8ПРАВО LAW
УДК 342.951:325.1(571.6)"2010/2014"
Ващук Ангелина Сергеевна, доктор исторических наук, профессор, заведующая отделом социально-политических исследований Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, г. Владивосток. Россия. E-mail: [email protected]
Шишкина Ольга Евгеньевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета, г. Владивосток, Россия. E-mail: [email protected]
СОСТОЯНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЛИКТНОСТИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ В 2010-2014 гг. (НА МАТЕРИАЛАХ ПРИМОРСКОГО КРАЯ И АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ)
В статье на материалах Приморского края и Амурской области представлен анализ состояния административной деликтности в сфере миграции за период с 2010 г. по 2014 г. В основу исследования легли данные официальной статистики о количестве и видах административных правонарушений, предусмотренных главой 18 Кодекса РФ об административных правонарушениях, совершенных на территории двух дальневосточных субъектов Российской Федерации. Проведенный анализ составляет основу для определения проблем в формировании законопослушности мигрантов, на которые следует обратить внимание при совершенствовании миграционной политики, миграционного законодательства, взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с негосударственными институтами в сфере миграции. Состояние административной деликтности в сфере миграции является важным индикатором определения степени законопослушности мигрантов, их адаптации в российском государстве. Выявленные за исследуемый временной отрезок тенденции в миграционной сфере (которые отражают как увеличение, так и сокращение в отдельные годы административных правонарушений) обусловлены целой совокупностью факторов. К ним относятся частые изменения миграционного законодательства, динамика потока иностранцев, высокая степень латентности административных правонарушений в указанной сфере, зависимость их обнаружения и пресечения от качества деятельности правоохранительных органов. В противоправной деятельности в сфере миграции задействуются
как российские, так и иностранные граждане. Одним из факторов, влияющих на состояние административной деликтности, является поведение российских чиновников и в целом «принимающей стороны».
Ключевые слова: административная ответственность, административная деликтность, административное правонарушение, законопослушность, мигранты, иммигранты, миграция, трудовая миграция, миграционная безопасность.
UDC 342.951:325.1(571.6)"2010/2014"
Angelina S. Vashchuk, Doctor of History, Professor, Head of Department of Social and Political Studies, Institute of History, Archaeology and Ethnography of the Peoples of Far-East, Far-Eastern branch of Russian Academy of Science, Vladivostok, Russia. E-mail: [email protected]
Olga E. Shishkina, PhD (Law), Associate professor, Department of constitutional and administrative law, School of Law, Far Eastern Federal University, Vladivostok, Russia. E-mail: [email protected]
SITUATION IN ADMINISTRATIVE CRIMINALITY IN THE SPHERE OF MIGRATION IN THE 2010-2014 (ON MATERIALS
OF PRIMORYE TERRITORY AND AMUR REGION OF RUSSIA)
Article presents an analysis of the situation in administrative criminality in the sphere of migration, which occurred in Primorye territory and Amur region in the period from 2010 to 2014. This study is based on data of official statistics about the number and types of administrative offenses provided for by Chapter 18 of the Code of Administrative Offences which were committed in two Far East territories of the Russian Federation. This analysis provides the basis for identifying problems in the creation of migrants law abidance. These problems should be made allowance for the improvement of migration policy, migration legislation, cooperation between public authorities themselves as well as with non-governmental institutions in the sphere of migration. Situation in administrative criminality in the field of migration is an important indicator determining the degree of law abidance migrants, their adaptation to Russia. Identified trends in this period of time in the area of migration (which reflect both an increase of administrative offenses and a their reduction in some years) are due to a whole set of factors. These factors include frequent changes of immigration legislation, dynamics of the number of foreigners, a high degree of latency of administrative offenses in this area, the quality of law enforcement. The illegal activities in the field of migration are utilized by both Russian and foreign
citizens. One of the factors influencing the situation in the administrative criminality in the field of migration is the behavior of Russian officials and the "host country".
Keywords: administrative responsibility, administrative criminality, administrative offense, law abidance, migrant, migration, labor migration, migration safety.
