CC BY
82
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ
УДК 351.72
формирование финансовых основ местного самоуправления: итоги и перспективы реформ*
и. д. тургель,
доктор экономических наук, профессор, заместитель директора по научной работе
E-mail: irina. turgel@uapa. ru Уральский институт Российской академии народного хозяйства и государственной службы, г. Екатеринбург
В статье рассматриваются результаты реализации реформы местного самоуправления в сфере муниципальных финансов. Анализируются позитивные и негативные тенденции развития местных бюджетов. Автор проводит сравнительную оценку влияния муниципальной реформы на бюджеты разных типов муниципальных образований. Отмечено, что ключевой задачей в настоящее время должен стать переход от модели бюджетного выравнивания к модели стимулирования экономического саморазвития муниципальных образований.
Ключевые слова: муниципальная реформа, местный бюджет, экономическая самостоятельность, финансовое обеспечение, местное самоуправление, налоговые доходы.
Финансовая самостоятельность — одно из необходимых условий построения эффективной системы местного самоуправления. Именно финансовая самостоятельность обеспечивает экономическую стабильность муниципального образования, возможности реализации интересов местного сообщества, становится фундаментом
* Статья предоставлена Екатеринбургским информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ».
для формирования муниципальной политики. Однако до сих пор, несмотря на длительные и масштабные реформы местного самоуправления, эту задачу нельзя считать до конца решенной.
Неоднократные попытки формирования финансовых основ местного самоуправления, отвечающих новым российским реалиям, предпринимались с начала 1990-х гг. Одним из первых шагов в этом направлении стал Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Однако уже в этом законе четко проявилось известное противоречие: с одной стороны, очень широкий перечень полномочий местного самоуправления, а с другой — предельно обобщенное описание финансовых основ деятельности местного самоуправления (МСУ) [8]. У вышестоящих органов управления практически не существовало четко сформулированных финансовых обязательств по обеспечению деятельности муниципалитетов, созданию формализованных систем распределения трансфертов и др.
Новый этап в развитии местного самоуправления в современной России начался с принятием Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10].
Вместе с тем следует отметить, что снова в законе фактически отсутствовала четкая регламентация вопросов финансового обеспечения деятельности МСУ: бюджетного выравнивания, распределения трансфертов, расщепления налогов по уровням бюджетной системы. В результате развитие финансово-экономических основ местного самоуправления существенно отставало от темпов политических преобразований.
Попытка исправить ситуацию была предпринята в 1997 г. с принятием Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в котором был сформулирован ряд принципов регулирования межбюджетных отношений [9]. Важную роль в формировании современной системы межбюджетных отношений, определении роли и места в ней местных бюджетов сыграло принятие в 1998 г. части первой Налогового кодекса и Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Наиболее насыщенным с точки зрения активности нормотворчества в сфере развития местного самоуправления стал период 1995—1998 гг. Однако в это же время были сформированы предпосылки для появления серьезных дисбалансов в деятельности органов местного самоуправления, среди которых существенное место занимали проблемы несбалансированности доходных и расходных полномочий. Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляла лишь 23 %, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляли в нем 32 %. Из местных бюджетов финансировалось почти 100 % расходов на среднее образование, 85 % на здравоохранение, 60 % — на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги [2].
Муниципальная реформа 2003 г., которая началась с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», была призвана снять эти проблемы путем формирования полноценного финансово-экономического обеспечения сферы ответственности местного самоуправления [11].
Территориальная организация местного самоуправления приобрела двухуровневый характер. Существенно пересмотрен перечень вопросов местного значения. Четко разграничены вопросы местного значения поселения, городского округа, муниципального района и полномочия различных
уровней власти, что позволило заявить о ликвидации практики «необеспеченных мандатов». На уровне субъектов РФ создана система региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, которая в определенной степени воспроизвела принципы формирования подобных фондов на федеральном уровне.
Впервые была сделана попытка разделить финансовые потоки, поступающие для реализации долгосрочных инвестиционных программ и механическое бюджетное выравнивание муниципальных образований. Серьезной редакции подверглись Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ. И сегодня, когда прошло уже почти десять лет с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ, для науки и практики существенный интерес имеет принципиальный вопрос: смогла ли новая муниципальная реформа помочь создать прочную финансовую основу для реализации целей и задач местного самоуправления, удалось ли стабилизировать состояние местных бюджетов?
Для ответа на этот вопрос были проанализированы данные мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за период 2006—2011 гг., проводимого Министерством финансов РФ. В процессе исследования также были использованы материалы Федеральной службы государственной статистики (сборники «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации», «Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям»).
