CC BY
25
Иное дело образовательное законодательство. Здесь имеется огромное количество объективных факторов, определяющих не только возможность, но и неизбежность противоречий в правовом регулировании.
Прежде всего, противоречия вызваны тем, что образование Конституцией РФ отнесено к совместному ведению федеральных органов и органов субъектов федерации. А это неизбежно порождает противоречия между федеральной и муниципальной властью по одному и тому же вопросу. С другой стороны, и субъекты федерации нередко одни и те же вопросы разрешают неоднозначно. Кроме того, многие образовательные учреждения находятся в ведении органов местного самоуправления, что вносит дополнительный разнобой в регулирование. Оно вызывается различным национальным составом регионов и муниципалитетов, неодинаков и социальный состав, уровень образования, различна профессиональная деятельность основной массы населения и т.д. Следует так же отметить, что деятельность образовательных учреждений регламентируется локальными актами конкретных учреждений. Каждое из них вносит свой "вклад" в характер правового регулирования деятельности учебных заведений. Характер локального регулирования во многом определяется национальным составом учащихся, материальным положением их родителей, наличием "спонсоров" и т.д. В результате одни и те же вопросы регламентируются в различных учебных заведениях по-разному, порой противоречиво.
Наконец, на коллизионность регулирования в сфере образования влияет и недостаточная научная разработка образовательного права. Мнения ученых по этому вопросу противоречивы, а сам термин "образовательное право" не получил еще законодательного закрепления. В науке высказано довольно спорное положение о наличии специальной комплексной отрасли в системе права - коллизионного права. Формирование данной отрасли согласно Конституции РФ находится в компетенции Федерации.
Разнообразны и субъективные факторы. Это и опыт педагогического коллектива, степень юридической подготовленности руководителей, состояние законности в регионе и населенном пункте и т.д. Здесь важнейшим условием преодоления, разрешения коллизий является повышение квалификации, уровня правосознания и правовой культуры как правотворческих, так и правоприменительных субъектов.
Немаловажное значение имеет научно-теоретическая разработка коллизионных проблем, в частности формирования коллизионного права как самостоятельной комплексной отрасли. Общие направления исследования в этой сфере задано специалистами по конфликтологии [2; 3; 4]. Юридическая коллизия рассматривается лишь как один из видов правовых противоречий наряду с юридическим спором, юридическим конфликтом, правонарушением. Разумеется, это различие требует и различных правовых средств и приемов их преодоления и разрешения.
Список литературы
1.Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. - Иркутск,
1984.
2.Дмитриев А.,Кудрявцев В., Кудрявцев С. Введение в общую теорию
конфликтов. - М., 1993.
3.Жеребин B.C. Правовая конфликтология. - Владимир,1998
4.Жеребин B.C. Юридический конфликт: сферы и механизмы. - М., 1994.
5.Конституция Российской Федерации, п. "п"ст. 71
6.ЛаврентьевА.Р. Коллизии института юридической ответственности в
России: Автореф. дис. ... канд.юр.наук. - Н.Новгород, 1999. - С.16.
7.Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения
//Правоведение,- 2000,- № 5.
8. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. - М.,2000;
9. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. - М.,1994.
10. Шабуров А. С. Поведение людей в правовой сфере// Теория государства и права.Учебник для вузов. - М., 2000.
Винниченко
Олег
Юрьевич,
д-р юр. наук, проф.
СОЦИАЛИСТИЧЕСКАЯ ЗАКОННОСТЬ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТОВ УРАЛА В 1929-1941 гг.
История Советов - важный компонент истории Отечества. В конце 20-х годов руководством страны был взят курс на форсированную модернизацию (индустриализация, коллективизация), которая должна была проводиться традиционно для России через "революцию сверху". Особую роль при этом играли административные структуры в виде партийных комитетов, а также чрезвычайных органов (политотделов МТС, совхозов). Однако в начале 30-х годов на Урале партийные ячейки работали лишь в 40% сельсоветов, охват системой МТС составлял не более 30% колхозов [50, с.З]. Работа местных Советов конца 20-х годов характеризовалась ограниченной компетенцией, крайней слабостью осуществления властных полномочий. В 1929 г. даже обсуждался вопрос о ликвидации сельских Советов.
В таких условиях происходил поиск эффективных административных технологий и структур по реализации грандиозных планов, а также выхода из кризиса 19311933 гг. Именно местные Советы стали недостающим звеном этой властной цепи. В 1930 г. объявляется перестройка их деятельности, принимаются новые положения о сельских Советах (1931 г.), о районных съездах Советов и райисполкомах (1931 г.), о городских Советах (1933 г.). При этом существенно расширяется компетенция местных органов власти по управлению местной промышленностью, колхозами, в решении повседневных вопросов. Был ликвидирован также и старейший орган местного самоуправления, сельская община. Ее права и материальная база передавались сельским Советам. Так были обеспечены организационные потребности форсированной модернизации.
Просуществовав 76 лет, Советы как органы государственной власти остались объектом исследования лишь для историков, научное направление "советское строительство" было ликвидировано. Практика показывает однако, что при отрицании прошлых ошибок нельзя отказываться от исторического опыта, в том числе и негативного. В истории страны прослеживается определенная закономерность: после краткого периода децентрализации государственной власти, наступает этап усиления властной вертикали. И это состояние для России более характерно, нежели первое.
Для понимания сути явлений и процессов 30-х годов в СССР, собственно деятельности Советов необходимо обратиться к теории права. Юридическая энциклопедия определяет понятие "закон" как нормативный правовой акт, принятый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти либо в результате непосредственного волеизъявления населения (референдум), регулирующий наиболее важные общественные отношения и обладающий наибольшей (после Конституции) юридической силой в системе национального законодательства [59, с.322]. Закон - один из основных источников права.
