CC BY
84
ОБЩЕСТВО
СООТНОШЕНИЕ ПРАВОВЫХ И ЭТИЧЕСКИХ РЕГУЛЯТОРОВ ДОЛЖНОСТНОГО ПОВЕДЕНИЯ ГОССЛУЖАЩИХ Руденкин В.Н.
Во второй половине XX в. в развитых странах мира произошло существенное падение доверия населения к большинству политических и общественных институтов. Одной из причин этого стало усиливающееся разочарование граждан в моральных качествах представителей политико-административного класса. Рост общественного недовольства деятельностью должностных лиц государства породил серьезную угрозу подрыва легитимности существующих политических систем. Реакцией на эту угрозу стало признание государствами развитых стран важности административной морали как фактора эффективности государственной службы и обязательного условия сохранения доверия общества. В статье рассматриваются причины, актуализировавшие «моральную» проблематику в рядах госаппарата, а также соотношение правовых и этических регуляторов должностного поведения госслужащих.
CORRELATION BETWEEN LEGAL AND ETHICAL ISSUES IN THE CIVIL SERVANTS’ BEHAVIOUR. Rudenkin V.N.
An essential fall from public favour of most political and social institutions in the developed countries took place in the second half of XXth century. Growing public disappointment in moral of the political and administrative class representatives became the reason for it. The growth of public discontent with the activities of the government employees generated a serious threat to undermine the legitimacy of the existing political system. Acknowledgement of the importance of administrative ethics as an effectiveness factor of civil service and compulsory requirements of public favour reservation appeared as response to this threat in the developed countries. Also the reasons which have urged the ‘ethic issues’ in the civil service sphere as well as a correlation between the legal and ethic regulators of official behaviour of civil servants.
Причины актуализации «моральной» проблематики
10 марта 2009 г. Президент РФ Д.А. Медведев подписал Указ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)». Согласно президентскому указу, тремя важнейшими направлениями новой программы являются: создание системы управления госслуж-
бой; внедрение на госслужбе эффективных технологий и современных методов кадровой работы; повышение эффективности гос-службы и результативности профессиональной служебной деятельности госслужащих. Реализация новой программы предполагает разработку нового законодательства, стимулирующего качественное государственное управление, внедрение новых механизмов поощрения чиновников и критериев оценки их работы. Предполагается, что все эти
меры будут способствовать росту доверия населения к чиновникам. Правительству РФ при формировании проектов федерального бюджета на период до 2013 года предписано предусматривать в установленном порядке средства на реализацию программы. На реформу в период с 2009 по 2013 годы планируется потратить 691 млн. рублей.
Важным фактором повышения эффективности госслужбы и результативности профессиональной служебной деятельности госслужащих должно стать формирование новой административной морали. Очень важно, чтобы разработчики программы реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации учли это обстоятельство и уделили ему должное внимание, как это делают в развитых странах мира, в которых уже не одно десятилетие вопросы административной морали являются предметом постоянной заботы государства и общества. Это далеко не случайно. Такое внимание к проблеме административной морали обусловлено рядом причин.
Во-первых, в последние десятилетия произошло существенное падение доверия населения развитых стран к большинству политических и общественных институтов
- парламентам, государственной администрации, судам, церкви, армии, полиции, партиям, профсоюзам, крупным компаниям, органам социального обеспечения. Одной из причин такого падения доверия является усиливающееся разочарование граждан в моральных качествах представителей политико-административного класса, многие из которых оказались причастными к громким коррупционным и иным скандалам. Так, в начале 1990-х гг. английские журналисты заговорили о недомогании нации, о поразившем ее моральном кризисе. Согласно опросам общественного мнения, значительная часть англичан полагает, что политики неискренни, что они не говорят правду, что их не волнует мнение рядовых граждан и что они сомневаются в способности
политико-административного класса управлять страной. В США, согласно социологическим опросам 1981, 1983 и 1987 гг., федеральные гражданские чиновники высшего ранга, сенаторы и конгрессмены, губернаторы штатов, муниципальные руководители и профсоюзные лидеры были отнесены к тем, чьи этические нормы были расценены как самые низкие [1]. Большинство американцев считает, что представители политико-административного класса их страны эгоистичны и не выполняют возложенных на них функций. Об этом свидетельствует тот факт, что вот уже на протяжении 30 с лишним лет многие, а с 1973 г. большинство американцев дают положительный ответ на два вопроса, регулярно задаваемые опросной службой Харриса, фиксирующей «индекс отчуждения»: «Большинство людей, наделенных властью, пытается извлечь выгоду из своего положения за счет таких людей, как Вы»; «Людям, управляющим страной, в действительности нет до Вас никакого дела» [2].