Одной из ключевых новаций Федерального закона № 131-ФЗ стало закрепление двухуровневой системы организации муниципальных образований (первый уровень — городские округа и муниципальные районы, второй уровень — городские и сельские поселения). В результате произошло существенное увеличение численности муниципальных образований. Если в начале 2000-х гг., по данным Комитета Государственной Думы РФ по местному самоуправлению, в стране насчитывалось порядка 12 тыс. муниципальных образований [2], то к 2006 г. их число увеличилось более чем в два раза, достигнув 24 207 ед. Однако затем число муниципальных образований начинает постепенно сокращаться, причем в первую очередь за счет сокращения числа сельских поселений. Укрупнение муниципалитетов обусловило снижение числа сельских поселений за анализируемый период на 5,5 %, а числа городских поселений — на 1,2 % (табл. 1).
Таблица 1
Число муниципальных образований в Российской Федерации на 01.01.2007—2012 гг., ед.
Год Муниципальные образования
Всего В том числе по типам образований
Муниципальные районы Городские округа Внутригородская территория города федерального значения Поселения
Всего В том числе
городские сельские
На 01.01.2007 24 207 1 793 520 236 21 658 1 732 19 919
На 01.01.2008 24 151 1 799 521 236 21 595 1 734 19 861
На 01.01.2009 24 161 1 810 507 236 21 608 1 745 19 863
На 01.01.2010 23 907 1 829 512 236 21 330 1 739 19 591
На 01.01.2011 23 304 1 824 515 236 20 729 1 733 18 996
На 01.01.2012 23 118 1 821 517 236 20 544 1 711 18 833
2012/2007, % 95,5 101,6 99,4 100,0 94,9 98,8 94,5
Источник: составлено по данным [19].
Самым распространенным в России типом муниципального образования стало сельское поселение (81,5 %). Однако они концентрируют только около четверти населения. В составе муниципальных районов городские поселения концентрируют 39,2 %, а сельские — 60,8 % от общей численности жителей. По показателю доли в численности населения ведущее место занимают городские округа (табл. 2).
Сейчас сложно сказать, какие причины послужили основанием для выбора поселенческой модели территориальной организации МСУ. Уже на тот момент опыт регионов, реализующих различные модели организации местного самоуправления, убедительно показывал финансовую несамостоятельность мелких поселенческих муниципальных образований [17, 18]. Видимо стремление максимально сократить дистанцию между органами местного самоуправления и местным сообществом победило соображения экономического прагматизма. Однако практика эти надежды не подтвердила. Напротив, активнее пошел процесс бюрократизации, роста
аппарата управления, что легло дополнительным бременем на местные бюджеты. Так, если в 2005 г. численность работников органов МСУ и избирательных комиссий муниципальных образований составила 464,5 тыс. чел., то уже в 2006 г. — 507,2 тыс. чел. (увеличение на 9,2 %) [13].
Переход к новой модели территориальной организации МСУ в целом завершился к 2006 г., однако обновление системы муниципальных финансов потребовало более длительного времени. В течение 2006—2008 гг. постепенно увеличивалось количество муниципальных образований, формирующих и утверждающих местные бюджеты в соответствии с основными принципами организации бюджетного процесса в Российской Федерации. Если в 2006 г. бюджеты сформировали 80,3 % муниципальных образований, то в 2007 — 91,9 %, а в 2008 — уже 94,2 % [3].
Существенный рост доходов местных бюджетов наблюдался в период 2006—2008 гг., что было связано и с общей благоприятной макроэкономической ситуацией, которая наблюдалась вплоть
Таблица 2
Распределение муниципальных образований по типам и по численности населения на 01.01.20012, %
Всего населения Доля в общей численности муниципальных образований Доля в общей численности населения
Города федерального значения 1,0 11,7
Городские округа 2,2 47,3
Муниципальные районы 7,9 40,9
Городские поселения 7,4 15,7
Сельские поселения 81,5 24,3
Итого... 100,0 100,0
Источник: составлено по данным [19, 20].
Таблица 3
Темпы роста доходов федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, %
Тип бюджета 2007/2006 2008/2007 2009/2008 2010/2009 2011/2010 2011/2006
Местные бюджеты 128,1 123,7 99,0 108,9 113,9 194,6
Федеральный бюджет 123,9 119,2 79,1 113,2 136,9 181,0
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 127,2 128,4 95,6 110,3 116,9 201,3
Источник: составлено по данным [3—7, 14—16].
Таблица 4
Доля собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов в 2006—2011 гг., %
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Доля собственных доходов 71,2 71,2 78,0 75,6 75,9 75,8
Источник: составлено по данным [3—7].
до конца III квартала 2008 г. Темпы роста доходов местных бюджетов опережали темпы роста доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов РФ. Доходы местных бюджетов в 2009 г. хоть и незначительно, но сокращаются в номинальном выражении, что в условиях высокой инфляции существенно сокращает реальные доходы. Следует отметить, что в наиболее острый период кризиса это сокращение доходов было минимальным по сравнению с другими уровнями бюджетной системы. Значительные трансферты территориям помогли компенсировать выпадающие доходы. Однако в посткризисный период темпы восстановления доходов местных бюджетов по сравнению с другими уровнями бюджетной системы замедлились (табл. 3).
