CC BY
39
Конституционное право, административное право
В.С. Болотин, И.В. Болотин**
Социальная обусловленность
административно-правовой и частноправовой превенции незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ органами внутренних дел.
Теоретические и организационные проблемы
По данным общероссийского мониторинга, общая численность лиц, допускающих незаконное потребление наркотиков, составляет 5,99млн. человек, из них 1,87 млн. человек
- это подростки и молодежь в возрасте до 24 лет1. Еще в конце 2004 г. Директор ФСКН России за оборотом наркотиков В.В. Черкесов приводил следующие данные: «Угрозой генофонду нации является 7% наркозависимых от всего населения страны, у нас эта цифра приближается к 3%>»2.
Одним из факторов развития этого негативного социально-правового явления явилось разрушение в 90-е гг. XX столетия системы профилактики правонарушений3, возрождение которой в свете формирования комплексной многоуровневой системы профилактики правонарушений отнесено к одному из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел4. Немаловажное значение при этом имеет в первую очередь индивидуальная профилактика наркотизма5 органами внутренних дел, на которую, в частности, непосредственно направлена деятельность участковых уполномоченных милиции и инспекторов по делам несовершеннолетних. Направленность ее проведения, в первую очередь в сферу личностных, семейных и общественных интересов, и обусловливает фактор социального назначения использования правовых мер административной и частной (гражданско-правовой) превенции наркотизма органами внутренних дел.
Традиционная недооценка опасности административных правонарушений, ориентация государственных усилий только на противодействие преступности ослабляет не только существующий административно-правовой режим как одну из составляющих правопорядка в России, но и не лучшим образом сказывается на криминогенной обстановке в стране6. Имеет место тенденция скептического отношения к использованию возможностей
* Начальник кафедры организации деятельности милиции общественной безопасности Орловского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, полковник милиции.
** Адъюнкт кафедры финансово-экономического и тылового обеспечения органов внутренних дел Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, старший лейтенант милиции.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
гражданско-правовой превенции наркотизма, хотя они законодательно определены отдельными нормами гражданского, гражданско-процессуального, семейного, трудового права7.
Обоснованием значения профилактики наркотизма, осуществляемой органами внутренних дел, в т.ч. и посредством административных методов и частноправовой превенции, на наш взгляд определяется следующим.
Во-первых, главными направлениями реализации антинаркотической политики определены: сокращение спроса на наркотики, противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, контроль за легальным оборотом, в рамках которых установлены следующие стратегические приоритеты правовой политики:
- ужесточение уголовных репрессий в отношении преднамеренной деятельности по распространению либо способствованию их нелегального оборота8;
- деликтолизация9 ряда антиобщественных действий10, ранее не относимых к наркоделиктности11;
- добровольная альтернатива наказания немедицинского потребления мерами медицинского и социального восстановления12.
Вместе с тем последние исследования показывают, что в практике борьбы с наркоманией и преступлениями, совершаемыми на ее почве, произошел перекос в сторону применения репрессивных мер к лицам, совершающим общественно опасные деяния, связанные с незаконным оборотом наркотиков, в то время как применение предупредительных и пресекательных мер не приобрело еще системного характера13. В этой связи весомо предложение Президента РФ В.В. Путина, выдвинутое на расширенном заседании Коллегии ФСКН России 28 февраля 2006 г., «бороться с наиболее опасными наркопреступлениями административными, воспитательными и жесткими законодательными методами»14.
Во-вторыгх, несмотря на то, что в России создан специально уполномоченный на решение задач в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими орган - Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков - он не имеет таких мощных профилактических аппаратов, какими располагают органы внутренних дел. В первую очередь это служба участковых уполномоченных милиции и подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, в задачи которых входит деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению незаконного оборота наркотиков и злоупотреблению ими. Кроме того, при разработке плана комплексного использования сил и средств ГО(РО)ВД предусматривается приближение постов и маршрутов патрулирования нарядов милиции к местам сборищ наркоманов, объектам хранения наркотических средств. ФСКН России такими силами не располагает. К примеру, в 2005 г. силами органов внутренних дел выявлено 1032441 административное правонарушение, связанное с незаконным хранением, потреблением без назначения врача, пропагандой наркотических средств и психотропных веществ, вовлечением несовершеннолетних в употребление спиртных напитков и одурманивающих веществ (ст. 6.8-6.10, 6.13 КоАП РФ). Из них участковыми уполномоченными милиции - 28431, инспекторами ПДН - 39708, сотрудниками ППС - 1725815.