Как справедливо заметил американский ученый Д. Томпсон, негативное, с точки зрения общественной морали, впечатление от тех или иных поступков политика, даже если оно на самом деле ошибочно, тем не менее играет отрицательную роль, ибо подрывает доверие к правительству и, в более широком смысле, к демократии в целом [3]. Признание того, что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависят от того, насколько поведение должностных лиц соответствует нормам общественной морали, закономерно актуализировало «моральную» проблематику в рядах госаппарата.
Во-вторых, в конце XX - начале XXI вв. в развитых странах мира произошла существенная модернизация государства с целью повышения его эффективности. Одним из направления такой модернизации стала так называемая «коммерциализация» государства - внедрение в практику государственного управления рыночных (конкурентных)
Руденкин В.Н.
принципов и механизмов, передача в ведение бизнеса ряда государственных агентств и даже отдельных ведомств. Например, в результате такого перераспределения общая стоимость контрактов, заключенных правительственными ведомствами Австралии с частными фирмами для выполнения последними государственных функций, составила 7,9 млрд. долл., или четверть долгосрочных и текущих расходов этих госаппаратных структур. Подобные контрактные системы начали широко использоваться еще в 1980е гг. в США и Великобритании, а в настоящее время стали неотъемлемой частью государственного управления в целом ряде других стран. Еще одним направлением «коммерциализации» государства стало использование государственными службами методов корпоративного менеджмента, что привело к интенсивному проникновению управленческого персонала частных корпораций в административные структуры государства [4].
Однако процесс «коммерциализации» государства, будучи во многом оправданным экономическими соображениями, в то же время таит в себе серьезные опасности. Одной из них является «неизбежное расширение “серой зоны” - сферы личного усмотрения служащих на грани закона» [5], привнесение в практику госуправления принципов и установок, мало или вообще несовместимых с ее назначением. В этих условиях закономерно возрастает роль моральных качеств госслужащих. Как справедливо отмечает российский ученый А.В. Оболонский, «технологически и методически сближаясь с коммерческими структурами, государственная служба не должна и не может утратить свою специфику, качественно отличающую ее от других организаций и общественных институтов. Главное в этой специфике ее назначение служить общественным интересам и интересам граждан, а не начальства или отдельныгх промышленно-финансовыгх групп (что, впрочем, отнюдь не исключает одно другого). А чтобы обес-
печить это в условиях изменений, необходимо особое внимание к моральным принципам и ценностям служащих. В противном случае государственную службу неизбежно захлестывает вал коррупции и прочих злоупотреблений, связанных с возможностью торговать от имени государства влиянием, разного рода экономическими и административными ресурсами» [6].
В-третьих, даже самое эффективное законодательство не способно предотвратить или пресечь служебные злоупотребления, а потому без этических регуляторов государственно-служебных отношений обойтись невозможно. Конечно, нельзя не признать, что политика «кнута и пряника» в отношении должностных лиц во многих странах показала свою высокую эффективность. Высокая зарплата, медицинская страховка, возможности карьерного роста, различные социальные льготы, хорошая пенсия - с одной стороны, и строгий контроль за должностными лицами со стороны всевозможных проверяющих инстанций, влекущий за собой весьма чувствительные наказания в случае выявления совершенных госслужащими нарушений юридических или этических норм - с другой достаточно надежно удерживают их от многочисленных соблазнов и искушений.
И все же при всей своей эффективности политика «кнута и пряника» - отнюдь не панацея. И вряд ли от такой политики будет вообще какой-нибудь толк, если в обществе и в политико-административном классе не будет сознательно и целенаправленно культивироваться понимание государственной службы именно как служения обществу и государству. Государственная служба должна быть призванием и привлекать людей особого склада, для которых моральная мотивация является важнейшей составляющей их профессии. Конечно, моральная мотивация вовсе не исключает мотивации прагматической (и даже эгоистической) -стремления госслужащего иметь хорошо оплачиваемую работу, социальный пре-
стиж, льготы и привилегии, обеспеченную старость и т.п., но лишь как приятное дополнение к чувству удовлетворения от хорошо исполненного им своего профессионального долга.
