CC BY
103
УДК 34
С.А. Исакова
СГГ А, Новосибирск
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ КРИМИНАЛИЗАЦИИ НЕЦЕЛЕВОГО РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
Федеральным законом от 08.12.2003 № 162-ФЗ особенная часть Уголовного кодекса Российской Федерации была дополнена статьями 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» и 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов».
Таким образом, указанные деяния были криминализированы: определены в уголовном законе в качестве противоправных, общественно опасных, виновных, наказуемых.
Процессы, развитие которых порождает объективную необходимость и общественную потребность уголовно-правовой охраны тех или иных ценностей, и, соответственно, актуализирует уголовно-правовую новеллу, определяются криминологической наукой как основания криминализации. При этом проблема оснований уголовно-правового запрета, факторов, обусловливающих допустимость, возможность и целесообразность признания общественно опасного деяния преступным и уголовно наказуемым, является одной из важнейших в теории криминализации. Изучение преступного поведения с точки зрения оснований криминализации предполагает также сопоставление между собой объективных потребностей общества, интересов социальных групп и отслеживание их влияния на содержание уголовного законодательства.
С указанных позиций в настоящей статье предлагается рассмотреть социально-экономическую обусловленность криминализации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Сама необходимость правовой охраны бюджетных отношений не взывает сомнений, поскольку именно указанные отношения обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Бюджет представляет собой основное звено финансовой системы государства. В экономическом понимании - это особая группа финансовых отношений по распределению национального дохода с целью организации финансовой системы и формирования, распределения и расходования в ней централизованных фондов общего потребления1.
В бюджетных отношениях реализуются политико-экономические и социальные интересы практически всего населения страны. По некоторым данным, из 144 млн. населения России социальные льготы и выплаты из бюджетов различных уровней получают 104 млн. человек, не считая льгот на содержание жилья, оплату коммунальных услуг, услуг пассажирского
1 Зуев В.М. Бюджетное право Российской Федерации: современные проблемы. Томск, 2005. С. 11.
транспорта. Ничего подобного нет ни в одном капиталистическом государстве . Распределяя значительную часть государственных финансов, бюджет выполняет стабилизирующую функцию, выступая одновременно эффективным инструментом экономической политики.
Эффективное функционирование бюджетных отношений не возможно без соблюдения одного из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации - принципа адресности и целевого характера бюджетных средств. В соответствии со ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей, а любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
В то же время, распределение бюджетных средств и их расходование возможно только в рамках совершения властных распорядительных действий должностными лицами общественно-территориальных образований, учреждений и организаций, получившие их в распоряжение, что влечет за собой возможность направления указанных средств по усмотрению данных лиц на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения средств. Отсутствие отлаженной системы социального контроля в данной сфере неизбежно приводит к наличию большого количества нарушений. Именно такая ситуация сложилась в Российской Федерации с переходом к рыночным отношениям.
Масштабы нецелевого расходования средств бюджетов различных уровней, а также внебюджетных фондов, поражают своим размахом. Так, объем финансовых нарушений, выявленных Счетной палатой в 2004 году, оценивается в сумме 150,7 млрд. рублей. По состоянию на 1 января 2005 года возмещено в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации более 34,0 млрд. рублей, из которых возмещено в федеральный бюджет 33,95 млрд. рублей, или 99,8 %. Объем нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов составил 2,3 млрд. рублей, из которых по состоянию на 1 января 2005 года возмещено в федеральный бюджет 0,568 млрд. рублей. Подлежит возмещению 1,246 млрд. рублей. Сумма возмещения средств, использованных не по целевому назначению, составляет 1,814 млрд.
-5
рублей .
2 Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. М., 2003. С. 59.
Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2004 г. http://www.ach.gov.ru/results/reports/2004.php.
По данным проверки, проведенной Генеральной прокуратурой России в 2005 г, также установлены многочисленные нарушения бюджетного законодательства. В представлении Генеральной прокуратуры Федеральной службе финансово-бюджетного надзора отмечено, что органами государственного финансового контроля выявлено нарушений в финансово -бюджетной сфере на общую сумму свыше 168,8 млрд. рублей, в том числе связанных с нецелевым использованием бюджетных средств - на сумму более 6,7 млрд. рублей4.