Ввиду специфики деятельности участковых уполномоченных милиции им предоставлено право составлять протоколы практически по всем составам административных правонарушений, связанных с наркотическими средствами и психотропными веществами16, а также подготавливать материалы для решения вопросов о применении принудительных мер медицинского характера к лицам, злоупотребляющим наркотическими средствами и психотропными веществами, в порядке гражданского судопроизводства.
Применение норм частноправовой превенции распространения наркотизма обусловлено необходимостью подготовки материалов для решения вопросов об ограничении дееспособности граждан, чрезмерно или систематически употребляющих наркотики, приводящие к личностным изменениям (морально-этическим снижением) и асоциальному поведению17, влекущие за собой непосильные расходы денежных средств на их приобретение, что вызывает у них серьезные материальные затруднения и ставит их семьи в тяжелое положение. Это, по определению постановления Пленума ВС РФ от 4 мая 1990 г. № 4 и в соответствии со ст. 30 ГК РФ, является основанием для ограничения их дееспособности18.
Частноправовой субинститут защиты прав семьи и особенно несовершеннолетних содержит нормы ст. 69, 141, 146 Семейного кодекса Российской Федерации,
предусматривающие для лиц, больных наркоманией, возможность лишения родительских прав, отмену усыновления ребенка, а также неназначение опекунами (попечителями). Подготовка материалов по их применению объединяет общие служебные интересы участковых уполномоченных милиции и инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних и направлена на охрану прав несовершеннолетних, предупреждение вовлечения их в потребление наркотических средств и психотропных веществ и совершения правонарушений.
В-третьих, анализ административно-правового статуса органов внутренних дел говорит о том, что их структурное подразделение - милиция общественной безопасности -является основным субъектом противодействия административной наркоделиктности, что подтверждается не только ее чисто административно-юрисдикционными полномочиями, но и наделением ее правом составления протоколов за все административные правонарушения, связанные с наркотическими средствами и психотропными веществами, а также данными ведомственной статистики выявления данных правонарушений. Основное ее предназначение при этом - борьба с проявлениями административной наркоделиктности в общественных местах19.
И, наконец, в четвертых, институтом административной ответственности прежде всего охватывается сфера нелигитимных деяний, связанных с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ, их приобретением и нахождением в личном пользовании, что определяет его основное предназначение в противодействии их незаконному обороту и злоупотреблению ими, в т.ч. и как единственного правового барьера потребления наркотиков и психотропиков без назначения врача.
Сфера применения норм административно-деликтного права не ограничивается только административной юрисдикцией. Оно находит свое опосредованное применение и в оперативно-розыскной деятельности. Реализация норм, устанавливающих наказуемость потребления наркотических средств без назначения врача, предполагает первоначальное административное задержание лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения, а также возможность назначения административного ареста как одного из видов административного наказания. Обоснование необходимости использования в качестве источников оперативной информации лиц, страдающих наркоманией, находящихся в состоянии наркотической абстиненции, дает в своем исследовании A.B. Коршунов20 (проведение оперативно-розыскной деятельности в специальных приемниках для содержания лиц, подвергнутых административному аресту, регламентируется приказом МВД РФ № 605 от 6 июня 2000 г.). Зачастую основания административного задержания и сопутствующих ему режимов досмотров является единственно приемлемыми в выборе тактики пресечения конкретных противоправных деяний, связанных с незаконным хранением наркотических средств или психотропных веществ (как с целью сбыта, так и без таковой).
Как часть социальной ответственности и правовой системы административная ответственность выступает обеспечивающим фактором правомерного поведения в целом и в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ в частности, важнейшим средством борьбы с административной наркоделиктностью и первым бастионом борьбы с наркопреступностью21 .
Таким образом, деятельность органов внутренних дел по охране здоровья граждан, семьи, прав несовершеннолетних, общественной нравственности, правопорядка, общественной безопасности и имущественных прав граждан от противоправных посягательств, выражающихся в совершении наркоделиктов, направлена на сокращение незаконного оборота и немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ, а также связанных с ними преступности и правонарушений до уровня минимальной опасности для общества.
Такая деятельность должна быть адекватна общественной вредности и опасности явления, а применяемые меры - масштабности и характеру проступков. Этот основополагающий принцип находит реальное отражение в нормах, регулирующих основания, условия и порядок применения мер административной ответственности и гражданско-правовых мер, направленных на противодействие наркоделиктности.