На важность моральных самоограничений чиновников обращают внимание многие ученые. Так, еще в начале XX в. М. Вебер писал о такой тенденции в государственном управлении, как «развитие и превращение современного чиновничества в совокупность трудящихся, высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных многолетней подготовкой, с высокоразвитой сословной честью, гарантирующей безупречность, без чего возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, а это бы ставило под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата...» [7]. Кратко, но емко эту же мысль выразил известный американский политолог С. Хантингтон: «Для профессионала ведущими мотивациями являются преданность своему мастерству и стремление служить обществу. Зарплата не может быть первичной целью профессионала, разумеется, если он - настоящий профессионал» [8].
В конце концов, отрицание важности моральных регуляторов поведения есть не что иное, как утилитаристская редукция природы человека. С этим трудно согласиться. В самом деле, разве для того же чиновника совершенно не важно, что о нем думают родные, близкие, коллеги, подчиненные, соседи? Разве для него совсем не имеют значения его профессиональная репутация, чувство удовлетворения от хорошо выполненной работы, воспитание, самоуважение, наконец? Неужели все и впрямь сводится к банальной калькуляции выгод и издержек? Думаю все же, что все эти факторы для госслужащего - отнюдь не пустой звук. Если, конечно, он настоящий профессионал, а не «временщик» с психологией рвача. Следовательно, проблема зак-
лючается прежде всего в том, чтобы формировать такую систему рекрутирования госслужащих, которая препятствовала бы проникновению на госслужбу людей с сомнительной профессиональной и моральной репутацией и, наоборот, открывала широкую дорогу во властные структуры настоящим профессионалам с твердыми нравственными убеждениями.
В-четвертых, естественная склонность любой власти к закрытости, неизбежными спутниками которой являются всевозможные должностные злоупотребления. Не случайно в ходе длительной политической эволюции люди постепенно пришли к пониманию того, что минимально необходимыми условиями профилактики и пресечения таких злоупотреблений должны стать разделение властей, система «сдержек и противовесов», постоянный гражданский (общественный) контроль за деятельностью госслужащих. Такие профилактические меры, помимо того, что они позволяют эффективно выявлять и пресекать должностные злоупотребления, служат еще и своеобразным «фильтром», закрывающим дорогу во властные и административные структуры морально нечистоплотным людям: риск быть разоблаченным при такой «прозрачности» настолько велик, что, право, «овчинка не стоит выделки».
Конечно, наивно было бы полагать, что в демократических государствах в политике и на государственной службе работают исключительно высокоморальные люди. Однако нельзя отрицать и того, что именно высокая чувствительность граждан к моральным качествам должностных лиц, нетерпимость общества к проявлениям с их стороны не только неуважения к закону, но и к моральным ценностям, даже просто нескромности, достаточно надежно «предохраняют» государственную службу от массового «наплыва» в нее людей, рассматривающих ее как синекуру или «кормление».
В качестве примера приведу слова Тоби
Руденкин В.Н.
Тристер Гати, в 1993 - 1997 гг. занимавшей в Госдепартаменте США должность заместителя госсекретаря по сбору и анализу информации по всем ключевым направлениям внешней политики США. «В США приняты весьма строгие законы, регулирующие поведение государственных служащих, - говорит Т. Т. Гати. - Прежде чем поступить на государственную службу, я прошла подробный инструктаж на предмет того, что дозволено, а что - нет. Из этих “курсов по этике” я узнала о существовании множества запретов для госслужащих. Однако регламентировать все и вся невозможно. Да и нельзя бороться с коррупцией при помощи одного только страха перед наказанием за проступок... Я знаю очень мало чиновников, соблюдающих моральные принципы на службе только из-за страха перед наказанием. Ограничителем коррупции в США служит сам престиж государственной службы. Предполагается, что люди, занимающие высокие посты, соответствуют тем высоким этическим стандартам, которые были заданы выдающимися американскими политическими деятелями прошлого. Их пример - ориентир для всех сотрудников администрации.