При этом наблюдается тенденция к росту нецелевого использования бюджетных средств и других нарушений в финансово-бюджетной сфере, несмотря на усиление контрольных мероприятий за соблюдением бюджетной дисциплины со стороны правоохранительных органов, Счетной палаты Российской Федерации, Федерального казначейства РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора5. Практически любое выявленное бюджетное преступление характеризуется причинением ущерба бюджету в размерах, исчисляемых как минимум сотнями тысяч рублей6.
Таким образом, место и роль бюджетных правоотношений в структуре общественных отношений, с одной стороны, и наличие негативных процессов в области целевого использования бюджетных средств, с другой, предопределяет необходимость правовой охраны указанных отношений.
Вместе с тем, необходимость реагирования на указанные социальные процессы методами уголовного права обусловлена не только этими причинами. Следует иметь в виду, что для отнесения законодателем тех или иных деяний к числу преступных решающим является их общественная опасность. Преступлениями признаются только такие посягательства, которые по своим объективным свойствам могут причинить существенный вред охраняемому благу.
Так, ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств предусмотрена также в Бюджетном кодексе РФ (статья 289), и в Кодексе об административных правонарушениях РФ (статья 15.14). Однако бюджетные и административные правонарушения в данной сфере, не смотря на их распространенность и масштабы противоправных действий, не обладают той степенью общественной опасности, которая предполагает применение наиболее острой формы социального реагирования в виде уголовного наказания.
Здесь затрагивается еще одно важное юридико-криминологическое основание криминализации - наличие необходимости воздействия на общественные отношения уголовно-правовыми мерами, которое заключается в том, что криминализация деяния уместна тогда и только тогда, когда нет и
4 Генпрокуратура РФ обращает внимание на нецелевое использование бюджета. http://www.rosinvest.com/news/194312/.
5 «То ли Счетная палата стала работать лучше, то ли воровать стали больше» // Финансовый контроль. 2005. № 8.
6 Макаров А.В. Бюджетные правоотношения, как объект преступных посягательств // Банковское право. 2005. № 5.
не может быть нормы, достаточно эффективно регулирующей соответствующие отношения методами других отраслей права. Данное основание корреспондирует принципу экономии репрессии. При криминализации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, законодатель исходил из того, что при совершении таких деяний на сумму, менее определенного ими крупного размера, достаточно привлечения лица к ответственности, установленной иными отраслями права - административной и бюджетной.
Необходимость тщательной оценки обоснованности криминализации состоит в том, что уголовная ответственность при ее реализации порождает отрицательные социальные последствия. Таким образом, криминализация есть не благо, а необходимость пожертвовать одними интересами общества ради других, более значимых. И прибегать к ней необходимо только в случае, когда иных способов воздействия не существует, когда применение альтернативных методов социального реагирования, включая не связанную с применением уголовного наказания репрессию, является неэффективным.
Под эффективностью норм традиционно понимается соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты. Если целью принятия данной социальной нормы в конечном итоге является пресечение определенного вида антисоциального поведения, то об эффективности применения именно уголовной репрессии для данного вида деяний свидетельствует если не сокращение, то сдерживание их числа на том уровне, который является минимальным при данном состоянии объективных социальных явлений, образующих комплекс причин преступности.
В связи с непродолжительным периодом действия норм об уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, практика их применения только начинает складываться. По данным статистики МВД РФ, в 2004 году было выявлено только три случая преступного нецелевого расходования бюджетных средств и ни одного случая нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов. В 2005 году их количество составило, соответственно, 22 и 3 случая, а за период с января по июль 2006 года - соответственно, 23 и 5. При этом в суд направлено всего 5 дел в 2005 году и 4 в 2006, а с начала действия рассматриваемых норм привлечено к уголовной ответственности всего 12 человек7.
Однако анализ даже имеющейся практики применения норм об уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств позволяет ставить вопрос об их недостаточной эффективности. При этом, если социально-экономическая составляющая обусловленности криминализации нецелевого расходования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, представляется относительно бесспорной, то сопоставление рассматриваемых норм уголовного права с точки зрения их
п
Данные официальной статистики МВД РФ. http://mvdinform.ru/stats/
создания, под углом зрения закономерностей регулирования общественных отношений, то есть механизмов социального контроля, позволяет сделать вывод о несовершенстве рассматриваемых статей.