В России административное принуждение в целом и административная ответственность в частности являются основным методом обеспечения миграционной безопасности. Как корректно отметил И.В. Никитенко, «связанные с обеспечением миграционной безопасности проблемы сегодня уже не носят только демографический, экономический или административно-юрисдикционный характер. Они все чаще относятся к компетенции уголовного права, о чем свидетельствует развитие уголовного законодательства, предусматривающего ответственность за преступления, связанные с миграцией населения» [2, с. 28]. Однако, несмотря на справедливость такого замечания, все-таки главным инструментом профилактики и борьбы с незаконной миграцией остается административное законодательство, являющееся первичным звеном в системе действующего законодательства, с необходимостью соблюдения которого сталкиваются иммигранты и от следования которому часто зависит их дальнейшая «криминальная» или «законопослушная» модель поведения в нашем государстве. По нашему мнению, состояние административной деликтности в сфере миграции является важным индикатором определения степени законопослушности мигрантов, их адаптации в российском государстве. При этом следует учесть, что административная «криминализация» или «декриминализация» миграционного поведения также влияют на оценку законопослушности иммигрантов. В противоправной деятельности в сфере миграции задействуются как российские, так и иностранные граждане. Одним из факторов, влияющих на состояние административной деликтности, является поведение российских чиновников и в целом «принимающей стороны». Существенное количество административных правонарушений в сфере миграции может свидетельствовать, в том числе, о функционировании в регионе организованных преступных групп, одним из видов их деятельности является организация незаконного бизнеса в сфере миграции, требующая применения мер уголовно-правового воздействия.
В главе 18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту КоАП РФ) закреплены составы административных правонарушений в сфере миграции [3].
Большую долю во всем числе административных правонарушений, связанных с миграцией, занимают правонарушения в сфере въезда, режима пребывания (проживания) иностранцев (ст. ст. 18.8, 18.9, 18.11, 18.12,
18.18, 18.19 КоАП РФ). Среди них в рассматриваемых дальневосточных субъектах РФ на первом месте стабильно стоят деяния, предусмотренные ст. 18.8 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за нарушение иностранными гражданами правил въезда, режима пребывания (проживания). Например, в Амурской области в 2010 г. было совершено 1976 подобных правонарушений, в 2011 г. - 3436, в 2012 г. - 2821, в 2013 г. - 3771, в 2014 г. - 3218. На территории области наибольшее количество нарушений правил въезда, режима пребывания (проживания) совершалось гражданами Китая1 (рис. 1).
Рис. 1. Количество нарушений правил въезда, режима пребывания (проживания) на территории Амурской области за 2010-2014 гг.
В 2010-2014 гг. по своим абсолютным показателям нарушений правил въезда и режима пребывания сохранялась общая тенденция роста также и у приезжих из Узбекистана. В Приморском крае количество таких нарушений оказалось существенно больше, чем в Амурской области, что вызвано различиями в объеме общего притока иностранных граждан. Так, в 2014 г. в Амурской области поставлено на миграционный учет 78 772 иностранных гражданина, в Приморском крае в три раза больше - 269 576 чел. Приморье отличается и тем, что в период с 2011 г. по 2012 г. количество правонарушений, предусмотренных ст. 18.8, стабильно росло2. По времени это сов-
1 Амурская область: информация о миграционной ситуации: ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС по Амурской области от 10.03.2015. №7/2776.
2 Амурская область: информация о миграционной ситуации: ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС по Амурской области от 10.03.2015. №7/2776; Ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС России по Приморскому краю от 10.03.2015.
падает с активным привлечением иностранной рабочей силы на строительство объектов саммита АТЭС в г. Владивостоке, причем сюда трудовые мигранты привлекались в особом порядке, согласно Федеральному закону РФ от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ [3]. После завершения строительства были приняты меры по их выезду и в целом по соблюдению трудовыми мигрантами правил пребывания на территории края. С 2013 г. фиксируется существенный спад показателей по ст. 18.8 и возвращение их к уровню 2010 г., однако 2011 г. и 2012 г. характеризуются сокращением иностранцев, поставленных на миграционный учет, но ростом привлеченных по статье 18.83 (рис. 2).
Привлечено по ст.18.8 —О— Поставлено на миграционный учет
Рис. 2. Численность поставленных на миграционный учет и привлеченных к административной ответственности по ст. 18.8 КоАП РФ за 2010-2014 гг. в Приморском крае
Количество административных правонарушений, квалифицируемых по различным частям ст. 18.84, в Приморском крае по годам было примерно одинаковое5.