Честно говоря, мне даже никогда в голову не приходило использовать служебное положение в личных целях. Кто-то скажет, что за четыре года работы на государственной службе можно упустить выгоды. Я вспоминаю, что сотрудникам администрации, например, не разрешалось обедать или путешествовать за чужой счет, принимать в подарок книги, не говоря о более ценных предметах. В печати публиковали сведения о доходах, которые получали супруги и дети чиновников. Все государственные служащие находились под неусыпным надзором общественности. Хотя все равно, конечно, некоторые использовали служебное положение для личного обогащения.
В целом же мой опыт свидетельствует: в основном люди идут работать на государство, полагая, что могут принести ему
пользу. Подобное отношение формировалось, на мой взгляд, на протяжении долгого времени. Конечно, в американской истории есть множество примеров людей, использовавших положение в личных целях. Но при этом “отцы-основатели” США всегда ставили интересы страны выше личных устремлений. В условиях открытости и мощного общественного контроля государственный аппарат вынужден сам себя контролировать и давать соответствующие объяснения» [9].
Признанием важности «прозрачности» деятельности органов власти, обеспечиваемой совокупными усилиями государства и гражданского общества, стало принятие во многих странах мира специального «этического» законодательства. Так, в США после «уотергейтского скандала» и последовавших за ним разоблачений, нанесших серьезный удар по репутации правительственных чиновников, были предприняты конкретные меры по восстановлению общественного доверия к органам власти. Конгресс США в 1978 г. принял Федеральный закон «Об этике государственных органов». Подписывая его, Президент США Дж. Картер выразил надежду на то, что «этот Закон не только сделает правительственных чиновников честными, но и заставит их сохранять честность», и что благодаря ему «обществу будет предоставлена возможность оценивать, является ли честным тот или иной кандидат, а также тот или иной государственный чиновник» [10].
Однако цель, которую преследовал данный Закон, так и не была достигнута, поскольку, как впоследствии обнаружилось, некоторые члены Конгресса США получали на стороне денежные вознаграждения за свои целенаправленные выступления в стенах Капитолия. Один из скандалов даже привел к отставке спикера Палаты представителей. Следствием этого стало заметное падение доверия общества к политикам и государственным служащим.
Реакцией на падение доверия общества
в отношении честности политиков и государственных служащих явилось создание Президентом США Дж. Бушем-старшим президентской Комиссии по реформе закона об этике в федеральных органах. Сформулированные этой Комиссией предложения побудили Конгресс США принять в 1989 г. Федеральный закон «О реформе этических норм», который внес некоторые изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил положения Федерального закона «Об этике государственных органов» на все ветви федеральной власти - законодательную, исполнительную и судебную. Новый Закон установил нормы этики, которыми обязаны руководствоваться должностные лица всех трех ветвей власти:
1) ограничения на трудоустройство и деятельность бывших служащих после их ухода в отставку;
2) правила отчетности федеральных госслужащих об их финансовом положении;
3) прием подарков и командировки за счет неправительственных источников финансирования;
4) ограничения на работу по совместительству и получение гонораров;
5) создание общественной комиссии по проблеме гражданской службы и зарплате служащих.
По Закону «О реформе этических норм» были также созданы специальные ведомства, призванные осуществлять контроль за соблюдением этических норм:
а) в отношении членов и сотрудников аппарата Палаты представителей Конгресса США контроль был возложен на Комитет по стандартам официального поведения сотрудников Палаты представителей Конгресса США;
6) в отношении сенаторов и сотрудников Сената США - на комитет Сената США по этике;
в) в отношении федеральных судей и сотрудников аппаратов судов - на административное управление судов США;
г) в отношении должностных лиц органов исполнительной власти - на Управление по этике в правительстве [11].
Во многом аналогичные функции выполняет Комитет по стандартам служебного поведения должностных лиц Палаты представителей Конгресса США. Должностные лица и служащие органов исполнительной власти обязаны руководствоваться «Кодексом этики правительственной службы», нормы которого вправе устанавливать государственный секретарь США от имени президента страны.