Вместе с тем такая деятельность затруднена имеющимися коллизиями нормативного регулирования и отдельными пробелами права, а также недостатками организационнотактического порядка.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
На наш взгляд, обращает на себя внимание следующая проблема правоохранительной и правоприменительной деятельности. Это умалчивание ответственности за деяния, совершаемые в состоянии наркотического опьянения. Законодатель не выделяет их в качестве самостоятельного вида правонарушений, предусмотренных ст. 12.8, ч. 3 ст. 12.29 КоАП РФ.
С одной стороны, возможность наступления, характера вреда и степени опасности последствий, вызванных управлением любым видом транспортного средства лицами, находящимися в состоянии опьянения (ст. 12.8, ч. 3 ст. 12.29) не зависят от конкретного вида опьянения, а вызываются временным нарушением основных психофизиологических функций организма человека в результате употребления алкогольных напитков, наркотических средств или психотропных либо иных сильнодействующих веществ22. По сравнению с алкогольным, данный вид опьянения встречается значительно реже, однако имеет явно выраженную тенденцию к росту. По результатам административной практики подразделений ГИБДД нескольких областей европейской части России, только за первую половину текущего года количество ДТП, совершенных водителями, находившимися в наркотическом опьянении, по сравнению с 1995 г. увеличилось от 3,5 до 7 раз23.
По сути дела, состав указанных статей КоАП РФ должен быть не простым, а квалифицированным их специальными частями, конкретизирующими ответственность в случае состояния наркотического опьянения, санкции которых должны быть строже, чем за совершение подобных деяний в состоянии алкогольного опьянения.
Устранение данного пробела правового регулирования можно реализовать дополнением ст. 12.8, 12.29 соответствующими частями, разделяющими ответственность в обоих случаях и внесением соответственных изменений в диспозиции ст. 23.1 и 23.3 с учетом видом и размеров устанавливаемых санкций. Ощущается необходимость в нормативном определении категории «состояние опьянения» применительно к актам, регулирующим безопасность дорожного движения. Например, согласно Европейской Конвенции о мерах наказания за нарушения правил дорожного движения (Страсбург, 30 ноября 1964 г.)24, к числу общих нарушений правил дорожного движения относятся вождение автомобиля лицом: в состоянии опьянения либо под влиянием алкоголя; под воздействием наркотиков или препаратов, имеющих аналогичное действие. Такая ссылка в отечественных нормативных актах отсутствует. Но с ее введением и дифференцированием мер ответственности по самостоятельным видам опьянения законодатель отступит от следования установки ст. 23 УК РФ, указывающей на «лицо, совершившее преступление в состоянии опьянения, вызванном употреблением алкоголя, наркотических средств или других одурманивающих веществ...», не дающей научно обоснованного определения понятия «состояние опьянения», сформулированного в отрыве от понятия медицинского и вопреки ему.
Характерным примером умалчивания вопросов наркотического опьянения в сфере дорожного движения является отсутствие официальной статистики совершения данных правонарушений в состоянии наркотического опьянения. Сведения о таких лицах в территориальные органы внутренних дел не передаются. Учет лиц, выявляемых в качестве потребителей наркотических средств и психотропных веществ, в процессе контроля за безопасностью дорожного движения, как правило, не ведется, поэтому соответствующие учеты территориальных органов внутренних дел не отражают реального положения вещей. Постановка таких лиц на отдельный учет в соответствующих подразделениях ГИБДД МВД России актуальна и при решении вопроса о возвращении изъятого права на управление автомототранспортным средством после окончания сроков лишения, т.к. процедура их возвращения предоставления документов об отсутствии медицинских противопоказаний не требует. Практика свидетельствует, что за это время лицо, потребляющее наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача, добровольно не отказывается от их потребления, курс лечения по собственной инициативе не проходит.