Ключевую роль в обеспечении финансовой самостоятельности любого уровня управления играют собственные доходы. На муниципальном уровне собственные доходы в среднем теперь составляют порядка трех четвертей от общей суммы доходов местных бюджетов, увеличившись в 2008 г. сразу на 7,8 %. Последующие три года их удельный вес колеблется от 75,6 до 75,9 % (табл. 4).
На первый взгляд, доля собственных доходов достаточно высока. Однако надо отметить, что в Российской Федерации используется достаточно широкая трактовка понятия «собственные доходы бюджета». Так, в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса РФ, к собственным доходам бюджетов относятся все налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений,
за исключением субвенций, а также неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований [1].
Таким образом, в состав собственных доходов местных бюджетов включаются и межбюджетные трансферты, и поступления от федеральных и региональных налогов. Такая трактовка представляется, по мнению автора, дискуссионной. Объем и порядок использования межбюджетных трансфертов местным бюджетам определяется решениями органов государственной власти. Муниципальное образование получает трансферты или на основе оценки степени нуждаемости на основе объективных количественных методов, или путем участия в конкурсных или заявительных процедурах для реализации конкретных программ и проектов.
Что касается отчислений долей от федеральных и региональных налогов, то их было бы более точно трактовать как регулирующие доходы. Таким образом, произошла определенная подмена понятий. Федеральный закон № 131-ФЗ и последовавшие уточнения в Бюджетном кодексе РФ, формализовавшие правила выделения трансфертов и закрепления налоговых отчислений, обеспечили более высокую возможность прогнозирования будущих доходов и, следовательно, планирования расходов муниципальными образованиями, но существенно не расширили их прав по самостоятельному формированию бюджетных доходов.
В рамках принятого подхода к определению собственных доходов их ключевым элементом
Таблица 5
Структура собственных доходов местных бюджетов Российской Федерации в 2006—2011 гг., %
Вид дохода 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Налоговые доходы 43,0 41,8 38,3 39,9 40,9 39,3
Неналоговые доходы 15,7 17,3 14,8 13,5 12,8 12,4
Межбюджетные трансферты 41,3 40,9 46,9 46,6 46,3 48,3
Источник: составлено по данным [3—7].
Таблица 6
Структура налоговых доходов местных бюджетов по видам налогов в 2006—2011 гг., %
Вид налога 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Налог на доходы физических лиц 61,4 66,8 68,6 68,7 65,1 66,4
Земельный налог 8,9 11,0 10,2 12,3 12,7 12,2
Налог на имущество физических лиц 1,0 1,2 1,2 2,0 1,7 0,5
Налог на вмененный доход 8,4 8,4 7,6 7,8 7,7 7,7
Единый сельскохозяйственный налог 0,2 0,2 0,2 0,4
Поступления налогов, переданных 20,3 15,6 14,7 10,1 11,0 11,6
на муниципальный уровень в соответствии
с законами субъектов РФ
Источник: составлено по данным [3—7].
стали межбюджетные трансферты. Удельный вес межбюджетных трансфертов в 2008 и 2011 г. повышался, достигнув почти половины от общего объема собственных доходов (48,3 %). Напротив, доля неналоговых доходов, получение которых в большей степени определяется эффективностью деятельности местных администраций, постепенно сокращалась, пока в 2011 г. не опустилась до величины в 12,4 % (табл. 5).
Важной характеристикой источников пополнения местных бюджетов является структура налоговых доходов по видам налогов (табл. 6). Как показывают данные, на протяжении всего анализируемого периода основным источником формирования налоговых доходов местных бюджетов являются отчисления от федерального налога на доходы физических лиц. Постепенно увеличивается доля имущественных местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц). Остаются стабильными доля налога на вмененный доход и доля единого сельскохозяйственного налога, поступления средств от которых в значительной степени связаны с активностью малого и среднего
Доля местных налог местных бюджетов
бизнеса. Но наиболее существенные изменения демонстрирует доля поступлений налогов, переданных на муниципальный уровень в соответствии с законами субъектов РФ. Если в 2006 г., на первых шагах муниципальной реформы, за счет переданных регионами на муниципальный уровень налоговых отчислений формировалось 20 % налоговых доходов местных бюджетов, то в 2011 г. их доля сократилась до 11,6 %.
Местные налоги, к сожалению, пока не смогли стать устойчивой основой для формирования доходной базы местных бюджетов, хотя определенная тенденция к увеличению их удельного веса наблюдается (табл. 7). Снижение показателя в 2011 г. обусловлено изменением порядка уплаты налога на имущество физических лиц и, как ожидается, будет компенсировано в 2012 г.