Важную роль в обеспечении этических стандартов госслужбы играет Комитет по правительственной этике (КПЭ) (1978 г.). Формальными целями КПЭ являются: 1) поддержание высоких этических стандартов в среде федеральных служащих, 2) предотвращение и разрешение возникающих конфликтов интересов, 3) укрепление общественного доверия по отношению к правительственному аппарату. Но на деле функции КПЭ имеют главным образом консультативно-информационный характер. КПЭ в основном наблюдает за положением дел, периодически составляет аналитические справки о ситуации в том или ином ведомстве, подготавливает программы «этического обучения» служащих. По данным КПЭ, каждый год «этическое обучение» проходят от 400 до 600 тыс. федеральных служащих. КПЭ имеет право издавать этические правила для отдельных отраслей и издавать «корректирующие распоряжения» в адрес отдельных учреждений и служащих [12].
Каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, в обязанности которого входят координация и контроль за соблюдением должностными лицами этических норм внутри ведомства, а также поддержание деловых связей данного ведомства с Главным контрольно-финансовым управлением США и с Управлением по этике в правительстве. Само же Управление по этике в правительстве ру-
Руденкин В.Н.
ководит своими представителями в ведомствах; решает проблемы, возникающие в связи с квалификацией нарушений стандартов поведения, допускаемых должностными лицами; рассматривает наиболее «деликатные» ситуации; решает вопрос о применении в определенных случаях уголовной ответственности [13].
С конца 1980-х гг. этические принципы государственной жизни становятся объектом еще более жесткого социального контроля и регламентации, в том числе и на законодательном уровне. Было признано, что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависят от того, в какой мере государственные институты и высшие должностные лица руководствуются в своей деятельности господствующими в обществе ценностями и идеалами, а их поведение соответствует нормам общественной морали.
В октябре 1990 г. Закон о реформе этических норм был подкреплен исполнительным указом Президента США «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата» (за их соблюдением следит Управление по этике в правительстве):
1) государственная служба есть «служба общественного доверия», что требует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов;
2) государственная служба - это сфера деятельности, из которой должны быть исключены «какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению» служебного долга;
3) госслужащий не должен принимать участие в финансовых операциях с использованием не подлежащей разглашению служебной информации или допускать использование такого рода информации для продвижения чьих-либо частных интересов;
4) он не должен вымогать или принимать любой подарок или другие виды вознаграж-
дения (кроме случаев, оговоренных в законе), от любого лица или организации, желающих получить содействие в том или ином вопросе или имеющих деловые отношения либо ведущих деятельность, подпадающую под юрисдикцию ведомства, где работает данный служащий, или на чьи интересы может существенно повлиять выполнение или невыполнение им своих должностных обязанностей;
5) он не должен давать несанкционированных обязательств или обещаний, подразумевающих возложение ответственности за их выполнение на правительственное учреждение;
6) он не должен использовать служебные помещения для извлечения личной выгоды;
7) при выполнении служебных обязанностей он обязан действовать на непартийной основе, без каких-либо предпочтений к той или иной частной организации или лицу;
8) он обязан охранять государственную собственность и не допускать использования ее в любой другой деятельности, не предусмотренной служебными предписаниями;
9) он не должен заниматься подработкой в иных организациях или другими видами деятельности, включая поиск новой работы или ведение переговоров о трудоустройстве, если это препятствует выполнению им служебных обязанностей и профессионального долга на госслужбе;
10) он обязан информировать соответствующие структуры о всех ставших ему известных фактах растрат, обмана, злоупотреблений и коррупции в госучреждениях;
11) он обязан добросовестно выполнять обязательства, возложенные на него законом как на гражданина страны, в первую очередь такие, как уплата федеральных и местных налогов;
12) он обязан строго соблюдать все законы и правила, направленные на обеспечение равных прав всех граждан США.
Что касается чиновников, непосредствен-
но назначаемых президентом США, то им вообще запрещается получать «какой бы то ни было доход» в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящие за рамки непосредственных служебных обязанностей. Указ обязывает чиновников докладывать в «соответствующие инстанции» о всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотреблений и коррупции [14].
