 Бюджетная политика
Продолжение табл. 2 Окончание табл. 2
Мероприятие Период реализации
Третий этап — разработка и принятие нормативной и методической базы 02.06.201101.09.2011
3.1. Разработка и утверждение методики определения целесообразности передачи муниципальной бюджетной услуги на аутсорсинг, стоимости муниципальной бюджетной услуги, передаваемой на аутсорсинг, порядка передачи отдельных муниципальных бюджетных услуг на аутсорсинг и порядка проведения мониторинга муниципальных услуг, переданных на аутсорсинг 02.06.201101.09.2011
3.1.1. Определение статуса аутсорсинга муниципальных услуг
3.1.2. Разработка методики определения целесообразности передачи муниципальных бюджетных услуг на аутсорсинг
3.1.3. Разработка методики определения стоимости муниципальных бюджетных услуг, передаваемых на аутсорсинг
3.1.4. Разработка порядка передачи оказания отдельных муниципальных бюджетных услуг на аутсорсинг
3.1.5. Разработка порядка проведения мониторинга муниципальных бюджетных услуг, переданных на аутсорсинг
3.1.6. Подготовка проекта постановления г. Волгограда «О передаче на аутсорсинг муниципальных бюджетных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления г. Волгограда»
3.1.7. Принятие постановления Администрации г. Волгограда
Мероприятие Период реализации
Четвертый этап — передача на аутсорсинг пилотных муниципальных бюджетных услуг (апробация) 02.09.201101.03.2012
4.1. Организация передачи на аутсорсинг пилотных муниципальных бюджетных услуг (проведение конкурса, организационных и кадровых изменений в органах местного самоуправления) 02.09.201102.11.2011
4.2. Подведение промежуточных итогов пилотной передачи на аутсорсинг муниципальных бюджетных услуг. 03.11.201101.01.2012
4.3. Подведение итогов эксперимента по передаче муниципальных бюджетных услуг на аутсорсинг (мониторинг эффективности, оценка изменений качества и доступности услуг, оценка преимуществ и недостатков предоставления услуг по схеме аутсорсинга) 02.01.2012 г. 01.03.2012 г.
Пятый этап — переход к массовому распространению практики передачи на аутсорсинг муниципальных бюджетных услуг 02.03.201201.06.2012
5.1. Доработка нормативной правовой и методической базы. 02.03.201201.04.2012
5.2. Обучение государственных гражданских служащих практике организации аутсорсинга муниципальных бюджетных услуг (проведение обучающих семинаров).
5.3. Формирование перечня муниципальных бюджетных услуг, подлежащих передаче на аутсорсинг. 02.04.201201.06.2012
5.4. Разработка и утверждение плана-графика передачи на аутсорсинг муниципальных бюджетных услуг.
Таблица 3
Кадровое обеспечение мероприятий по совершенствованию практики применения аутсорсинга
бюджетных услуг в г. Волгограде
Период
15.06.2009- 06.03.2010- 02.06.2010- 02.09.2010- 02.03.2011-
Привлекаемые 05.03.2010 01.06.2010 01.09.2010 01.03.2011 01.06.2011
специалисты Коли- Рабочее Коли- Рабочее Коли- Рабочее Коли- Рабочее Коли- Рабочее
чество время, чество время, чество время, чество время, чество время,
месяцев % месяцев % месяцев % месяцев % месяцев %
Руководящий состав
Руководитель департамента 8 15 3 2 2 2 3 5 3 5
финансов администрации
города
Руководитель департамента 2 5 - - - - 3 5 3 5
здравоохранения админист-
рации
Руководитель департамен- 2 5 - - - - 3 5 3 5
та потребительского рынка
администрации
Руководитель департамента 2 5 - - - - 3 5 3 5