Существенные изменения произошли в структуре неналоговых доходов местных бюджетов. Начиная с 2008 г. резко сокращаются доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Постепенно повышается доля доходов от продажи материальных и нематериальных акти-
Таблица 7
в налоговых доходах > в 2006—2011 гг., %
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Доля местных налогов в налоговых доходах 10,0 12,2 11,5 14,2 14,4 12,7
Источник: составлено по данным [3—7].
Таблица 8
Структура неналоговых доходов местных бюджетов по видам доходов в 2006—2011 гг., %
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Доходы от предпринимательской и иной принося- 20,4 18,9 10,7 7,7 3,0 —
щей доход деятельности
Доходы от использования имущества, находящего- 45,0 44,8 46,4 48,8 49,4 46,6
ся в муниципальной собственности
Платежи при пользовании природными ресурсами н. д. 2,7 н. д. 2,9 3,1 3,1
Доход от оказания платных услуг и компенсации н. д. 3,3 н. д. 12,6 15,6 14,5
затрат государства
Доходы от продажи материальных и нематериаль- 17,5 20,3 24,2 20,5 22,6 24,9
ных активов
Другие неналоговые доходы, в том числе штрафы, н. д. 10,0 н. д. 7,6 6,7 10,9
санкции, возмещение ущерба, возврат остатков
субсидий, субвенций и иных трансфертов целевого
назначения
Итого... 100 100,1 100,4 100
Источник: составлено по данным [3—7].
вов. В кризисный и посткризисный периоды начался быстрый рост доходов от оказания услуг и компенсации затрат государства, выросли поступления штрафов, санкций, возмещения ущерба (табл. 8).
Данные изменения, по мнению автора, носят не только статистический характер. Они свидетельствуют о возможном изменении в приоритетах работы муниципалитетов. Для бюрократического аппарата растет привлекательность модели перераспределения ресурсов местного сообщества, в первую очередь доходов населения, в силу сокращения объема безвозмездно предоставляемых локальных общественных благ и ужесточения наказаний за невыполнение требований законодательства. Следующий год покажет, сохранится ли тенденция повышения доли доходов от штрафов, санкций, платных услуг в общем объеме доходов.
Повышается роль межбюджетных трансфертов в формировании общей суммы доходов местных бюджетов. Так, удельный вес межбюджетных трансфертов (с учетом субвенций) в общих доходах местных бюджетов увеличился с 58 % в 2006 г. до 60,7 % в 2011 г. [3, 7]. При этом в структуре межбюджетных трансфертов наибольший удельный вес имеют
именно субвенции. За анализируемый период структура межбюджетных трансфертов несколько изменилась: по сравнению с 2007 г. увеличилась доля субсидий с 23,5 до 29 %, сократились доля дотаций с 24 до 22 % и доля субвенций с 49,7 до 40 % (табл. 9). Однако в целом межбюджетные трансферты носят или нецелевой характер (дотации), и в этом случае они направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности, или же направлены на обеспечение реализации делегированных государственных полномочий (субвенции). Таким образом, подавляющая часть получаемых трансфертов не связана с реализацией целей и приоритетов, самостоятельно сформулированных местным сообществом.
Сохранение столь существенной доли субвенций обусловлено в том числе и масштабными процессами делегирования на муниципальный уровень отдельных полномочий органов государственной власти. Так, в 2011 г. 69 субъектов РФ передали на муниципальный уровень полномочия по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий; 77 субъектов РФ — полномочия по организации деятельности опеки и попечительства;
Таблица 9
Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2006—2011 гг., %
наименование 2007 2008 2009 2010 2011
Дотации 24,0 23,9 21,2 21,3 22,0
Субсидии 23,5 31,1 29,4 29,5 29,0
Субвенции 49,7 37,6 40,9 40,7 40,0
Прочие трансферты 5,6 7,4 8,5 8,5 9,0
Источник: составлено по данным [3—7].
67 субъектов РФ — полномочия по предоставлению служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников госучреждений субъекта РФ; 63 субъекта РФ — полномочия по осуществлению государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; 49 субъектов РФ — полномочия по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования [12].
Закономерно возникает вопрос: если делегирование отдельных полномочий приняло столь массовый характер, может быть, целесообразнее их сразу закрепить за муниципальным уровнем управления с соответствующими источниками финансирования? Органы государственной власти в этом случае сохранили бы право контроля за реализацией этих полномочий. Кроме того, в ситуации делегирования полномочий вышестоящие органы государственной власти определяют не только объемы финансирования, но и количественные, и
качественные параметры предоставляемых благ и услуг, которые могут существенно расходиться с приоритетами муниципальных образований.