Аналогичное «этическое» законодательство имеется и в других странах. Например, в Канаде в 1985 г. был принят Кодекс, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все госслужащие в случае возникновения конфликта между их служебными обязанностями и личными интересами. По мысли законодателей, целями указанных правил являются: 1) «повышение доверия общества к государственному аппарату и веры в честность его служащих»; 2) профилактика перечисленных выше преступлений; 3) установление четких норм поведения всех госслужащих в части «конфликта интересов» на госслужбе и после ее оставления, «минимизация возможности их возникновения и разрешения в случае возникновения в интересах общества» [15].
Важную роль в поддержании высоких этических стандартов государственной службы играют также законы об открытости для граждан информации о деятельности государственных и муниципальных органов власти. Например, в США нормативно-законодательный фундамент прозрачности деятельности государственных и муниципальных органов составляют первая поправка к Конституции США, которая гласит: «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии либо запрещающего свободное ее исповедание, либо ограничивающего свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» [16]; а также Федеральный Закон
«О свободе информации», гарантирующий всем американцам право на получение информации в любых органах всех ветвей власти. Кроме того, закон требует, чтобы органы власти проводили свои заседания публично; обеспечивали открытый доступ к официальным документам и информации; публиковали финансовые отчеты должностных лиц и т.д. На сегодняшний день подобные законы приняты более чем в 50 государствах мира (в том числе и в России
- Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который вступает в силу с 1 января 2010 г.).
О пользе этических кодексов
В России проблема административной морали стоит особенно остро. Моральные качества российских чиновников вызывают у миллионов рядовых граждан серьезную и вполне обоснованную обеспокоенность. Не случайно поэтому россияне крайне низко оценивают работу аппарата, которая напрямую связана с контактами госслужащих с населением, обеспечением интересов граждан, открытостью госслужбы для общественного контроля. Как показывает мониторинговое социологическое исследование, проведенное кафедрой политологии и политического управления РАГС в 2003 - 2006 гг., свыше 60% опрошенных считают эту работу неудовлетворительной. Вину за это граждане возлагают прежде всего на самих госслужащих, видя в них «надменную замкнутую касту», которая к тому же коррумпирована (66%) и использует свое служебное положение в личных целях (69%).
Больше того: россияне убеждены в том, что аппарат стоит сегодня не только вне общества, но и над обществом, диктуя ему свои собственные нормы и правила поведения. Лишь 1,5% опрошенных считают себя достаточно защищенными от возможного административного произвола влас-
Руденкин В.Н.
тей, тогда как 44,5% чувствуют себя совершенно не защищенными от такого произвола и 45,5% считают, что «некоторая защита все же обеспечивается». Подавляющее большинство респондентов (74%) считают, что госслужащие сегодня в первую очередь защищают свои собственные интересы, и лишь 5,5% полагают, что чиновники защищают интересы граждан [17].
А что думают сами российские чиновники об этических ориентирах? Ответ на этот вопрос дают данные, полученные в ходе проведенного несколько лет назад социологами РАГС опроса работников государственных органов исполнительной власти. В списке наиболее важных моральных качеств значилось 15 позиций, и чиновникам предлагалось выбрать из них только 3 самых приоритетных. В итоге честность в обобщенном списке приоритетов оказалась на 3-м месте, принципиальность - на 6-м, а неподкупность - на 9-м. 1-е и 2-е места заняли такие качества, как доброжелательность и дисциплинированность. Комментируя эти данные, ректор РАГС В. Егоров справедливо отмечает, что «в шкале высоких моральных ценностей (особенно для чиновника) на самом верху должна стоять, конечно же, неподкупность». Только 1520% опрошенных чиновников назвали сразу все три главных приоритета: честность, принципиальность, неподкупность. «Но, может быть, самым неприятным “открытием” стали этические взгляды многих молодых и начинающих сотрудников, - продолжает В. Егоров. - Исследование показало: чем моложе служащие и чем меньше стаж их работы в государственных органах, тем “спокойнее” относятся они к отклонениям от обязательных норм нравственности. Этот “нигилизм” может дорого стоить государству» [18].
