CC BY
42
Бюджетная политика
СОСТОЯНИЕ ФИНАНСОВ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля Администрации городского округа «Город Калининград»
В последние годы в РФ проведен ряд реформ, направленных на развитие бюджетного федерализма, местного самоуправления и повышения качества управления общественными финансами. На местном уровне возникли новые типы муниципальных образований: муниципальные районы, городские округа и поселения, установлен круг вопросов, отнесенных к компетенции каждого типа муниципалитетов, за местными бюджетами на постоянной основе закреплены собственные доходные источники.
Рассмотрим влияние муниципальной реформы и реформы межбюджетных отношений на сбалансированность местных бюджетов, прежде всего городских округов в 2006—2009 гг. Полученные результаты позволяют сопоставить состояние финансов городских округов и других муниципальных образований РФ.
В связи с влиянием мирового экономического кризиса произошло сокращение налоговых доходов местных бюджетов РФ. Однако падение доходной базы затронуло бюджеты муниципальных районов, городских округов и поселений в разной мере. Наименее подверженными негативному воздействию оказались бюджеты городских округов. Данный факт обусловлен многими причинами, и прежде всего тем, что для данного типа муниципальных образований присуща наиболее развитая налоговая база.
Несомненно, городские округа обладают большими, чем другие типы муниципальных об-
разований, бюджетными средствами. Вместе с тем вопрос финансового обеспечения задач и функций, возложенных на местные органы самоуправления, является одним из самых острых, поскольку для выполнения разнообразных, прежде всего социальных, функций органам местного самоуправления нужны производственные, финансовые, организационные, информационные и другие ресурсы. Их наличие в необходимых масштабах служит базой для эффективного управления и развития муниципального сектора.
За прошедшие годы муниципальной реформы в муниципальных образованиях РФ сложилась более или менее стабильная бюджетно-налоговая система. Несмотря на последствия негативной экономической ситуации, связанной с мировым финансовым кризисом, по итогам 2009г. темп роста налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов к уровню 2006г. составил 156,5%, что значительно превышает темпы роста федерального ирегиональныхбюджетов(табл. 1).
Как следует из табл. 1, доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России в течение 2006—2008 гг. возрастала на 0,2 пункта ежегодно (с 6,4 до 6,8 %), а в 2009г. увеличилась на 1,4 пункта — до 8,2 %. Обозначился также рост удельного веса местных бюджетов в консолидированном бюджете субъектов РФ. Если в 2008 г. по сравнению с 2006 г. этот показатель снизился с 24,1 до 19,8%, то в 2009г. увеличился до 22,3%. Вместе с
Таблица 1
Динамика и структура налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в 2006—2009гг., млрд руб.
Вид бюджета 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2006/2009 гг., %
Консолидированный бюджет РФ 9 356,5 11 633,3 14 186,7 11 574,1 123,7
Федеральный бюджет 6 241,4 7 547,5 9 272,8 7 329,2 117,4
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 3 115,1 4 085,8 4 913,9 4 244,9 136,3
Региональные бюджеты 2 510,7 3 311,5 3 943,6 3 299,2 131,4
Местные бюджеты 604,4 774,3 970,3 945,7 156,5
Удельный вес местных бюджетов:
— в консолидированном бюджете РФ, % 6,4 6,6 6,8 8,2 —
— в консолидированных бюджетах субъектов РФ, % 24,1 23,4 19,8 22,3 —
Бюджеты городских округов 353,8 506,0 625,3 595,7 168,4
Удельный вес в общем объемеместных 58,5 65,3 64,4 63,0 —
бюджетов, %
Источник: данные Федерального казначейства. Cм.:http://www. говкагпа. га.
Таблица 2
Динамика поступления доходов местных бюджетов Российской Федерации по типам муниципальных образований, млрд руб.
Иш муниципальных образований 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Бюджеты городских округов 541,9 761,1 992,1 929,8
Удельный вес в объеме собственных доходов местных бюджетов, % 50,0 54,9 52,8 51,5
Бюджеты муниципальных районов 466,3 513,6 698,3 641,2
Удельный вес в объеме собственных доходов местных бюджетов, % 43,0 37,0 37,1 35,5
Бюджеты поселений 75,9 112,5 189,7 234,3
Удельный вес в объеме собственных доходов местных бюджетов, % 7,0 8,1 10,1 13,0
ИТОГО собственных доходов 1084,1 1387,2 1880,1 1805,3
Источник: данные Минфина России. См.: http: //www. minfin. ru.
тем при снижении на 4,7 % в 2009 г. в целом за тот же период темп роста доходов бюджетов городских округов составил 168,4%, а их удельный вес в общем объеме местных бюджетов превышает 60 % (в 2007г. - 65,3 %, в 2008г. - 64,4%, в 2009г. - 63 %), заисключением2006г. (58,5%).
Бюджеты городских округов традиционно воспринимаются как наиболее устойчивый уровень местных бюджетов. Так, по данным мониторинга местных бюджетов, проводимого Минфином России в 2009 г., объем собственных доходов городских округов составил 929,8 млрд руб. (51,5 %), муниципальных районов — 641,2 млрд руб. (35,5 %), поселений — лишь 234,3 млрдруб. (13,0%)1 (табл. 2).