В 1929-1936 гг. четкого определения закона как главного источника права не было. Законами СССР считались: постановления Всесоюзных съездов Советов, постановления ЦИК СССР и его президиума, постановления правительства (СНК СССР). В РСФСР соответственно, действующими законами считались наряду с союзными постановлениями, постановления Всероссийских съездов Советов, ВЦИК, его президиума и совнаркома. По Конституции СССР 1936 г и Конституции РСФСР 1937 г. определялось понятие закона. Это нормативный акт, изданный высшим законодательным органом - Верховным Советом СССР (РСФСР). Все остальные акты, в том числе и указы Президиума Верховного Совета СССР (РСФСР) и правительства СССР (РСФСР), рассматривались как подзаконные. Высшей юридической силой наделялась Конституция СССР ей должны были соответствовать законы, принимаемые Верховным Советом СССР.
На практике в 30-х годах наивысшая юридическая сила была у постановлений ЦК ВКП(б), а также у совместных постановлений ЦК ВКП(б) и СНК СССР. Их с полным основанием можно отнести к источникам советского права. В подобных документах не только устанавливались общеобязательные нормы поведения, но определялась политическая стратегия по конкретным вопросам. Эту точку зрения поддерживает ряд современных ученых-юристов, в том числе и В.М. Курицын [56, с.193].
В 30-е годы усиливается и расширяется практика нормотворчества управленческого аппарата. Этот аппарат сам законодательствовал, издавая многочисленные приказы, инструкции и т.д. Они, зачастую имея гриф "секретно", фактически имели силу закона, хотя формально были подзаконными актами.
В соответствии с идеологией марксизма, диктатура пролетариата рассматривалась большевиками как власть, не связанная законами. Она должна была опираться непосредственно на революционное насилие. Марксистская доктрина утверждала, что право вообще буржуазно по своей сущности (В.И.Ленин "Государство и революция", гл. 5). Даже во времена нэпа в теоретическом плане право по-прежнему трактовалось как буржуазная категория, используемая временно в переходный период впредь до победы социализма [56, с. 192]. Согласно этой концепции, право вместе с государственными институтами должно было постепенно отмирать по мере продвижения к светлому будущему.
Во время форсированной модернизации российского общества (конец 20-х- 30-е годы) теоретические воззрения большевиков претерпели изменения. Прежде всего, государство, по мнению И.В.Сталина, будеттолько усиливаться на пути к коммунизму. Сохранится и право. Более того, руководство СССР в 30-е годы использовало законодательство как основной рычаг переустройства экономических и социальных отношений. На Всесоюзном совещании по вопросам науки государства и права (1938 г.) было окончательно утверждено новое понятие
"советское (социалистическое) право". Самое важное в этой трактовке права - его полное отождествление с законами, которые рассматривались как орудие в руках государства.
При сведении права к закону очевидно, что любой произвол, если соответствующие произвольные акты выражены в законе, может быть объявлен правом, а отсюда - законностью, конституционным порядком. Любое самовластное решение, соответствующее интересам диктатуры пролетариата, коммунистической идеологии, при таком понимании права может принять форму закона и даже со ссылкой на "волю народа". Известный юрист-теоретик С.С. Алексеев применил термин "право власти". По его мнению, это юридическая система, в которой любой закон, любой нормативный писаный документ, исходящий от официальных государственных органов, признается "правом" [51, с.315].
Вопрос о соотношении права и закона вызывает много споров в современной юридической науке [58, с.232-233]. Представляется, что наиболее приемлемо использовать широкую трактовку права, которая включает в себя естественное право, право в объективном и субъективном смысле (конституционно закрепленные демократические правовые принципы, фундаментальные права и свободы человека; высокозначимые и независимые правосудные органы, способные влиять на саму правовую материю).
Понятие "законность" не оставалось неизменным в 1917-1941 гг. До 1933-1934 гг. употреблялся термин "революционная законность". Обязательность исполнения законов диктатуры пролетариата здесь сочеталась с возможностью их нарушения"... если (действия - В.О.) вызваны экстренными мерами гражданской войны и борьбы с контрреволюцией..." [55, с.6]. Закон от 25 июня 1932 г. "О революционной законности" трактовал ее как "...важнейшее средство для укрепления пролетарской диктатуры, ...борьбы с классовыми врагами трудящихся (кулачеством, перекупщиками-спекулянтами, буржуазными вредителями)'^]. С 1934 г. в отечественной юридической литературе и законодательстве все чаще применялось понятие "социалистическая законность". Это предполагало усиление борьбы с классовым врагом, который, по мнению И.В. Сталина, "... старается расшатать общественную собственность путем организации массового воровства и хищения..." [39, с.208]. По сути дела, в юридической практике тех лет значительное различие между первым термином и вторым отсутствует. Позднее специалистами - теоретиками было дано определение этого понятия: "социалистическая законность выражается в единообразном понимании, точном исполнении и неуклонном соблюдении всеми органами государства, должностными лицами, гражданами СССР и их общественными организациями советских законов, основанных на них иных правовых актов государственных органов при безусловном верховенстве закона, в обеспечении и охране прав и законных интересов граждан" [57, с.4]. В современной теории принята расширительная трактовка термина "законность": "... это такой политико-правовой режим, такие условия жизни, такая правовая атмосфера, которые ограждают личность от произвола власти, массу людей - от анархии, общество в целом - от насилия, хаоса, беспорядка" [58, с.440].
В соответствии с положениями [2], на местные Советы (городские, райисполкомы, облисполкомы) возлагались обязанности по обеспечению социалистической законности: организация охраны государственной собственности и собственности граждан; издание обязатель-
ных постановлений и контроль за их исполнением; осуществление общего руководства и контроль за деятельностью органов милиции; избрание, отзыв народных судей, утверждение списков народных заседателей; утверждение председателей сельских общественных и товарищеских судов; назначение по представлениям прокуроров и др.