Как правило, большинство административных правонарушений с участием иностранных граждан на территории России, в том числе и преду-
3 Ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС России по Приморскому краю от
10.03.2015.
4
Исключение составляют специальные составы, предусмотренные ч. 3 и ч. 4.
5 Исключение составляют специальные составы, предусмотренные ч. 3 и ч. 4.
смотренных ст.18.8 КоАП РФ, совершается умышленно. Классическим примером является проживание по визе, срок действия которой истек. Часть 1.1 ст. 18.8, предусматривающая ответственность за отсутствие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации и уклонение от выезда из России по истечении определенного срока пребывания, была выделена в специальный состав в ст. 18.8 Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ [3]. Ранее эти нарушения квалифицировались по ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ, что отражалось на статистических данных. Количество правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 18.8, существенно выше, чем правонарушений, предусмотренных частью 2 данной статьи. Так, в Приморском крае по ч. 1 ст. 18.8 в 2013 г. было привлечено 5699 иностранцев, а по ч. 2 ст. 18.8 за несоответствие заявленной цели въезда в Российскую Федерацию - фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в России деятельности или роду занятий -1898 иностранцев6. Введение последнего состава в качестве специального было ответом на весьма распространенную практику «растворения» иностранцев: когда цель приезда, заявленная в визе иностранца, не совпадала с целью его фактического пребывания.
Нарушение миграционных правил характеризуется высокой латентно-стью. Подавляющее большинство трудовых мигрантов (по мнению экспертов из числа работников УФМС, а также лидеров общественных организаций, поддерживающих мигрантов) въезжало в регион на законных основаниях. Но в дальнейшем некоторые из них утрачивали основания для пребывания, в результате чего переходили в группу незаконных мигрантов. Фиксируемое большинство административных правонарушений, совершаемых гражданами Китая и Узбекистана на территории Приморского края, по сравнению с гражданами других государств, связано с их большей численностью, но при этом цели пребывания граждан этих двух государств на территории Приморского края различны. Так, в 2014 г. здесь поставили на миграционный учет 142 048 граждан Китая, из них большинство не относится к иммигрантам, поскольку они въехали либо с целью туризма -57 785 чел., либо с деловой целью - 43 644 чел. Китайские туристы и бизнесмены отличаются высоким уровнем дохода и законопослушностью. Только 23 517 чел. въехали с целью работы и 1 269 чел. с частной целью. При этом гражданами Китая в сфере миграции было совершено в 2014 г. около 5000 административных правонарушений. В этом же году в Приморском крае встали на миграционный учет 59 854 граждан Узбекистана, из них 10 482 чел. приехали работать, а 15 944 въехали с частной целью.
6 Ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС России по Приморскому краю от 10.03.2015.
И только 40 человек въехали с целью туризма. Граждане этого государства совершили около 4000 миграционных правонарушений .
Наши подсчеты говорят о том, что количество въезжающих с целью трудоустройства на территорию Приморского края граждан Китая примерно одинаковое в соотношении с гражданами Узбекистана (которые в большинстве своем въезжают именно с этой целью, пусть даже и заявляя о частной цели), равно как и количество совершаемых в сфере миграции административных правонарушений иммигрантами из обеих стран.
На втором месте в группе нарушений различных административных правил, связанных с пребыванием иностранных граждан, находились административные правонарушения, предусмотренные ст. 18.9 КоАП РФ, устанавливающей ответственность «принимающей стороны». Например, в Амурской области в 2010 г. было совершено 283 таких правонарушений, в 2011 г. - 560, в 2012 г. - 593, в 2013 г. - 583, в 2014 г. - 763 правонарушения. Данные правонарушения могут быть совершены только российскими гражданами либо постоянно проживающими на территории РФ иностранными гражданами (например, ч. 2 ст. 18.9 - непринятие мер по обеспечению своевременного выезда иностранных граждан за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания в Российской Федерации). По статье 18.9 за 2014 г. в Амурской области было привлечено за нарушение правил пребывания 749 российских граждан8. В Приморском крае число привлеченных к административной ответственности российских граждан по этой же статье оказалось существенно выше за этот же период времени - 3068 чел, и подавляющая часть - 2 542 чел. была привлечена по части 4 ст. 18.9 - за неисполнение принимающей стороной обязанностей в связи с осуществлением миграционного учета. Если в 2010-2013 гг. в Приморском крае снижалось количество административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.9, то в 2014 г. показатели по соответствующим правонарушениям вернулись практически к показателям 2010 г. (в 2010 г. -3 199 чел., в 2011 г. - 2 210, в 2012 г. - 1 966, в 2013 г. - 1 791, в 2014 г. -3 015 чел.)9.