Структура доходов городских бюджетов также имеет отличия. Например, значительную долю в собственных доходах городских округов занимают налоговые и неналоговые доходы (в 2006 г. — 69,8 %, в2007г. - 71,0 %, в2008г. - 65,6 %, в2009г. - 66,1 %).
1 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ по состоянию на 01.01.2010 (период мониторинга — 2009г.). См.: http: //www. minfin. ru
При этом доля налоговых доходов колеблется около отметки 49%,заисключением 2008г. (46,4%).
Для сравнения: налоговые и неналоговые поступления муниципальных районов в 2009 г. занимают в собственных доходах бюджетов 39,0 %, поселений — 42,2 %. При этом удельный вес налоговых платежей составляет соответственно 29,7% и 30,8 %, доля неналоговых доходов незначительна (9,3% и 11,4%). Основополагающей частью доходов муниципальных районов и поселений являются межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы РФ, которые предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. В 2009 г. их доля в собственных доходах бюджетов муниципальных районов и поселений составляет соответственно 61,0 и 57,8 %.2
Что касается бюджетов городских округов, то в общем объеме собственных доходов в 2009 г. доля
2 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ по состоянию на 01.01.2010 (период мониторин-
га — 2009г.). См.: http: //www. minfin. ru.
Таблица 3
Структура и динамика доходов городских округов Российской Федерации за 2006—2009гг., млрд руб.
Вид доходов 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Налоговые и неналоговые доходы 378,1 540,1 650,6 614,3
Удельный вес в объеме собственных доходов местных бюджетов, % 69,8 71,0 65,6 66,1
Налоговые доходы 267,1 373,4 460,3 457,0
Удельный вес в объеме собственных доходов местных бюджетов, % 49,3 49,1 46,4 49,2
Неналоговые доходы 111,0 166,7 190,3 157,3
Удельный вес в объеме собственных доходов местных бюджетов, % 20,5 21,9 19,2 16,9
Безвозмездные поступления 163,8 221,0 341,5 315,5
Удельный вес в объеме собственных доходов местных бюджетов, % 30,2 29,0 34,4 33,9
ИТОГО собственных доходов 541,9 761,1 992,1 929,8
Источник: данные МинфинаРоссии. См.: http: //www. minfin. ra.
межбюджетных трансфертов составляет 33,9% (315,5 млрд руб.). Данное соотношение не претерпело существенных изменений в сравнении с 2008 г., снизившись на 0,5 % (табл. 3).
Благодаря высокому уровню налогового потенциала состояние собственных доходов бюджетов городских округов в целом по России характеризуется низким уровнем дотационной зависимости. Так, в 2009 г. в бюджетах городских округов доля дотаций в собственных доходах составила 7,7 % (в бюджетах поселений и муниципальных районов удельный вес дотаций составил соответственно 25,4 и 26,7%).
По сравнению с 2008 г. в 2009 г. объем субсидий местным бюджетам уменьшился на 4,6 % и составил 418,7 млрд руб. 3 Основными получателями субсидий в 2008—2009 гг. стали бюджеты городских округов (в 2008г. — 47,3% и в 2009г. — 47,4%), что обусловлено широким перечнем закрепленных за ними полномочий по решению вопросов местного значения.
Как показал анализ исполнения местных бюджетов за2006—2009гг., городские округа обладают большими, чем другие типы муниципальных образований, бюджетными средствами для решения возложенных на них законом задач и функций. Вместе с тем вопрос финансового обеспечения является одним из самых острых для городских округов, поскольку для выполнения различных социальных функций органам местного самоуправления нужны производственные, финансовые, организационные, информационные и другие
3 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ по состоянию на 01.01.2010 (период мониторинга — 2009г.). См.: http: //www. minfin. ru.
ресурсы. Их наличие в необходимых масштабах служит базой для эффективного управления, развития муниципального сектора.
По мнению автора, при совершенствовании межбюджетных отношений органам публичной власти необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала территории является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами. Поскольку основная часть экономически активного населения сосредоточена в городских округах, удельный вес налога на доходы физических лиц в налоговых доходах городских округов занимает более 60 % (см. рисунок) 4.
Удельный вес налога на доходы физических лиц в налоговых доходах бюджетов городских округов Российской Федерации в 2006 — 2009 гг.
Данный источник налогов является стабильным, но существуют проблемы с собираемостью этого налога, поскольку не все налоговые агенты добросовестно исполняют свои обязанности. Такие случаи выявляются только во время проведения выездных налоговых проверок, которые можно проводить не более двух раз в течение календарного года5.
Тот факт, что налог на доходы физических лиц является бюджетообразующим, ставит наполняемость муниципального бюджета в некоторую зависимость от деятельности крупных и средних предприятий, расположенных на территории му-
4 Данные мониторинга местных бюджетов РФ за 2006— 2009 гг., представленные в открытом доступе на Web — сайте http://www. minfin. ru.