Этот нигилизм, разумеется, не остается незамеченным обществом. В ходе исследования, проведенного в 2005 г. Институтом социологии РАН, респондентам был предложен список 15 различных человеческих
качеств, по которым требовалось составить социально-психологический портрет современного российского чиновника. Технически для этого надо было просто отметить, какие качества из упомянутого списка ему присущи, а какие - нет. И вот каким оказался этот портрет (ответы приводятся в порядке убывания):
1) равнодушие к людям, формализм
- 63,7%;
2) продажность - 58,5%;
3) безразличие к интересам своей страны - 41,1%;
4) безответственность - 32,0%;
5) низкие деловые качества, некомпетентность - 31,0%;
6) необразованность, бескультурье, грубость - 25,9%;
7) деловитость, компетентность - 20,4%;
8) косность, узость мышления - 20,0%;
9) культура, образованность - 15,7%;
10) способность использовать зарубежный опыт - 14,8%;
11) творческий потенциал, способность к инновациям - 14,1%;
12) ответственность, надежность - 5,7%;
13) патриотизм, чувство долга - 4,6%;
14) способность опереться на национальные традиции - 2,6%;
15) неподкупность - 1,9% [19].
Эти цифры не могут не тревожить. Проблема возрастающего напряжения между обществом и властью, прежде всего чиновничеством, таит в себе потенциальную угрозу дальнейшего отчуждения между ними. Неприязнь к коррумпированному чиновничеству в настоящее время затмила даже неприязнь к «антигероям» последнего десятилетия - олигархам. Вот как, например, распределились ответы россиян на вопрос социологов «Левада-Центра» «Что вызывает у вас наибольшее раздражение?»: высокие доходы олигархов - 19%; высокие зарплаты чиновников - 24%; высокие расходы на содержание депутатов - 31%; ничего из перечисленного - 20%; затруднились ответить - 6% [20]. «Ситуация усугубляется еще
и тем, что высшее чиновничество и крупный бизнес уже начинают восприниматься обществом как закрытый, оторванный от национальной почвы анклав постсоветской элиты, которая тем не менее определяет настоящее и будущее страны. Не случайно в иерархии угроз вторую позицию занимает процесс сращивания высшей бюрократии и олигархии. Причем и в данном случае заметно растет доля россиян, считающих именно так. В 2004 г. их было 15%, в 2006 г. - 24%» [21].
Что и говорить, по части пренебрежения моральными нормами новое российское чиновничество явно «превзошло» своих исторических предшественников. Сколь бы скептически не относились мы сегодня к прежним нормам административной морали, составлявшим своего рода неформальный этический кодекс советского чиновника, нельзя не признать, что эти нормы все-таки «ставили некоторые барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола. Беда в том, что вместо “этического кодекса советского чиновника” не сложилось никакого другого, а возник моральный вакуум с присущими ему вседозволенностью, тотальным цинизмом, коррупцией...» [22]. И вряд ли удастся в короткие сроки заполнить этот моральный вакуум такими нормами административной морали, которые ориентировали бы российских чиновников на ответственное служение обществу. В этом смысле утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих»
- мера необходимая, но явно недостаточная. Во-первых, сформулированы они очень обтекаемо, а во-вторых, в Указе ничего не говорится о том, как их практически реализовать. Поэтому вряд ли можно всерьез рассчитывать, что рекомендации главы государства (сами по себе, безусловно, правильные) будут всерьез восприняты многочисленной армией российских чиновников.
В настоящее время идет работа над Эти-
ческим кодексом госслужащего. Как отмечают его авторы из Российской академии госслужбы (РАГС), он нужен для борьбы с коррупцией. Документ сводит предложения фракции СПС в Госдуме РФ и положения Указа Президента России №885 от 12 августа 2002 г. «Об общих принципах служебного поведения государственных служащих». «Нравственные требования для людей, наделенных властью, более строги, чем для людей без власти. И их ответственность тем больше, чем выше статус государственного служащего», - отметил в сопроводительном письме к Кодексу один из его авторов, профессор РАГС Владимир Егоров.