жилищно-коммунального
хозяйства и топливно-энерге-
тического комплекса адми-
нистрации
Окончание табл. 3
Период
15.06.2009- 06.03.2010- 02.06.2010- 02.09.2010- 02.03.2011-
Привлекаемые 05.03.2010 01.06.2010 01.09.2010 01.03.2011 01.06.2011
специалисты Коли- Рабочее Коли- Рабочее Коли- Рабочее Коли- Рабочее Коли- Рабочее
чество время, чество время, чество время, чество время, чество время,
месяцев % месяцев % месяцев % месяцев % месяцев %
Руководитель департамента 5 10 2 10 2 5 3 10 3 5
муниципальных выплат и
работы с населением админис-
трации
Руководитель комитета муни- 4 10 1 5 2 5 3 10 3 5
ципального заказа админист-
рации
Руководитель комитета по 2 5 - - - - 3 5 3 5
образованию администрации
Руководитель правового уп- 7 10 2 2 3 15 1 10 3 10
равления администрации
Руководитель контрольного 7 5 1 2 2 10 3 10 3 5
управления администрации
Линейные специалисты
10—20 сотрудников органов 9 10 3 5 3 5 3 5 3 5
местного самоуправления
Представители научного сообщества
Привлеченные эксперты Проведение конкурса на выполнение соответствующих работ и услуг
Оперативный контроль и оценку достижения результатов применения аутсорсинга бюджетных услуг при формировании расходов бюджета г. Волгограда поставленным целям и задачам следует осуществлять методами «управления по результатам»,
«управления по отклонениям» и «универсальной рейтинговой системы», связанными с оценкой своевременности достижения результатов, полноты реализации запланированных мероприятий (табл. 4).
Таблица 4
Оперативный контроль за результатами применения аутсорсинга бюджетных услуг при формировании расходов бюджета г. Волгограда
единица Период
Цель/задача Показатель измере- 15.06.2009- 06.03.2010- 02.06.2010- 02.09.2010- 02.03.2011-
ния 05.03.2010 01.06.2010 01.09.2010 01.03.2011 01.06.2011
По цели
Повышение Приняты нормативные пра- Да (нет) Нет Да Да Да Да
эффективности вовые акты и методические
и результатив- документы, необходимые для
ности пре- эффективной организации
доставления передачи отдельных муници-
муниципальных пальных услуг на аутсорсинг
бюджетных Утвержден перечень муници- Да (нет) Нет Нет Нет Нет Да
услуг органа- пальных услуг, подлежащих
ми местного обязательной передаче на
самоуправления аутсорсинг
г. Волгограда Количество муниципальных бюджетных услуг, переданных на аутсорсинг Количество 1 3 9
Наличие экономии бюджет- Да (нет) Нет Нет Нет Да Да
ных средств, связанной с пере-
дачей муниципальных бюд-
жетных услуг на аутсорсинг
Прирост доли потребителей, % - - - 15 30
удовлетворенных качеством му-
ниципальных бюджетных услуг,
переданных на аутсорсинг
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения ' 51
2 (44) - 2011
Бюджетная политика
Окончание табл. 4
Единица Период
Цель/задача Показатель измере- 15.06.2009- 06.03.2010- 02.06.2010- 02.09.2010- 02.03.2011-
ния 05.03.2010 01.06.2010 01.09.2010 01.03.2011 01.06.2011
По задачам
Разработка Разработаны и утверждены Да (нет) Да Да Да Да Да
стандартов муниципальные задания на
качества пре- предоставление муниципаль-
доставления ных бюджетных услуг
муниципальных Подготовлен проект постанов- Да (нет) Да Нет Нет Нет Нет
бюджетных ления Администрации г. Вол-
услуг гограда «О муниципальном управлении по результатам»
Разработана система оценки Да (нет) Да Нет Нет Нет Нет
результативности и эффектив-
ности предоставления муни-
ципальных бюджетных услуг г.