Важным аспектом формирования стабильных финансовых основ местного самоуправления является обеспечение равномерности распределения источников доходов по типам муниципальных образований. И здесь в общественном мнении за последние годы сложилось мнение о более высокой концентрации доходов в бюджетах городских округов. Однако, как показал анализ, ситуация в этой сфере не может получить столь однозначной оценки.
Так, доля городских округов в численности населения муниципалитетов, без учета городов федерального значения, составляет 53,6 %, что всего на 4,1 % выше их доли в совокупном объеме доходов местных бюджетов. При этом муниципальные районы, где проживают 46,4 % населения, с учетом бюджетов поселений концентрируют 50,5 % доходов местных бюджетов (табл. 10). В данном случае не учитывается население, проживающее в городах федерального значения, ведь в силу специфики организации местного самоуправления в данном
Таблица 10
Распределение доходов местных бюджетов по типам муниципальных образований в 2006—2011 гг., %
Тип муниципального образования 2006 2007 | 2008 2009 2010 2011
Доходы (всего)
Городские округа Н/д 50,8 50,0 48,7 49,6 49,5
Муниципальные районы Н/д 42,2 41,8 41,1 40,1 41,0
Поселения Н/д 7,0 8,2 10,2 10,3 9,5
Итого... 100 100 100 100 100 100
Собственные доходы
Городские округа 50,0 54,9 52,8 51,5 52,2 51,7
Муниципальные районы 43,0 37,0 37,1 35,5 34,6 36,0
Поселения 7,0 8,1 10,1 13,0 13,2 12,3
Итого... 100 100 100 100 100 100
Налоговые доходы
Городские округа 57,2 64,5 63,9 63,5 64,1 64,6
Муниципальные районы 38,5 30,1 29,6 26,5 26 26,3
Поселения 4,3 5,4 6,5 10,0 9,9 9,1
Итого... 100 100 100 100 100 100
Неналоговые доходы
Городские округа 64,8 69,5 68,3 64,6 65,5 64,5
Муниципальные районы 29,0 25,2 24,2 24,4 23,0 23,6
Поселения 6,2 5,3 7,5 11,0 11,5 11,9
Итого... 100 100 100 100 100 100
Трансферты (с учетом субвенций)
Городские округа Н/д 39,8 39,4 38,6 39,5 39,8
Муниципальные районы Н/д 52,0 52,6 51,3 50,2 50,9
Поселения Н/д 8,2 8,0 10,1 10,3 8,3
Итого... 100 100 100 100 100 100
Источник: составлено по данным [3—7].
типе городов доходы существующих там территориальных единиц не учитываются при мониторинге состояния местных бюджетов.
Разница между типами муниципальных образований становится существенной, если перейти от агрегированных объемов бюджетных доходов к анализу их структуры. Так, в 2011 г. доля городских округов в объеме налоговых доходов на 11 % превысила их долю в численности населения, в объеме неналоговых доходов это превышение составило 10,9 %. При этом городские округа существенно проигрывают муниципальным районам по объемам получаемых трансфертов. Так, доля городских округов в объеме трансфертов меньше их доли в численности населения на 13,8 %.
Следует отметить постепенное, но устойчивое увеличение доли поселений в объеме налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов. Это происходит на фоне существенного сокращения доли собственных доходов и налоговых доходов муниципальных районов.
Интересная картина складывается и при анализе распределения межбюджетных трансфертов по типам муниципальных образований. Наиболее зависимыми от перечисляемых субвенций стабильно являются муниципальные районы. На уровень
поселений государственные полномочия передаются в минимальных объемах (табл. 11). Муниципальные районы являются наиболее зависимыми и от поступления трансфертов в виде дотаций. При этом можно говорить о своеобразном «зеркальном эффекте». Существенно меньшие показатели концентрации объема налоговых и неналоговых доходов на уровне муниципальных районов оборачиваются ростом трансфертов, имеющих нецелевой характер (дотации) или связанных с выполнением делегированных государственных полномочий (субвенции).
Как видно, ситуация меняется, когда анализируется структура распределения субсидий по типам муниципальных образований. Изначально субсидия носит целевой характер и предоставляется на условиях софинансирования расходных обязательств нижестоящих бюджетов. То есть обращение за субсидией предполагает наличие определенной программы развития той или иной сферы муниципального образования и наличие определенного объема собственных доходов. Так как городские округа обладают более широкой и устойчивой базой для получения собственных доходов, они обладают и более высокими возможностями для получения субсидий из вышестоящих бюджетов.