Другими словами, местные Советы должны были обеспечить исполнение законов и основанных на них правовых актов, направлять работу всех подведомственных Совету учреждений, предприятий и организаций в соответствии с действующим законодательством, содействовать органам прокуратуры, суда и следствия в их борьбе с нарушителями советских законов, заниматься разъяснительной работой и пропагандой законодательных актов, рассматривать и разрешать жалобы и заявления трудящихся в установленные законом сроки. В компетенцию местных органов власти и управления входило также выявление незаконных актов, издаваемых подведомственными Совету органами, принятие мер к отмене этих законов, а также в отношении тех лиц, которые нарушают закон. С декабря 1930 г на местные Советы были возложены функции по учету добровольных обществ и союзов. Ранее это делали органы милиции [12]. Велика роль Советов и во введении паспортной системы для жителей Урала.
Кризис начала 30-х годов, который проявился в спаде промышленного и сельскохозяйственного производства, массовом голоде, социальных волнениях, стимулировал очередной виток репрессивной политики. Она проявилась в создании чрезвычайных органов (политотделов), широких репрессиях среди крестьян и управленцев нижнего эшелона власти, была установлена паспортная система и др. Народные суды в это время были перегружены работой. За 1932 г в суды Уральской области поступило 80 826 дел, в 1933 г. - 133 712 дел [13]. Для ускорения сроков следствия и судебного разбирательства создавались судебно-следственные бригады в составе следователя, судьи, иногда - прокурора. Они выезжали на место, вели там расследование и тут же выносили приговор. Интересна динамика характера дел. Если в 1930 г. на первом месте по количеству стояли должностные преступления (халатность - 38,7%) [40, с.200], в 1933 г. - кражи и хищения государственной собственности (60%) [13], то в 1934 г. вновь на первый план выходят должностные нарушения закона (саботаж в работе - 34,5%) [14].
На совещании судебных работников Свердловской области (1937 г.) отмечалось: "...за 1933-37 гг. низовой сельский актив и в особенности колхозный (председатели, бригадиры, конюхи, пастухи), как правило, осуждались (отдавались под суд - О.В.) наполовину. Дело доходило до того, что в некоторых колхозах никто не соглашался идти на эту работу"[15]. За что отдавали под суд? Одного из председателей колхозов Петуховского района, например, за отказ мобилизовать всех коров на полевые работы. Другой колхоз этого же района не уложился в срок по сдаче хлеба. В итоге разбирательства обнаружили кулацкое происхождение председателя [47].
К суду привлекались колхозники "...за невыполнение норм выработки, за травлю ударниц". Так, в Новопесковском сельсовете Шадринского района в августе 1935 г. сестры Шаркуновы "распространяли слух среди колхозниц, что если бы ударницы ... (неразборчиво - О.В.) не выполняли бы норму, то она была бы уменьшена". Следствие длилось три дня. Одной из распространительниц слухов по суду назначили наказание пять лет, другой - один год исправительно-трудовых работ [36].
По закону от 7 августа 1932 г. сурово карали расхитителей социалистической собственности. Только за июль-сентябрь 1933 г по делам о хищениях было осуждено в Уральской области более 3 тыс. человек [54, с.23]. В 1934 г по Челябинской области за это же отдано под суд 9100 человек [16]. К судебной ответственности привлекались также крестьяне за невыполнение мясо - и молокопоставок, за невыход на работу, неуплату налогов.
Местные Советы принимали самое деятельное участие в проведении репрессий на Урале. Необходимо особо отметить так называемую "чистку колхозов от внутреннего врага". Она широко развернулась после Объединенного Пленума ЦК и ЦКК ВКП(б) (январь 1933 г.). В материалах Пленума были даны прямые указания советским и партийным органам активизировать эту работу [48]. По времени и направленности она совпала с партийной "чисткой". Поиски классовых врагов происходили повсеместно. Одна "чистка" дополняла другую. Исключенные из рядов ВКП(б) автоматически попадали под другой пресс. В Островском сельсовете Звериноголовского района комиссией по "чистке" в 1933 г. был исключен из партии коммунист Решетов "как чуждый элемент". Председатель данного сельсовета после оглашения резолюции комиссии немедленно приступил к описи имущества и раскулачиванию хозяйства Решетова [37]. Вопросами "чистки" колхозов непосредственно занимались политотделы МТС, советские и партийные органы. Исключение из состава сельхозартелей производилось по категориям: "кулаки", "белогвардейцы", "бывшие царские чиновники", "лодыри", "прочие". В 1933-34 гг. подавляющее большинство исключенных проходили по категориям "кулаки", "лодыри", "прочие". За 1933 год по Курганскому району "вычистили" 856 хозяйств, из них так называемых "кулацких" - 456 [17]. По Звериноголовскому району только за четыре месяца 1933 г. насчитывалось 686 [18] исключенных хозяйств, по Усть-Уйскому району в 1933 г. применили репрессивные меры к 236 хозяйствам [19].
В сельсоветах Шалинского района были организованы специальные комиссии по "чистке", возглавляемые уполномоченными райисполкома. Они подвергали проверке всех колхозников, предварительно разбив их по категориям. В Шалинском сельсовете уполномоченный райисполкома Лунегов наметил "чистить" по первой категории колхозников-ударников, по второй - руководителей колхозов, по третьей - всех остальных. В протоколах заседаний комиссий имеются записи, аналогичные этой: "Чистку проходит бригадир-ударник первой категории Пиговин И.Н. (автобиография: бедняк, до вступления в колхоз был пастухом, в колхоз вступил в 1931 г., где работает до сего времени, в отделении к работе относится добросовестно, аккуратно). Кандидатуру Пиговина считать проверенной, какой может быть в списках колхоза и в дальнейшем..."[41, с.58-59]. Исключение из колхоза означало прекращение существования крестьянского хозяйства: либо высылка с места проживания, либо обложение непосильными налогами в индивидуальном порядке, постоянная обструкция со стороны сельского актива и местных органов власти.