Следующей проблемой является отграничение нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов от однородных и смежных составов, таких как: хищение бюджетных средств в форме мошенничества (ст. 159 УК РФ), либо присвоения или растраты (ст. 160 УК РФ); нецелевое использование государственного целевого кредита (ч. 2 ст. 176 УК РФ); злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285
о
УК РФ) . Представляется, что в процессе криминализации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, составы указанных преступлений формировались без учета практики применения иных статей УК РФ, предусматривающих ответственность за должностные либо экономические преступления, причиняющие ущерб бюджетным отношениям.
По справедливому мнению ряда авторов9, в современном уголовном законодательстве не закреплены иные виды общественно опасных деяний в сфере распределения и расходования средств бюджета и государственных внебюджетных фондов. К таким деяниям, при наличии крупного ущерба, можно отнести следующие: осуществление расходов бюджета на
неконкурсной основе; неравномерность исполнения различных расходных статей бюджета, обладающих формально одинаковой степенью защищенности; предоставление непредусмотренных бюджетных ссуд, особенно при отсутствии должного обеспечения; размещение средств бюджета в коммерческих банках; исполнение бюджета в форме взаимозачетов, погашения ценных бумаг, в натуральной форме; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, перечисление бюджетных средств в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ; предоставление бюджетных инвестиций с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ; предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ; осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ;
См., напр.: Попов С.В. Нецелевое расходование бюджетных средств: проблемы квалификации // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. Приложение № 1. 2006 г.
См., напр.: Бойков Д.А. Социальная обусловленность выделения уголовноправовой охраны сферы бюджетных правоотношений, связанной с расходованием бюджетных средств // Финансовое право. 2005. № 6.
размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ; незачисление либо несвоевременное зачисление средств, подлежащих обязательному зачислению в доходы соответствующих бюджетов и некоторые др. Введение уголовной ответственности за указанные правонарушения, предусматривает, в частности, Бюджетный кодекс РФ.
Вызывает также обоснованную критику и завышенный, по мнению многих исследователей, размер крупного и особо крупного ущерба, установленный в ст. 285.1 УК РФ10.
Таким образом, следует отметить, что, несмотря на высокую социальноэкономическую обусловленность криминализации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, эффективное воздействие на сферу бюджетных отношений с помощью средств уголовного права предполагает дальнейшее совершенствование норм УК РФ с учетом принципов криминализации общественно опасных деяний.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Зуев В.М. Бюджетное право Российской Федерации: современные проблемы [Текст] / В.М. Зуев. - Томск, 2005.
2. Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России / А.Г. Аганбегян. -М., 2003.
3. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2004 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/results/reports/2004.php.
4. Генпрокуратура РФ обращает внимание на нецелевое использование бюджета [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rosinvest.com/news/194312/.
5. То ли Счетная палата стала работать лучше, то ли воровать стали больше [Текст] // Финансовый контроль. - 2005. - № 8.
6. Макаров А.В. Бюджетные правоотношения, как объект преступных посягательств [Текст] / А.В. Макаров // Банковское право. - 2005. - № 5.
7. Данные официальной статистики МВД РФ [Электронный ресурс]: - Режим доступа: http://mvdinform.ru/stats/
8. Крохина Ю.П. Ответственность, не достигающая цели [Текст] / Ю.П. Крохина // ЭЖ-Юрист. - 2006. - № 28.
9. Попов С.В. Нецелевое расходование бюджетных средств: проблемы
квалификации [Текст] / С.В. Попов // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. Приложение. - 2006. -№1
10. Бойков Д.А. Социальная обусловленность выделения уголовно-правовой охраны сферы бюджетных правоотношений, связанной с расходованием бюджетных средств [Текст] / Д.А. Бойков // Финансовое право. - 2005. - № 6.
11. Фазылов Р.Р. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов [Текст]: дис. канд. юрид. наук / Р.Р. Фазылов. - Казань, 2005.
12. Бойков Д.А., Нецелевое расходование бюджетных средств: криминологический и уголовно-правовой аспект [Текст]: дис. канд. юрид. наук / Д.А. Бойков. - М., 2005.
10 См., напр.: Фазылов Р.Р. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: Дис... канд. юрид. наук. Казань, 2005; Бойков Д.А. Нецелевое расходование бюджетных средств: криминологический и уголовно-правовой аспект: Дис. канд. юрид. наук. М., 2005.
© С.А. Исакова, 2007