Таблица 11
Структура межбюджетных трансфертов по типам муниципальных образований в 2006—2011 гг., %
Тип МО 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Субвенции
Городские округа Н/д 40,7 40,2 40,2 41,6 42,3
Муниципальные районы Н/д 55,0 58,3 58,4 57,3 56,7
Поселения Н/д 4,3 1,5 1,4 1,1 1,0
Итого... Н/д 100 100 100 100 100
Межбюджетные трансферты, связанные с обеспечением
собственных полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения
Городские округа 36,7 38,9 38,8 37,5 38,0 38,0
Муниципальные районы 53,2 49,1 47,4 46,4 45,4 47,1
Поселения 10,1 12,0 13,8 16,1 16,6 14,9
Дотации
Городские округа Н/д 26,3 28,7 23,6 25,0 26,9
Муниципальные районы Н/д 56,2 53,5 56,7 56,0 55,2
Поселения Н/д 17,6 17,8 19,7 19,0 17,9
Итого... Н/д 100 100 100 100 100
Субсидии
Городские округа 42,7 49,0 47,3 47,4 49,0 48,3
Муниципальные районы 52,1 44,2 43,5 41,0 39,2 42,1
Поселения 5,2 6,8 9,2 11,6 11,8 9,6
Итого... 100 100 100 100 100 100
Источник: составлено по данным [3—7].
Также, говоря о структуре распределения субсидий по типам муниципальных образований, следует отметить впервые проявившееся в 2011 г. сокращение доли субсидий, выделяемых поселениям. Если до 2011 г., несмотря на изначально низкое значение общей доли субсидий, наблюдалось ее ежегодное повышение, то в 2011 г. тенденция изменилась. По итогам 2012 г. будет более понятно, стало ли это понижение длительным или ограничилось годовым промежутком.
Важные результаты для понимания процессов формирования местных бюджетов дает анализ темпов изменения ключевых элементов их доходной части (табл. 12). За анализируемый период доходы местных бюджетов увеличились почти в два раза. Однако темпы роста их составляющих существенно отличались. И здесь выявилась следующая взаимосвязь. Те виды доходов, которые обеспечивают наиболее существенную долю доходной части местных бюджетов, растут более медленными темпами. Причем эти виды доходов связаны или с перечислением трансфертов, получателями которых муниципалитеты становятся автоматически (дотации, субвенции), или же с отчислениями долей в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. Напротив, наиболее быстрыми темпами растут те виды доходов, в формировании которых активное участие принимают сами муниципалитеты. Сумма поступлений местных налогов за это время увеличилась почти в 2,5 раза, сумма дотаций — более чем в четыре раза. То есть автоматически получаемые трансферты и доходы от регулирующих налогов формируют некий относительно стабильный объем финансовых поступлений, но стимулируют экономическую активность муниципалитета. Что касается относительно скромного увеличения
суммы неналоговых доходов, то, вероятнее всего, это связано с введением Федеральным законом № 131 -ФЗ закрытого перечня полномочий и ограничений по формированию имущества муниципальных образований.
Статистическая база для анализа расходов местных бюджетов пока менее информативна. В силу ведомственной разобщенности Министерство финансов РФ концентрируется на проведении мониторинга агрегированных показателей бюджетных расходов. Анализ эффективности бюджетных расходов осуществляет Министерство регионального развития РФ в рамках оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления. При этом в сфере оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Министерство регионального развития РФ выполняет только методические и координирующие функции [12].
Если судить в целом, то расходы местных бюджетов увеличивались практически теми же темпами, что и доходы. Так, если за период 2006—2011 гг. местные доходы увеличились на 194,6 %, то местные расходы — на 196,9 % [3, 7]. Изменение структуры расходов по видам полномочий подтверждает выводы, полученные в ходе анализа доходов, об увеличении объема полномочий, не связанных с решением вопросов местного значения. Так, начиная с 2009 г. доля расходов по решению вопросов местного значения в общем объеме расходов местных бюджетов постепенно снижается (табл. 13).
В функциональной структуре расходов местных бюджетов ведущими направлениями расходов являются образование и ЖКХ. При этом сфера образования концентрирует свыше 1/3 от общей суммы расходов местных бюджетов, а сфера ЖКХ — около
Таблица 12
Темпы роста доходов местных бюджетов Российской Федерации в 2007—2011 гг., %
Показатель 2007/2006 2008/2007 2009/2008 2010/2009 2011/2010 2011/2006
Темпы роста доходов местных бюджетов 128,1 123,7 99,0 108,9 113,9 194,6
Темпы роста собственных доходов 127,9 135,5 96,0 109,3 114,0 207,5
Темпы роста налоговых доходов 124,1 124,3 99,9 112,1 108,9 137,7
Темпы роста местных налогов 152,0 117,0 123,9 113,1 96,2 239,8
Темпы роста неналоговых доходов 139,4 116,2 87,5 104,1 113,7 162,9
Темпы роста межбюджетных трансфертов 127,9 125,1 100,8 108,1 116,8 203,7
Темпы роста субвенций 128,4 94,7 109,6 107,6 113,7 162,6
Темпы роста дотаций 93,9 124,2 89,6 108,4 120,0 153,6
Темпы роста субсидий 212,9 165,6 95,4 108,7 115,8 423,7
Источник: составлено по данным [3—7].