Участились необычные просьбы от райкомов ВКП(б) и райисполкомов в обком партии об утверждении их решений по роспуску и выселению целых колхозов за пределы районов. Вот некоторые из них. Президиум Маку-шинского райисполкома 21 февраля 1933 г., перечисляя ряд отрицательных сторон состояния колхоза "9 января" Мартинского сельсовета, постановил: ".за саботаж в выполнении проводимых мероприятий, за кулацкое сопротивление засыпке семян... колхоз "9 января" распус-
тить, предоставив беднякам и лучшей части колхозников право вступать в ближайшие колхозы Мартинского сельсовета...". Манчажский райком партии на основании представленного материала сельсоветами в решении от 1.03.33 г постановил колхозы ""Красный партизан" и ""Светлый путь" распустить и выселить из района [20]. Массовые выселения "классово чуждых элементов"" с места проживания в 1933-34 гг. были делом обычным. В марте 1933 г. со станции Курган отправили 27 вагонов с 2012 спецпереселенцами. Эта акция готовилась циклом решений Курганского райисполкома. Только постановлением от 21.03.33 г. по представленным материалам из сельсоветов президиум райисполкома утвердил вопрос о лишении избирательных прав и высылке из пределов района сразу 181 кулака с членами их семей [21]. В это же время получили широкое распространение репрессии среди колхозников, руководства сельхозартелей.
Широкое привлечение Советов и их общественных органов, населения к борьбе с "классовым врагом", расхитителями государственной собственности (по закону от 7 августа 1932 г.) породило массовые самосуды в Уральской области: закрывали в амбар, издевались, насиловали и даже убивали не только должностные лица, но и рядовые колхозники. Инструкция ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 8 мая 1933 г. "Об изменении методов классовой борьбы в деревне" констатировала: "...массовые беспорядочные аресты в деревне все еще продолжают существовать в практике наших работников. Арестовывают председатели колхозов и члены правлений колхозов. Арестовывают председатели сельсоветов и секретари ячеек. Арестовывают все, кому только ни лень и кто, собственно говоря, не имеет никакого права арестовывать"[42, с.220]. В информационном письме (декабрь 1933 г.) областной прокурор Рябов, обращаясь в обком партии облисполком, убедительно просил поставить вопрос о массовых самосудах на обсуждение и вынести соответствующие резолюции [22]. Уже к 1935 г. ситуация в этом отношении несколько стабилизировалась.
В целях контроля над перемещением людских масс ЦИК и СНК СССР постановлением от 27 декабря 1932 г. устанавливали в стране единую паспортную систему с обязательной пропиской. На Урале паспорта были введены постановлением президиума областного исполкома Советов от 8 августа 1933 г. [23]. Крестьянам паспорта не выдавались. В случае выезда с территории проживания крестьянин вынужден был обратиться с просьбой о разрешении и выдаче справки в сельский Совет. Фактически колхозник становился прикрепленным к своему колхозу. За 1934 г. в порядке поддержания паспортного режима из городов Челябинской области было удалено 29 209 человек [24].
Особое место в работе местных Советов по обеспечению "революционной (социалистической) законности" занимали массовые формы работы: деятельность групп содействия прокуратуре, сельских общественных и товарищеских судов, секций революционной законности, штата сельских исполнителей.
Группы содействия прокуратуре (ГСП), представляя из себя общественный орган, работали на Урале с 1931 г. Позднее, в сентябре 1932 г., было принято Коллегией наркомата юстиции РСФСР ""Положение о группах содействия прокуратуре"[6]. Это положение в качестве основной задачи ГСП признавало ".борьбу за выполнение промстройтранфинплана... путем своевременной сигнализации прокуратуре о всех вылазках классового врага, о всех случаях искажения директив партии и правительства". Группы содействия прокуратуре должны были сле-
дить за качеством выпускаемой продукции на предприятиях, за бережным отношением к станкам и технике, бороться с "зажимом" рабочих предложений и изобретений, с фактами волокиты и бюрократизма. Одной из важных задач деятельности этой общественной структуры было содействие органам юстиции в осуществлении закона от 7 августа 1932 г.
ГСП избиралась на общем собрании рабочих, колхозников, секций Советов в количестве 3-7 чел. сроком на один год. Работа в группе считалась "основной общественной нагрузкой". Члены ГСП обязаны были отчитываться перед избирателями, сельсоветами один раз в полгода. Пик их деятельности падает на кризисные 1931 -1933 гг Осенью 1933 г. в среднем на один район Уральской области приходилось 30 групп, насчитывающих по 45 чел. каждая. Структура деятельности этих органов за 10 месяцев 1933 г. (в среднем на один район области): проведено целевых проверок в организациях - 22; принято жалоб - 30; возбуждено уголовных дел - 15; вынесено протестов по инициативе ГСП - 3; самостоятельно расследовано дел - 13; выступлений в сельских общественных судах - 7; выступлений в народном суде - 5; проведено бесед, докладов - 15; написано заметок в печать - 8 [25].