Возникает проблема и в области гражданских правоотношений, связанных с нахождением в личной собственности автотранспортных средств у лиц, злоупотребляющих наркотическими средствами и психотропными веществами. При решении вопросов об ограничении их дееспособности на основании ст. 30 Гражданского кодекса РФ требуется установление факта злоупотребления наркотическими средствами, которое находится в противоречии с интересами членов семьи и влечет за собой непосильные расходы денежных средств на их приобретение25. Процедура проведения регистрационных мероприятий, связанных с продажей автотранспортных средств в таких случаях, также не требует предоставления документов, подтверждающих дееспособность лица на совершение сделки
и соответственно согласия опекунов. Такая сделка может быть признана недействительной по решению суда по заявлению опекуна. Наносимый при этом урон правоохранительным интересам и интересам граждан усугубляется дополнительными судебными и моральными издержками. Поэтому, на наш взгляд, нормативное закрепление юрисдикционно-документационно-учетного взаимодействия судебно-исполнительных органов, наркологических подразделений и территориальных органов внутренних дел (включая регистрационно-учетные подразделения ГИБДД) необходим.
Считаем также нужным отметить определенную непоследовательность законодателя в формальном закреплении субъектов, подпадающих под действие ст. 30 ГК, определяющей в их качестве граждан, злоупотребляющих «наркотическими средствами», не указывая при этом «психотропные вещества». На наш взгляд, их следует определить в соответствии с нормами Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», запрещающего потребление без назначения врача «наркотические средства и психотропные веществ». Подобные неточности могут отрицательно сказаться на правоприменительной практике.
Аналогичные неточности присутствуют и в ст. 176, 1077 ГК РФ, определяющих соответственно недействительность сделки, совершенной гражданином, ограниченным судом в дееспособности; ответственность за вред, причиненный гражданином, признанным ограниченно дееспособным «вследствие злоупотребления... наркотическими средствами».
Правда, к моменту вступления в силу ч. I и II Гражданского кодекса РФ26 еще не был принят Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 ноября 1998 г. № 8-ФЗ, закрепивший юридическое равенство негативных последствий злоупотребления наркотическими средствами и психотропными веществами27. Необходимо также учитывать, что закон (ст. 30 ГК РФ) не ставит возможность ограничения дееспособности гражданина в зависимость от признания его наркоманом28. Но вместе с тем с медицинской точки зрения зависимость от наркотических средств тождественна зависимости от психотропных веществ (определенной совокупностью симптомов и синдромов [синдром зависимости, абстинентный синдром, изменение толерантности и др.], а также медицинскими последствиями [соматические, неврологические нарушения], личностными изменениями [морально-этическим снижением] и асоциальным поведением), социальные последствия которых влекут за собой в т.ч. непосильные расходы денежных средств на их приобретение, что вызывает материальные затруднения и ставит семью в тяжелое положение, а это, как мы уже отмечали, является основанием для ограничения дееспособности.
Можно констатировать, что позиция федерального законодательства, включившего в число объектов своего внимания не только наркотические средства, но и психотропные вещества, как того требует ратифицированная нашей страной Конвенция ООН о психотропных веществах 1971 г., признавшая международную опасность незаконного оборота и злоупотребления психотропными веществами наравне с наркотическими средствами, более выверена и точна. Не вызывает сомнения тот факт, что производство психотропных веществ, подлежащих контролю в соответствии со ст. 2 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», и порядок их использования фактически находится в исключительном ведении Российской Федерации. В противном случае будут существенно ослаблены гарантии не только обеспечения одного из важных прав человек и гражданина -права на охрану здоровья29, но и имущественные права граждан. Очевидно, что, как п. «м» ст. 71 Конституции РФ требует дополнения словами «и психотропных веществ», так и ст. 30,179, 1077 ГК требуют редакционных поправок путем дополнения словами «и психотропными веществами».
Таким образом, одним из направлений совершенствования правового регулирования института ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ должно явиться полное обеспечение правовых антинаркотических запретов соответствующими санкциями и повышение превентивного потенциала административной и гражданской юрисдикции. Эффективность его применения лежит прежде всего в установлении гражданско- и административно-правовых параметров оценки противоправности деяний, связанных с нахождением наркотических средств или психотропных веществ в личном пользовании.
1 См. § I Федеральной целевой программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы» // СЗ РФ. 2005. № 38. Ст. 3820.
2 Черкесов В.В. Битва с дурманным злом // Смысл. 2003. № 15-16. С. 98.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
3 См. § I Федеральной целевой программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 годы».
4 См.: Директива МВД РФ от 24.10.2005 г. № 7.
5 Здесь и далее под наркотизмом мы понимаем системное явление, состоящее из совокупности правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и производной этих деяний - наркомании // См. напр.: Дранников В.Н. Криминологические и уголовно-правовые аспекты профилактики наркотизма в студенческой среде: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 7.
6 См. напр.: Проект Концепции административной политики Российской Федерации. М., 2001. С. 2.