5 Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 09.07.1999 № 154-ФЗ. Ст. 89.
ниципалитета. В связи с этим местным властям приходится уделять особое внимание проблеме легализации теневой заработной платы хозяйствующих субъектов, занятых в основных отраслях экономики.
Наравне с важностью обеспечения поступлений в бюджет доходов от налога на доходы физических лиц следует отметить и способность местных администраций влиять на формирование налоговой базы. У органов местного самоуправления не так много действенных рычагов влияния на недобросовестных налоговых агентов. Муниципалитет может только, проявив свои властные полномочия, приглашать предприятия на межведомственные комиссии по мобилизации доходов в местный бюджет с участием представителей налоговых органов, управления по налоговым преступлениям и представителей других государственных служб и внебюджетных фондов. Эффект от работы этой комиссии может быть только при консолидации усилий всех заинтересованных контролирующих органов.
Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. определяет новые подходы взаимодействия местных властей с крупнейшими налогоплательщиками, расположенными на территории муниципальных образований. Так, для обеспечения своевременного и полного выполнения предприятиями своих налоговых обязательств взаимодействие местных властей и хозяйствующих субъектов должно подразумевать не только оперативный обмен информацией о состоянии налоговой базы, факторах, оказывающих влияние назначения основных показателей финансово-хозяйственной деятельности предприятий — налоговых агентов по налогу на доходы физических лиц, но и помощь муниципалитетов. Учитывая, что реализация концепции будет осуществляться в условиях преодоления в экономике последствий мирового кризиса, негативным образом сказывающихся на поступлении доходов в бюджеты всех уровней, задача адекватного взаимодействия с крупнейшими налогоплательщиками приобретает важнейшее значение.
Принимая во внимание, что налог на доходы физических лиц является одним из важнейших инструментов регулирования занятости населения, обеспечения соответствующего уровня оплаты труда, легализации доходов и, как следствие, увеличения поступлений в бюджет, органам местного самоуправления следует активно реализовывать муниципальные программы ростадоходов населения, способствовать созданию дополнительных рабочих мест, росту заработной платы и ее индексации.
Кроме того, по мнению автора, назрела необходимость перевести налог на доходы физических лиц в состав региональных налогов, а в дальнейшем сделать его местным налогом. Как известно, доходы от поступлений данного налога полностью зачисляются в консолидированные бюджеты субъектов РФ, в том числе в местные бюджеты. Эксперименты по зачислению части дохода от этого налога в федеральный бюджет успеха не имели.
Перевод данного налога в разряд региональных позволит субъектам РФ устанавливать важнейшие элементы налога, и в первую очередь налоговые льготы и налоговые ставки. Благодаря этому региональные и местные органы власти будут иметь рычаги для привлечения налогоплательщиков на работу на этой же территории путем варьирования ставками налога и предоставления по нему дополнительных льгот. Это может стать стимулом к развитию производства в пригородах крупных городов и сокращению миграции населения.
Управленческий аспект укрепления финансовых основ местного самоуправления наряду с другими составляющими включает поиск новых источников пополнения местных бюджетов, а также дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов муниципальных образований. В связи с этим, по мнению автора, следует:
— расширить перечень местных налогов путем конституирования единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и единого налога, уплачиваемого по упрощенной системе налогообложения. Местные органы власти заинтересованы в росте налоговых поступлений в местные бюджеты за счет расширения и увеличения налогооблагаемой базы, втом числе за счет увеличения количества населения, занятого предпринимательской деятельностью, роста доходов граждан, проживающих на той или иной территории. Поэтому преимущества налогообложения малого бизнеса наиболее ощутимы именно на местном уровне, поскольку создание всех необходимых условий и стимулов для его развития находится в ведении местных властей. Кроме того, передача на муниципальный уровень этих двух налогов (ныне относящихся к специальным налоговым режимам) создаст предпосылки для честной и добросовестной конкуренции между территориями по развитию малого бизнеса;
— закрепить за местными бюджетами налог на имущество организаций. В пользу данного предложения говорят такие факторы, как стабильность поступления платежей, низкая мобильность налоговой базы и экономическая эффективность
налога. Поскольку предприятия и организации используют местную инфраструктуру (дороги, коммунальные услуги), логично закрепить налоги на имущество, поступающие от данных хозяйствующих субъектов, за местными бюджетами;
— закрепить за местными бюджетами транспортный налог, поскольку вопросы содержания и строительства транспортных инженерных сооружений в границах поселения, муниципальных районов, городского округа, за исключением дорог общего пользования федерального и регионального значения, являются полномочиями соответственно поселения, муниципального района, городского округа.
Затем, по мнению автора, следует добиваться совершенствования межбюджетных отношений на региональном и межмуниципальном уровнях в
целях не только выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов одного статуса, но и стимулирования социально-экономического развития муниципальных образований, которые финансируют капитальные вложения, сохраняют существующую сеть территориальной инфраструктуры для населения.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
3. Митина Н. Л. Особенности формирования доходов бюджетов городских округов // Финансы. 2010. № 4.