Уральский регион был лучшим по показателям работы групп содействия прокуратуре и в 1932 г. Тогда по РСФСР в этих общественных органах работало 29291 чел., из них по Уральской обл. - 19402 чел. За год работы ГСП (1931/32 г.) по их материалам на Урале было возбуждено 4136 уголовных дел; 1934 чел. привлечены к уголовной ответственности; вынесено с их подачи 702 прокурорских протестов на незаконные постановления местных органов власти; принято жалоб через ГСП от граждан - 8499. За это же время уральские общественники произвели расследование по поручению прокуратуры 3311 дел, 2063 газетных заметок [7].
В работе ГСП не обходилось и без трагических эпизодов. Например, в Усть-Суерском сельсовете Белозерского района (1933 г.) активистка группы содействия прокуратуре Рогачева раскрыла кражу двух возов хлеба, поймала ночью на колхозном поле вора Устюжанина, помогла арестовать руководителя банды конокрадов, обнаружила 500 рублей растраты в сельпо и др. За свою активную деятельность Рогачева пострадала: был убит ее сын, а на нее саму "были неоднократные нападе-ния"[26].
Группы содействия прокуратуре работали в тесном сотрудничестве с сельскими общественными и товарищескими судами. Сельские общественные суды (СОС) существовали с 1930 г. Их деятельность строилась на основе постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.10.30 г. ""О сельских общественных судах"[3]. В соответствии с ним, действовавшие при сельсоветах примирительные камеры преобразовывались в сельские общественные суды. СОС создавался при сельсовете в составе председателя, его заместителя и сельских общественных судей (народных заседателей). Их количество должно было составлять не менее 15 человек. В круг обязанностей СОС входило решение дел о нарушениях общественной безопасности и порядка, о хулиганстве, клевете, оскорблениях, о нанесении побоев, не причинивших серьезных телесных повреждений. Судом также рассматривались имущественные споры на сумму не свыше 50 рублей, земельные и трудовые споры на сумму не более 25 рублей. Права СОС были существенно расширены постановлением президиума ЦИК СССР от 17.04 32 г. "О сельских общественных судах"[49, с.21]. В ведение СОС были переданы
дела, связанные с невыполнением крестьянами обязательств по государственным и общественным поставкам сельскохозяйственной продукции. В компетенцию СОС вошло и решение дел о краже, порче колхозного имущества, если размер ущерба не превышал 50 рублей, а также дела о мелких кражах, если ущерб был не выше 50 рублей. Они имели право налагать административные взыскания в виде штрафов или принудительных работ к провинившимся. Дальнейшее законодательное оформление и расширение компетенции СОС было связано с принятием ВЦИК и СНК РСФСР "Положения о сельских общественных судах" [8]. В 1933 г. по РСФСР насчитывалось 47357 сельских общественных и товарищеских в колхозах судов [53, с.7-8], из них на Урале - 6017 [43, с. 15].
В качестве примера можно рассмотреть работу Пе-ремского сельского общественного суда (Добрянский район Свердловской области). На проведенных в 1934 г двадцати одном заседании суда рассматривалось 46 дел. Были осуждены за хищения 3 чел., за нарушения трудовой дисциплины - 4 чел., за бытовые преступления - 12 чел., за порчу инвентаря и лошадей - 2 чел. Подавляющее большинство осужденных были приговорены к исправительно-трудовым работам (23 чел.), часть - к штрафу (6 чел.), а ряду лиц было вынесено общественное порицание (8 чел.). Судом за этот год также рассматривались и были удовлетворены 24 иска по разделу имущества [27].
На фабрично-заводских предприятиях, в государственных и общественных учреждениях с числом рабочих и служащих не менее 100 человек, начиная с 1930 г., действовали товарищеские суды (ТС) [4]. На 1 июля 1930 г. их насчитывалось по Уральской области 126, из которых 68 (54%) - на промышленных предприятиях. Во втором полугодии 1930 г. наблюдался бурный рост товарищеских судов: в Свердловске было организовано более 100, в Магнитогорске - 25, в Перми - 115, в Надеждинске - 20 и т.п. [44, с.199]. На основании постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 20 февраля 1931 г. они были переименованы в производственно-товарищеские (ПТС) [45]. При этом произошло существенное расширение их компетенции. На ПТС возложили задачи укрепления производственной дисциплины и контроля за выполнением плановых заданий путем применения мер воздействия предупредительного характера на лиц, нарушавших трудовую дисциплину, правила внутреннего распорядка, а также на лиц, небрежно относившихся к государственному имуществу. ПТС избирались на общих собраниях соответствующих предприятий в составе председателя, заместителя и не менее десяти членов. Срок их полномочий - один год. Дела в таком суде возбуждались как по устному, так и по письменному заявлению заинтересованных лиц или организаций. Работа ПТС не была связана никакими правилами судопроизводства, кроме постановления ВЦИК от 20 февраля 1931 г. Надзор за деятельностью производственно-товарищеских судов осуществлялся народным судом.
Еще один общественный орган, призванный бороться за "революционную (социалистическую) законность" -секции революционной законности, которые создавались при сельских, поселковых, городских Советах, райисполкомах. Их вклад в укрепление законности должен был выражаться в широкой пропаганде, разъяснении законов; организации и контроле за работой сельских общественных судов (СОС) и групп содействия прокуратуре (ГСП); помощи милиции, прокуратуре в осуществлении возложенных на них задач и др.[9]. В начале 1930-х годов это были одни из самых популярных секций местных Советов. В 1933 г. 71% сельсоветов Уральской области име-
ли в своем составе секции революционной законности [28]. Работа их не отличалась стабильностью в течение рассматриваемого периода: 1934 г.-74,5%, 1938 г. -37,4% работающих секций революционной законности в Свердловской обл. [38]. Эта динамика связана с улучшением криминальной обстановки как по стране в целом, так и на Урале. В конце 1930-х годов отпала надобность в общественном контроле над соблюдением закона об охране социалистической собственности от 7августа 1932 г. и ряда других.