Таблица 13
Доля расходов на решение вопросов местного значения в общем объеме расходов местных бюджетов в 2006—2011 гг., %
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Доля расходов 71,1 71,0 77,0 76,1 73,0 71,2
Источник: составлено по данным [3—7].
Таблица 14
Функциональная структура расходов местных бюджетов в 2006—2011 гг., %
наименование 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Управление 8,8 9,0 8,8 8,8 8,9 8,5
ЖКХ 17,7 18,8 19,9 18,3 18,3 18,7
Образование 33,7 34,8 34,7 36,3 35,8 37,6
Культура 3,9 4,0 3,9 3,9 4,0 4,3
Здравоохранение 11,6 13,2 12,4 11,4 10,9 10,0
Социальная политика 6,3 8,0 7,2 7,9 9,2 8,6
Прочие расходы 18,0 12,0 13,1 13,4 12,9 12,3
Итого... 100 100 100 100 100 100
Источник: составлено по данным [3—7].
Таблица 15
Структура расходов местных бюджетов по типам муниципальных образований в 2007—2011 гг., %
Тип Мо 2007 2009 2010 2011
Городские округа 50,5 49,3 50,0 50,2
Муниципальные районы 42,6 41,0 40,0 40,4
Поселения 6,9 9,7 10,0 9,4
Итого... 100 100 100 100
Источник: составлено по данным [3—7].
1/5. То есть сегодня именно образование является сферой обращения наиболее крупных объемов бюджетных средств (табл. 14).
Доля разных типов муниципальных образований в объеме доходов местных бюджетов примерно соответствует их доле в общем объеме расходов (табл. 15).
Существенным показателем исполнения местных бюджетов является объем их обязательств, к которым относятся кредиторская задолженность бюджетных учреждений и долговые обязательс-
тва муниципальных образований. Кредиторская задолженность в 2006—2011 гг. сократилась почти наполовину — на 48,5 %. Долговые обязательства муниципальных образований, напротив, выросли более чем в два раза (табл. 16).
Данные о росте долговых обязательств муниципальных образований не могут интерпретироваться нами однозначно отрицательно. Рост долговых обязательств — это не только дополнительная нагрузка для бюджета, но и привлечение долгосрочных заемных ресурсов для реализации муниципальных
Таблица 16
Темпы роста расходов и задолженности местных бюджетов в 2007—2011 гг., %
Показатель 2007/2006 2008/2007 2009/2008 2010/2009 2011/2010 2011/2006
Темпы роста расходов местных 127,9 125,2 100,0 107,1 113,9 196,9
бюджетов
Темпы роста расходов на решение 127,8 137,8 98,3 106,9 114,1 210,8
вопросов местного значения
Темпы роста кредиторской 74,7 101,7 114,0 78,1 76,3 51,5
задолженности
Темпы роста долговых обязательств 97,8 107,2 126,8 126,9 127,5 215,3
муниципальных образований
Источник: составлено по данным [3, 7].
Таблица 17
объем дефицита (профицита) местных бюджетов в 2006—2011 гг., млрд руб.
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Объем дефицита 10,3 15,0 —10,5 —52,4 —11,9 —14,7
Источник: составлено по данным [3—7].
программ и проектов. Неслучайно, что в структуре долговых обязательств по типам муниципальных образований в 2011 г. на долю городских округов приходилось 80,1 % (на долю муниципальных районов и поселений — соответственно 17 и 2,9 %). Доля долговых обязательств в собственных доходах местных бюджетов в 2011 г. выросла до 9,6 % [7]. Обеспокоенность вызывает ситуация в отдельных субъектах РФ, где доля долговых обязательств в собственных доходах существенно превышает среднероссийский уровень. Так, по итогам 2011 г. в Республике Татарстан доля долговых обязательств в собственных доходах составила 53,2 % (!), в Калининградской области — 43,6 %, в Новосибирской области — 20,9 %, в Воронежской области — 19,6 %, в Волгоградской области — 18,0 % [7].
Результирующий показатель оценки состояния местных бюджетов — оценка их сбалансированности. И здесь кризис 2008—2009 гг. кардинально изменил тренд. Если в 2006—2007 гг. бюджеты сводились с растущим профицитом, то 2009 г. стал годом резкого роста дефицита местных бюджетов. В последующие годы он сократился почти в четыре раза, но, тем не менее, итоговое сальдо остается отрицательным (табл. 17). Следует отметить, что величина дефицита относительно мала: в 2011 г. он составил около 0,5 % от общей суммы доходов местных бюджетов.