Волгограда
Создание Разработана методика опреде- Да (нет) Нет Нет Да Нет Нет
методической ления целесообразности пере-
и нормативной дачи муниципальных бюджет-
правовой базы ных услуг на аутсорсинг
по применению Подготовлен проект поста- Да (нет) Нет Нет Да Нет Нет
механизмов новления г. Волгограда «О
аутсорсинга передаче на аутсорсинг муни-
муниципальных ципальных бюджетных услуг,
бюджетных предоставляемых органами
услуг в орга- местного самоуправления
нах местного города г. Волгограда»
самоуправления
города
Отработка Разработан план проведения Да (нет) Нет Да Нет Нет Нет
механизмов эксперимента по передаче на
передачи на аутсорсинг муниципальной
аутсорсинг бюджетной услуги
муниципальных Утвержден организационный Да (нет) Нет Да Нет Нет Нет
бюджетных ус- план по передаче муниципаль-
луг, предостав- ной услуги на аутсорсинг
ляемых орга-
нами местного
самоуправления
г. Волгограда
Формирование Разработан план-график пе- Да (нет) Нет Дет Нет Нет Да
перечня и гра- редачи на аутсорсинг муници-
фика передачи пальных бюджетных услуг
муниципальных Утвержден план-график пере- Да (нет) Нет Нет Нет Нет Да
бюджетных дачи на аутсорсинг муници-
услуг на аутсор- пальных бюджетных услуг
синг Проведение обучающих семинаров для государственных гражданских служащих о практике организации аутсорсинга муниципальных бюджетных услуг Да (нет) Нет Нет Нет Нет Да
Повышение эффективности и результативности предоставления муниципальных бюджетных услуг следует оценивать по показателям, рассчитанным согласно методическим рекомендациям, изложенным в трудах А. В. Гуковой [1, 2].
Также необходимо ведение внутренней отчетности, которая систематически должна рассматриваться на созданной комиссии по реализации предложенного механизма в органах местного самоуправления г. Волгограда. Следует органи-
зовать мониторинг эффективности передачи на аутсорсинг отдельных муниципальных бюджетных услуг посредством фокусных опросов потребителей соответствующих услуг.
Совершенствование практики применения аутсорсинга бюджетных услуг при формировании расходов бюджета имеет социально значимую направленность, что связано со спецификой предоставления бюджетных услуг органами местного самоуправления г. Волгограда населению. В результате передачи на аутсорсинг отдельных муниципальных бюджетных услуг получим:
- повышение качества и рост эффективности предоставления бюджетных услуг населению муниципальных образований города;
- удовлетворение всех категорий граждан, в той или иной форме выступающих получателями муниципальных бюджетных услуг;
- поддержку и развитие рынка обеспечительных и обслуживающих услуг в г. Волгограде;
- оптимизацию бюджетных средств на предоставление муниципальных бюджетных услуг населению.
Таким образом, аутсорсинг бюджетных услуг способен улучшить уровень жизни населения, обусловленный повышением доступности и качества предоставляемых социально значимых муниципальных бюджетных услуг, повысить эффективность управления муниципальными финансами г. Волгограда, переориентировать деятельность распорядителей и получателей бюджетных средств на достижение конечных и измеримых результатов, что является основой проводимой в стране бюджетной реформы.
Список литературы
1. Гукова А. В., Тараканов В. В. Методика оценки результативности бюджетных средств // Финансы и кредит, 2009. № 17.
2. Гукова А. В. Эффективность бюджетных расходов в контексте бюджетирования, ориентированного на результат // Финансовая аналитика: проблемы и решение, 2010. № 1.
3. Завьялов Д. Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы, 2008. № 10.
4. Календжян С. О. Аутсорсинг: делегирование управления в стратегии развития компании. М.: Каталог, 2001.
5. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годы: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.
6. Об утверждении Программы реформирования муниципальных финансов городского округа Волгоград на 2009-2010 годы: постановление главы Волгограда от 15.12.2008 № 2618.
7. Положение о муниципальных услугах Волгограда: постановление главы Волгограда от 16.06.2008 № 1082.
8. Порядок формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг и контроля за его исполнением: постановление главы Волгограда от 16.07.2008 № 1361.
9. Придачук М. П. Построение бюджетирования, ориентированного на результат // Финансы и кредит, 2006. 15.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения ^ 53