В обеспечении законности большое значение имело издание нормативных актов местными Советами, контроль за этим процессом на соответствие законодательству СССР и Конституции. До 1936 г. акты местных органов власти и их исполкомов назывались постановлениями, циркулярами, решениями и др. Законодательно закреплено было издание лишь обязательных постановлений: в 1931 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили "Положение об издании местными исполкомами и Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке"[5]. Обязательные постановления издавались по вопросам охраны общественного порядка, охраны здоровья населения, борьбы со стихийными бедствиями, порядка открытия и деятельности предприятий общественного пользования, введения всеобщего обязательного начального обучения и т.п. Срок их действия был ограничен двумя годами. В каждом обязательном постановлении предусматривалась ответственность (административная или судебная) за его нарушение. К административным взысканиям относились предупреждение, штраф не более 100 руб., исправительно-трудовые работы до одного месяца.
Квалификация и образовательный уровень советских работников были очень низкими. В 1933 г. 77% председателей райисполкомов Уральской обл. были обозначены в отчетных документах как имеющие "низшее образование" и только один из 126 (0,8%) - с высшим [29]. Высокая текучесть кадров не способствовала росту профессионализма советских работников: 76% председателей райисполкомов работали на этой должности не более одного года [30]. Это была типичная ситуация для всех местных Советов, что негативно отражалось на их нормотворчестве. В Уральской обл. из 72 изданных обязательных постановлений по восьми районам было 20 (27,8%) опротестовано прокуратурой. Нарушения встречались самые разнообразные: введение денежного сбора с владельцев собак в сельской местности; Мокроусов-ский и Багарякский райисполкомы запретили вывоз скота из своих районов в 1933 г.; Краснополянский райисполком воспретил убой домашней птицы [52, с. 19-20]. Челябинский облисполком в обязательном постановлении от 17.01.38 г. устанавливал ответственность для родителей нерадивых учеников, пропускавших занятия в школе без уважительной причины и не выполнявших домашних заданий: предупреждение, штраф до 100 руб. или принудительные работы до одного месяца [31].
Конституции СССР 1936 г. (ст. 98) и РСФСР 1937 г. (ст. 80) вводили единую систему нормативных актов, издаваемых местными Советами: решения и распоряжения. Решение - это, как правило, акт общего характера, изданный коллегиальным органом (Советом или исполкомом) по наиболее важным вопросам своей компетенции на основании закона или в пределах прав, предоставленных местному Совету. Распоряжение - это акт применения закона или иного нормативного акта к конкретному случаю, изданный правомочным на то лицом от имени Совета или его исполкома во исполнение закона
или в пределах прав, предоставленных законом [57, с.26]. Однако эта специфика была совершенно неясна советским работникам в конце 30-х годов из-за отсутствия положений о местных Советах и других нормативных актов, регламентировавших их деятельность в соответствии с новыми Конституциями.
В июне 1940 г. докладная записка информационно-статистического отдела Верховного Совета СССР отмечала: "Конституции не устанавливают разграничения между решением и распоряжением. За отсутствием указаний по этому вопросу местные Советы затрудняются в правильном применении конституционной терминологии актов управления... На практике издание местными Советами... обязательных постановлений продолжается, причем за последнее время их стали называть "решениями" или "обязательными решениями" [32]. Так, в Добрянском районе Пермской области обязательные постановления продолжали издаваться райисполкомом даже в начале 1940 года [33].
Репрессивная политика, ее размах, охвативший в рассматриваемый период практически все слои населения, породил большой поток жалоб в государственные и партийные органы. Он возрастал год от года. Если в 1929 г жалоб насчитывалось 4 840, в 1930 г -17 859, а в1932-33 гг - 23 367. Они поступали в бюро жалоб при рабоче-крестьянской инспекции по Уральской области. "Большинство жалоб были вполне обоснованы", - отмечалось в отчете Уральского облисполкома за 1929 - 1931 гг. Для более эффективной работы с ними в конце 1932 г. при облисполкоме, областной прокуратуре и в ряде других областных организаций были организованы бюро жалоб. В дальнейшем они были преобразованы в приемные при председателях исполкомов по разбору жалоб трудящихся. Около 50% всех жалоб поступало на действия исполкомов и сельсоветов.
Процент удовлетворения интересов жалобщиков в 1933 г. был довольно высок - 34% [46, с.53-61]. Справедливость восстановлена в отношении многих незаконно репрессированных граждан. Например, в марте 1933 г. у крестьянина П.С. Чащина из села Новый Кочердык Усть-Уйского района был произведен обыск районным инспектором по заготовкам и директором маслозавода. Крестьянин обвинялся в укрывательстве хлеба, несмотря на то, что план хлебосдачи у него был перевыполнен. Забрали весь оставшийся хлеб, даже семенной. Жалоба П.С. Чащина в районное отделение РКИ была удовлетворена [34]. Жалобы являлись своего рода громоотводом для народного недовольства. В связи с этим как высшие органы государственной власти [10], так и местные [11] поднимали неоднократно вопросы, связанные с рассмотрением жалоб в течение всего десятилетия. В этих документах регламентировались сроки рассмотрения жалоб (7-30 дней в зависимости от статуса исполкома), порядок их рассмотрения. Устанавливалось обязательное присутствие в бюро, а затем и в приемной одного из членов президиума исполкома Совета, необходимость регистрации жалоб, их разбора в присутствии пострадавшего с предварительным расследованием и последующим письменным уведомлением заинтересованных лиц.