Следующую по своей распространенности группу административных правонарушений в сфере миграции составляют нарушения правил трудовой деятельности мигрантов (ст.18.10, 18.15, 18.17 КоАП РФ). В Амурской области административные правонарушения в сфере осуществления трудовой деятельности имели тенденцию к росту после 2010 г. (2010 г. - 600,
7
Ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС России по Приморскому краю от
10.03.2015.
8
Амурская область: информация о миграционной ситуации: ответ на запрос ИИАЭ
ДВО РАН от УФМС по Амурской области от 10.03.2015. №7/2776.
9
Ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС России по Приморскому краю от 10.03.2015.
2011 г. - 1362, 2012 г. - 1595, 2013 г. - 1534, 2014 г. - 1615). Однако таких правонарушений было зафиксировано в два раза меньше, чем правонарушений в сфере въезда, пребывания, проживания. Это в определенной степени подтверждает тезис, что степень законопослушности у граждан КНР в 2010-2014 гг. в российском приграничье росла очень медленно10.
В Приморском крае в сфере трудовой миграции в 2014 г. было совершено 4 621 административное правонарушение, в то время как правонарушений первой группы в сфере въезда и пребывания (проживания) было зафиксировано 10 676, то есть здесь так же, как и в Амурской области, их оказалось в два раза больше11. Более низкий показатель привлеченных к административной ответственности за нарушения правил в сфере трудовой деятельности указывает на более высокую латентность данных правонарушений по сравнению с нарушениями иных административных правил. Если последние сравнительно легко обнаруживаются и доказываются изучением документов иностранных граждан, то незаконная трудовая деятельность указанных лиц зачастую остается не обнаруженной, либо вызывающей доказательственные трудности. Для уяснения сути проблемы необходимо рассмотреть динамику административных правонарушений в сфере трудовой миграции. В Приморском крае она характеризуется тенденцией к росту с 2010 г. Всплеск нарушений имел место в 2012 г., что может быть связано с более интенсивной работой УФМС и правоохранительных органов в период строительства объектов саммита АТЭС (рис. 3).
Анализируя структуру административной деликтности в сфере трудовой миграции по странам прибытия, важно отметить, что больше всего правонарушений совершалось, как и по правонарушениям первой группы, гражданами Китая и Узбекистана. Например, по ст. 18.10 за незаконное осуществление трудовой деятельности в 2014 г. в Амурской области было привлечено 1 113 иностранных граждан, среди них на первом месте стоят граждане Китая (500 чел.), а на втором - граждане Узбекистана (321 чел.). За несоблюдение ограничений на осуществление отдельных видов деятельности по статье 18.17 КоАП РФ соответствующие контролирующие органы привлекли 62 гражданина, среди них почти половину составляли граждане
13
КНР . В Приморском крае в 2014 г. число совершенных административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.10, несколько выше
10 Амурская область: информация о миграционной ситуации: ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС по Амурской области от 10.03.2015. №7/2776.
11 Ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС России по Приморскому краю от
10.03.2015.
12
Ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС России по Приморскому краю от
10.03.2015.
13
Амурская область: информация о миграционной ситуации: ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС по Амурской области от 10.03.2015. №7/2776.
(3 002) Основную часть нарушителей составляют, так же как и в Амурской области, граждане Узбекистана (1 323) и Китая (1 362)15, которые совершили примерно одинаковое количество административных правонарушений в сопоставлении с данными миграционного учета по гражданам, приехавшим на Дальний Восток России в поисках работы.
Рис. 3. Число административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами на территории Приморского края по ст. 18.8 КоАП РФ за 2010-2014 гг.