Подводя итоги реализации новых принципов организации местного самоуправления, следует выделить как негативные, так и позитивные тенденции. К негативным тенденциям в формировании финансовых основ местного самоуправления можно отнести следующие:
1) увеличилось число мелких, экономически несамостоятельных муниципалитетов, которые концентрируются в первую очередь на уровне поселений и обладают всей предусмотренной законодательством системой органов управления;
2) безотносительно к их размерам, все муниципальные образования в своей деятельности критически зависят от объемов средств, поступающих «по воле» вышестоящих органов государственной власти в виде трансфертов или отчислений от регулирующих налогов;
3) не оправдались надежды на то, что органы власти субъектов РФ будут активно содействовать повышению финансовой самостоятельности муниципалитетов. Сокращаются отчисления регулирующих налогов, увеличиваются объемы передаваемых полномочий;
4) в структуре межбюджетных трансфертов преобладают дотации и субвенции, обладающие минимальным эффектом с точки зрения стимулирования саморазвития экономики муниципального образования. Остается низкой доля местных налогов, снизились неналоговые доходы муниципалитетов;
5) нарастают внутренние структурные дисбалансы бюджетов разных типов муниципальных образований. Сужается доходная база муниципальных районов, бюджетные доходы «размазываются» между многими тысячами территориально разобщенных самостоятельных поселений. При этом формирование бюджетов муниципальных районов происходит без учета сложной внутренней организации данного типа муниципальных образований, зачастую объединяющих территории дисперсного расселения со слабой транспортной доступностью. В то же время городские округа имеют ограниченный доступ к ресурсам, позволяющим реализовы-вать долгосрочные программы и проекты.
К позитивным моментам реформы местного самоуправления можно отнести следующие результаты:
1) существенно сократились долговые обязательства муниципальных образований. Минимальна величина кредиторской задолженности, некритична сумма муниципального долга (за исключением отдельных субъектов РФ);
2) постепенно увеличивается доходная база поселений, и в первую очередь за счет роста налоговых и неналоговых доходов;
3) в кризисный период 2008—2009 гг. удалось избежать резкого снижения доходов местных бюджетов и сокращения финансирования приоритетных статей расходов;
4) в составе доходов местных бюджетов наиболее быстрыми темпами растут те доходы, получение которых непосредственно связано с активной
самостоятельной деятельностью органов местного самоуправления.
В заключение следует отметить, что одна из первоочередных задач муниципальной реформы, связанная с обеспечением бюджетного выравнивания и бюджетной сбалансированности, в целом решена. Но теперь очень важно не останавливаться и сделать новый шаг. Ключевой задачей в настоящее время должен стать переход от модели бюджетного выравнивания к модели стимулирования экономического саморазвития муниципальных образований. От того, насколько успешным будет этот переход, зависят возможности развития российских муниципалитетов в долгосрочной перспективе.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Доклад рабочей группы Государственного совета Российской Федерации «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития». Москва, октябрь, 2002. URL: http://emsu. ru/ml/default. asp?c=1296&p=1.
3. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006—2008 гг. URL: http://www1.mmfm. ru/ru/ reforms/local_government/monitoring.
4. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ по состоянию на 01.01.2008. URL: http://www1.minfin. ru/ru/reforms/local_ government/monitoring.
5. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2010. URL: http://www1.minfin. ru/ru/reforms/local_government/monitoring.
6. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2011. URL: http://www1.minfin. ru/common/img/uploaded/library/2011/05/otchet_po_ monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2010_god. pdf.
7. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2012. URL: http://www1.minfin.
ru/common/img/uploaded/library/2012/04/otchet_po_ monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2011_god. pdf.
8. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1.
9. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ.
10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ.
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
12. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. URL: http://www. minregion. ru/activities/monitor/msu_evaluation.
13. Российский статистический ежегодник, 2007. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b07_13/Main. htm.
14. Российский статистический ежегодник, 2010. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b10_13/Main. htm.
15. Российский статистический ежегодник, 2011. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b11_13/Main. htm.
16. Социально-экономическое положение России — 2012 г. Январь — февраль. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b12_01/Main. htm.
17. Тургель И. Д. Нормативно-правовые и финансово-экономические основы развития современного города как элемента системы местного самоуправления // Муниципалитет: экономика и управление. 2011. № 1. С. 5—17.
18. Тургель И. Д., Целищева Е. Ф. О финансовой самостоятельности местных органов власти // Известия Уральского государственного экономического университета. 2007. № 1. С. 167—173.
19. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации в 2007—2012 гг. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b08_14s/IssWWW. exe/ Stg/p/07.htmhttp://www. gks. ru/wps/wcm/connect/ rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statistic.
20. Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 01.01.2012. URL: http://www. gks. ru/wps/wcm/ connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing.