Снятие судимости с колхозников было еще одним мероприятием по политической стабилизации положения в уральской деревне. Постановление ЦИК и СНК СССР от 29.07.35 г. регламентировало создание специальных комиссий в областях, районах во главе с председателями соответствующих исполкомов Советов для снятия судимости с колхозников, осужденных на срок лишения свободы не более пяти лет, либо к иным более мяг-
ким мерам наказания и отбывших эти наказания. За год работы Челябинская областная комиссия рассмотрела 17 733 дел, из которых в 17 592 (99,2%) судимости были сняты. Причем 14134 чел., снявших судимость, были рядовыми колхозниками и 3 458 чел. - председателями сельсоветов, колхозов, бригадирами и проч. Руководители были осуждены, как правило, "за халатность в работе", "бесхозяйственность", "злоупотребление служебным положением". Практически все осужденные были привлечены к судебной ответственности в 1932 -1933 гг. [35].
Итак, при рассмотрении соотношения законности и деятельности местных органов власти 30-х годов в первую очередь следует учитывать идеологический фактор. Идеологические установки большевиков влияли решающим образом на юридическую практику тех лет. Необходимо отметить нестабильность доктрины коммунистов об эволюции государства и права: с конца 20-х годов право, ранее невостребованное ими, стало рассматриваться как один из основных рычагов переустройства экономических и социальных отношений. При этом происходило полное отождествление закона с правом.
Влияние подобных положений на юридическую практику проявилось в существовании с 1936 г. четкого определения закона как главного источника права. Вместе с тем, высшей юридической силой обладали постановления ЦК ВКП(б), совместные постановления ЦК ВКП(Б) и СНК СССР. Их с полным основанием можно считать источниками советского права. Широко практиковалось и нормотворчество управленческого аппарата, которое также имело силу закона.
Местные Советы, будучи политической формой диктатуры пролетариата, важной частью административно-хозяйственного механизма общества, обладали значительными полномочиями по обеспечению "революционной (социалистической) законности". Особенно ярко это проявилось в кризисные 1929-1933 годы, когда Советы принимали активное участие в преодолении кризиса. Особого внимания заслуживают массовые формы работы (группы содействия прокуратуре, товарищеские суды, секции революционной законности, сельские исполнители). Значителен их вклад в борьбу с нарушителями трудовой дисциплины, мелкими правонарушениями, в создание системы общественного контроля за соблюдением законности. Одновременно с этим, народные суды были существенно разгружены от рассмотрения большого количества не столь важных дел (раздел имущества, хулиганские действия, мелкие кражи и др.). Внимание высших и местных органов власти к работе с жалобами населения, к массовому снятию судимости объясняется необходимостью стабилизации общественно-политической обстановки в стране, где в короткие сроки происходили модернизационные преобразования.
Список литературы
1.СЗ СССР. - 1932. - №50. - Ст. 298.
2.СУ РСФСР. - 1931. - №11. - Ст. 143; 1933. - №29. - Ст. 103.
3.СУ РСФСР. - 1930. - № 51. - Ст. 629.
4.СУ РСФСР. - 1930. № - 4. Ст. - 52.
5.СУ РСФСР. - 1931. № - 17. Ст. - 186.
6.Положение о группах содействия прокуратуре. - М.: Советское законодательство, 1932. -11 с.
7.Постановление коллегии наркомата юстиции РСФСР от 10.09.32 г. по докладу НКЮ "Об организации и работе групп содействия прокуратуре"//Советская юстиция. - 1932. - №28. - С. 11.
8.Положение о сельских общественных судах. - Карасубазар, 1935. -12 с.
9. Положение о секциях революционной законности //Пролетарская
мысль. - 1933. -11 октября.
10.ПостановлениепрезидиумаВЦИКот 1.07.34г. "Обупорядочении дела рассмотрения и разрешения жалоб"// СУ РСФСР. -1934. -№31. - Ст. 182; Постановление ЦИК СССР от 14.12.35 г. "О
положении с разбором жалоб трудящихся"// СЗ СССР. - 1936. -№31. - Ст. 274; Постановление комиссии советского контроля при СНК СССР от 22-26.05.36 г. "О рассмотрении жалоб трудящихся"// СЗ СССР. - 1936. - №31. - Ст. 276 и др.
11 .Постановление президиума Уральского облисполкома № 6504 от 3.11.33 г. "О состоянии работы комиссии по разбору жалоб при облисполкоме"// ГАКО. Ф.594. Оп.З.Д.23. Л100; Постановление президиума Уральского облисполкома №6365 от 7.10.33 г. "О состоянии работы по рассмотрению жалоб в Сарапульском, Катайском, Мокроусовском и др. районах"// ГАКО. Ф. 594. Оп.З. Д.23. Л.91; Постановление 3-го пленума комиссии советского контроля при Челябинском облисполкоме (1936 г.) "О рассмотрении жалоб трудящихся"// Власть Советов. - 1937. - №4. - С. 28.
12.ГАПО. Ф.608. Оп.2. Д.64. Л.82.
13.ЦДООСО. Ф.4. Оп. 11. Д.196. Л.1.
14.ГАКО. Ф.567. Оп.1. Д.224. Л.55.
15.ГАСО. Ф.88. Оп. 1. Д.45186. Л.24.
16.ГАЧО. Ф.274. Оп.З. Д.22. Л. 101.
17.ГАОПДКО. Ф.11. Оп.1. Д.634. Л.32.
18.ГАКО. Ф.755. Оп.1. Д.364. Л.1-3.
19.ГАКО. Ф.594. Оп.З. Д.39. Л.2.
20.ЦДООСО. Ф.4. Оп. 11. Д.186. П.1-2.
21.Подсчитано по материалам: ГАКО. Ф.567. Оп.1с. Д.8. Л.387-466.
22.ЦДООСО. Ф.4. Оп. 11. Д.194. Л.58.
23.ГАКО. Ф.594. Оп.З. Д.23. Л.41.
24.ГАЧО. Ф.274. Оп.З. Д.22. Л. 102.