За неразрывно связанное с выше рассмотренными правонарушение, предусмотренное ст. 18.15, - противоправное деяние в виде незаконного привлечения иностранного гражданина к трудовой деятельности, было привлечено всего в 2014 г. в Амурской области - 440 чел., из них подавляющее большинство составляли российские граждане - 400 чел., граждан Китая - всего 10 чел., Узбекистана - 10 чел.16.
По статье 18.15 (за привлечение к незаконной трудовой деятельности) в Приморье в 2014 г. понесли административное наказание 1249 чел., при этом большая часть (837 чел.)17 привлечены по части 1 ст. 18 15 - «за привлечение к трудовой деятельности при отсутствии у иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на работу либо патента» [1].
14
Ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС России по Приморскому краю от 10.03.2015.
15 Ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС России по Приморскому краю от 10.03.2015.
16 Амурская область: информация о миграционной ситуации: ответ на запрос ИИАЭ
ДВО РАН от УФМС по Амурской области от 10.03.2015. №7/2776.
17
Ответ на запрос ИИАЭ ДВО РАН от УФМС России по Приморскому краю от 10.03.2015.
Выявленные тенденции за исследуемый временной отрезок тенденции в миграционной сфере (которые отражают как увеличение, так и сокращение в отдельные годы административных правонарушений) обусловлены целой совокупностью факторов. Надлежит учесть частые изменения миграционного законодательства, динамику потока иностранцев, уже отмеченную латентность правонарушений в указанной сфере, зависимость их обнаружения и пресечения от качества деятельности миграционных органов. Проведенный анализ административной деликтности в сфере миграции составляет основу для определения некоторых «болевых точек» в процессе формировании законопослушности иностранных граждан и лиц без гражданства, на которые следует обратить внимание при совершенствовании миграционной политики, миграционного законодательства, практик взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с негосударственными институтами в сфере миграции.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] : федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/koap/.
2. Никитенко, И.В. Миграционная безопасность России (криминологический аспект) : монография / И.В. Никитенко. - М. : Издательский дом Шумиловой И.И., 2013. - 350 с.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение [Электронный ресурс] : федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_149653/.
4. Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран-участников форума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс] : федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ. - Режим доступа: http://www.consultant.ru /document/cons_doc_LAW_87624/.
REFERENCES
1. Administrative Code of Russian Federation: Federal Act of 30.12.2001 No. 195-FA. Available at: http://www.consultant.ru/popular/koap/ (accessed 23 October 2015). (In Russian).
2. Nikitenko I.V. Migracionnaya bezopasnost Rossii (kriminologichesiy aspect) [Safety in migration: kriminology aspects]. Moscow: Izdatel'skii dom Shumilovoi I.I. Publ., 2013. 350 p.
3. Amendments to some legal acts of Russian Federation for improving of migration legislation and responsibility for its offenses: Federal Act of 23.07.2013 No. 207-FA. Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_149653/ (accessed 23 October 2015). (In Russian).
4. About organization of meeting of Heads of State and governments - participants of Forum «Asia-Pasific economic cooperation» in 2012, about development of Vladivostok as a centre of international cooperation in Asia-Pasific Region and about amendments to some legal acts of Russian Federation: Federal Act of 08.05.2009 No. 93-FA. Available at: http://www.consultant. ru/document/cons doc LAW 87624/.
УДК 35.08:340.11
Хабибулина Ольга Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета, г. Владивосток, Россия. E-mail: [email protected]
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
В статье дается характеристика ограничений, запретов и обязанностей государственных служащих, установленных в целях противодействия коррупции. Противодействие коррупции остается приоритетным направлением государственной политики Российской Федерации, реализация которого вызвала увеличение числа ограничений, запретов и обязанностей государственных служащих. Способы противодействия коррупции, затрагивающие правовой статус государственных служащих, используемые в России, во многом аналогичны применяемым и в других странах, в том числе в странах АТР: обязанность представлять сведения о доходах и расходах, принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, запрет принимать подарки в связи с исполнением служебных обязанностей и другие.
Анализ антикоррупционного и служебного законодательства РФ позволил выявить ряд пробелов, проблем, противоречий, которые не только снижают эффективность политики противодействия коррупции, но и нарушают права государственных служащих (в части возможных злоупотреблений со стороны представителя нанимателя). Так, в действующем законодательстве отсутствуют как перечень конкретных антикоррупционных ограничений, запретов и обязанностей, так и критерии отнесения к ним.