7 См. напр.: ст. 30, 61,176, 1077, 10180 ГК РФ; ст. 69, 141, 146 СК РФ; ст. 81,141,146 ТК РФ; и др.
8 См. напр.: ст. 174, ч. 2 ст. 188, ст. 228-233, УК РФ.
9 Т.е. нормативное признание их административными правонарушениями.
10 См. напр.: ст. 6.13, 10.5, ч. 2 ст. 20.20 КоАП РФ.
11 Деликт (от лат. delictum - нарушение, вина) - правонарушение, т.е. незаконное действие, проступок, преступление. Здесь и далее под наркоделиктностью мы понимаем совокупность правонарушений, совершаемых в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.
12 См. прим. к ст. 6.9 КоАП РФ.
13 См. напр.: Пашкова Е.Н. Предупреждение преступлений, совершаемых на почве наркомании, административноправовыми мерами: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2006. С. 3.
14 См.: Об итогах оперативно-служебной деятельности ФСКН России в 2005 году и задачах на 2006 год: Пресс-релиз.
15 См.: Статистический сборник ГИАЦ МВД России. Ф. 1-АП. Сведения об административной практике органов внутренних дел за январь-декабрь 2005 г. М, 2006.
16 См.: Приказ МВД РФ № 444 от 2 июня 2005 г. «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию».
17 См. напр.: Приказ Минздрава РФ от 22 октября 2003 г. № 500 «Об утверждении протокола ведения больных «Реабилитация больных наркоманией» // Новые лекарственные препараты. Вып. 6. М., 2004.
18 См. п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 4 мая 1990 г. № 4 «О практике рассмотрения судами Российской Федерации дел об ограничении дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами» (в редакции от 21 декабря 1993 г., с изменениями от 25 декабря 1996 г.).
19 На долю милиции общественной безопасности приходится 97,23% выявленных органами внутренних дел правонарушений, совершенных в общественных местах в состоянии наркотического опьянения. См.: Статистический сборник ГИАЦ МВД России. Ф. 1-АП. Сведения об административной практике органов внутренних дел за январь-декабрь 2005 г. М., 2006.
20 См.: Коршунов А.В. Использование результатов оперативно-розыскной деятельности следователями органов внутренних дел в доказывании по уголовным делам, связанных с незаконным оборотом наркотиков. Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 162.
21 См.: Шергин А.П. Интеграция уголовной и административной политики // Наука и практика. Орел, 2004. № 4 (20). С. 6-7.
22 См. напр.: Дмитриев С.Н. Дорожно-патрульная служба ГАИ: Учебник для образовательных учреждений МВД России. М., 1997. С. 59.
23 См.: Дмитриев С.Н. Проблемы освидетельствования водителей автотранспортных средств на предмет выявления признаков опьянения // Закон и право. 2002. № 9. С. 27.
24 Не ратифицированного Россией.
25 См. Постановление Пленума ВС РФ от 4 мая 1990 г. № 4.
26 Соответственно 1.01.1995 г и 1.03.1996 г. (СЗ РФ,1994, № 32, ст. 3301; 1996, № 5, ст. 410)
27 В России знак равенства между противоправными деяниями в отношении наркотических средств и психотропных веществ по существу был поставлен лишь в 1996-98 гг. с принятием УК РФ и ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». См. напр.: Бабаян Э.А. Некоторые проблемы терминологии в области наркотических средств // Новая аптека. 2000. № 4. Приложение к журналу. М., 2000. С. 11.
28 См. п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 4 мая 1990 г. № 4.
29 См. напр.: Газизов Д.А. Административно-правовые основы предупреждения и пресечения милицией правонарушений в сфере оборота наркотических средств: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1999. С. 34.
H.H. Бухаров*, С.В. Солодовникова
Современное состояние преступлений в области избирательных правоотношений
Для российского общества проблема преступности в сфере избирательных правоотношений в последние годы приобрела особое значение.
Для выработки оптимальных мер по предупреждению преступности данного вида необходимо прежде всего дать характеристику самим преступлениям против избирательных прав граждан России и лицам, их совершающим.
Для рассматриваемой группы преступлений эти показатели представляют собой данные, собранные за последние несколько лет (1997-2004 гг.) и отражающие количество зарегистрированных преступлений, переданных в суд уголовных дел, характеристику осужденных, хотя эти данные и не в полной мере показывают картину преступлений против
* Кандидат юридических наук.