25.ЦДООСО. Ф.4. Оп. 11. Д.475. П.38.
26.ГАСО. Ф.88. Оп.1. Д.3822. Л.49.
27.ГАПО. Ф.608. Оп.2. Д.90. Л.25.
28.ГАСО. Ф.88. Оп. 1. Д.3822. Л.100.
29.Подсчитано по материалам ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 11. Д. 475. Л. 5.
30.Подсчитано по материалам ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 11. Д. 194. Л. 8.
31.ГАЧО. Ф. 274. Оп. 3. Д. 769 а. Л. 22-23.
32.ГАРФ. Ф. 7523. Оп. 11. Д. 140. Л. 12.
33.ГАПО. Ф.608. Оп.2. Д.117. Л.89.
34.ГАКО. Ф.594. Оп.З. Д.23. Л.41.
35.ГАЧО. Ф.274. Оп.6. Д.1. Л.1-20.
36.ГАОПДКО. Ф.351. Оп. 1. Д.366. Л.46.
37.ГАКО. Ф.755. Оп.1. Д.377. Л.27.
38.Подсчитано по материалам ГАСО. Ф. 88. Оп. 1. Д. 4368. Л. 1-153.
ЗЭ.Сталин И.В. Итоги первой пятилетки // Соч.: В 13 т.- М.: Госполитиздат, 1951. - Т. 13.
40. Отчет о деятельности Уральского облисполкома за 1929-1931 гг. -
Свердловск, 1931.
41.КК-РКИ в борьбе с бюрократизмом за улучшение работы госаппарата: Материалы к отчету Обл КК - РКИ на 12 Уральской областной партконференции. - Свердловск: Партиздат, 1934
42.Хрестоматия по истории Курганской области (1917-1945 гг.) /Под ред. И.Е.Плотникова. - Курган, 1997.
43.Советская юстиция. -1932. - № 28.
44. Отчет о деятельности Уральского облисполкома за 1929-1931 гг. -
Свердловск, 1931.
45.Известия ВЦИК - 1931. - №83. - 25 марта.
46.КК-РКИ в борьбе с бюрократизмом за улучшение работы госаппарата: Материалы котчетуобл. КК-РКИна 12 Уральской областной партконференции. - Свердловск: Партиздат, 1934.
47. Уральский рабочий. - 1933. - 16 ноября.
48.КПСС в резолюциях... - М., 1985. -Т.6.
49.Советская юстиция. -1932. - № 25-26.
50.Бюллетень Уралобкома ВКП(б). - 1930. - №7.
51 .Алексеев С.С. Уроки. Тяжкий путь России к праву. - М.: Юристь, 1997.
52.Брагинский М. Обязательные постановления райисполкомов и революционная законность //Власть Советов.-1933. -№20.
53.Ефимочкин В. Работа сельских общественных судов в весенней посевной компании // Власть Советов. - 1933. - № 8.
54.Иванова М.А. Борьба за хлеб в уральской деревне в 1932-33 гг. // История Советской России: новые идеи, суждения: Тез. докл. -Тюмень, 1991.
55.Лебединский В.Г. Сельский Совет и социалистическая законность. -М.: Изд-во Ведомостей Верховного Совета РСФСР, 1939.
56.Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940 гг.: Учеб. пособие для высшей школы. - М., 1998.
57. Попова В. И. Работа местных Советов депутатов трудящихся по
обеспечению социалистической законности. - М.: Госюриздат, 1959.
58. Теория государства и права: Учеб.для юридич. вузов и ф-тов/Под
ред. В.М.Корельского и В.Д.Перевалова. - М..ИНФРА НОРМА, 1997. - С. 232-233.
59.Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия /Под ред. М.Ю.Тихомирова. - 5-е изд., доп. и перераб. - М., 2001.
Абдулин Роберт Семенович
заслуженный юрист РФ, канд. пед. наук, проф.
1
ОРГАНЫ СУДЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА, ИХ ФОРМИРОВАНИЕ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С СУДЕБНОЙ ВЛАСТЬЮ
Концепция судебной реформы 1991 года рассматривала отсутствие сплоченной и независимой судейской корпорации, имеющей вес в государственной деятельности и сознательно реализующей интерес права как одно из проявлений кризиса судебной системы. Создание независимой и влиятельной судейской корпорации, обладающей определенными организационными началами и активно влияющей на процессы, непосредственно связанные с организацией судов и их функционированием, рассматривалось в качестве одного из важнейших направлений судебной реформы.
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 года № 1801-1 Концепция об органах судейского сообщества получила официальное утверждение и послужила основой для принятия последующих законодательных актов, определяющих порядок формирования и полномочия Совета судей РФ и советов судей субъектов Федерации, квалификационных коллегий судей.
Впервые проект Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" был внесен Верховным судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным судом Российской Федерации в Государственную Думу, которая приняла его в первом чтении еще 11 июня 1998 года.
В течение последующих четырех лет рабочая группа Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе рассмотрела большое количество замечаний и предложений, в том числе более 200 поправок, поступивших в порядке законодательной инициативы от субъектов Федерации и вызвавших большую дискуссию в средствах массовой информации. В результате длительной, большой работы членов рабочей группы текст был значительно улучшен и рассмотрен Советом Государственной Думы 27 апреля 2000 года; тем не менее еще оставались разногласия, которые затянули принятие закона более чем на год и, наконец, 19 марта 2002 года вступил в силу Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" [1].
Таким образом, принятие данного закона является важным достижением реализации одной из идей Концепции судебной реформы, сформулированной на I Всероссийском съезде судей в октябре 1991 года и в принятых съездом документах.
Значительно позже, в феврале 1997 года, рассматривая предложения и ходатайства об установлении про-