Авторы документа предлагают ввести в министерствах и ведомствах суды чести, которые будут карать за нарушение Кодекса: порицать либо рекомендовать главе ведомства наказать провинившегося чиновника. Согласно проекту Этического кодекса госслужащего, высшим критерием для чиновника должны быть интересы государства и общества; госслужащий должен «уважать честь и достоинство гражданина, его деловую репутацию»; быть лояльным «политическому большинству, находящемуся у власти», а также «поддерживать имидж властных структур, постоянно содействовать укреплению их авторитета». В своих выступлениях и высказываниях чиновник должен быть нейтральным, а также «полностью исключить возможность влияния политических партий на принимаемые им решения», особенно в период выборов. Если чиновник не согласен с политикой своего ведомства, он должен уходить в отставку. Кроме того, чиновник должен стремиться быть максимально открытым людям, соблюдать субординацию и честно нести ответственность, не перекладывая ее (как и работу) на подчиненных; а также быть честным и скромным, избегать подхалимажа, доносительства, склочничества, грубости, бестактности, унижения достоинства коллег. Предполагается, что при поступлении на госслужбу чиновни-
Руденкин В.Н.
ки будут давать на нем присягу [23].
Конечно, принятие Этического кодекса госслужащего вряд ли решит все проблемы. В то же время разработка и широкое обсуждение среди работников аппарата такого документа представляются, безусловно, важными и необходимыми. Это обусловлено прежде всего тем, что этические кодексы обладают несколькими преимуществами по сравнению с кодексами юридическими. «Во-первых, юридический кодекс по своей природе требует четких формулировок (составов) запрещенных действий, а также правил должного поведения; специфика же названных сфер деятельности такова, что создать сколько-нибудь полный и действенный перечень запретов и предписаний невозможно, - пишет А.В. Оболонский. - В основе же кодекса этического лежат, в первую очередь, не юридические нормы, а принципы, которые гораздо проще идентифицировать и соотнести с реальной практикой деятельности того или иного должностного лица. Во-вторых, специфика многих вроде бы даже очевидных своей политической некорректностью и административных проступков такова, что доказать наличие вины крайне сложно, а без этого применять правовую санкцию нельзя. В-третьих, ряд действий по самой своей природе не может регулироваться правом, а подпадает под нормыг групповой морали или индивидуальной нравственности, действие которых не менее эффективно, так как именно они -базовые детерминантыы социального поведения человека. Правом же регулируется лишь небольшая часть поступков людей. Кроме того, важно, что этические кодексы и стандартыы апеллируют к лучшей стороне человеческой природыг, а юридические, с их акцентом на санкции, страх наказания,
- к худшей. Иными словами, первые как бы возвышают человека, вторые же его “принижают”. Это различие немаловажно, в том числе и с точки зрения воспитания сознающих свою ответственность и честных политиков и администраторов» [24].
Нам еще только предстоит сформировать особый, «неутилитарный» подход к государственной службе, понимание ее именно как служения государству и обществу. По мнению гендиректора ВЦИОМ В.В. Федорова, «на госслужбу должны приходить люди, которые не видят в ней канал быстрого обогащения, а скорее предрасположеныы к этому роду деятельности по своим личныгм качествам, которые хотят реализовать себя в сфере госуправления, при этом не претендуя на то, что их зарплата будет сопоставима с зарплатами менеджеров крупных успешных частных компаний. То есть это ваш крест, если вы выбрали госслужбу, то значит, вы должны быть готовы чем-то жертвовать, не одеваться в роскошных бутиках и не строить себе дач на Лазурном берегу. Вы сами совершили такой выбор и должны за него отвечать... То есть должны быть некоторые этические основы в виде писаного этического кодекса, или в виде неписаных, но твердых и широко распространенных в корпоративной среде убеждений, что брать взятки - это плохо, что это неправильно, что люди, которые берут взятки, - это люди не нашего круга» [25]. Именно таких чиновников и имел в виду М. Вебер, говоря о важности культивирования в их среде высокоразвитой сословной чести как необходимого условия безупречного исполнения ими своих должностных обязанностей.
Я совершенно согласен с таким подходом, хотя понимаю, сколь непросто будет его реализовать. В любом случае нам нужна огромная кропотливая работа по изменению ценностных, ментальных установок политиков и госслужащих, по повышению качества обучения, профессиональной подготовки и переподготовки управленческих кадров. В долгосрочном же плане нам необходим принципиальный пересмотр стратегии и тактики взаимоотношений институтов гражданского общества с органами власти. В частности, необходима консолидация и координация усилий, предпринимаемых институтами гражданского общества, с це-
лью повышения своего влияния на органы власти. Чиновников нужно приучать к тому, что они отнюдь не являются хозяевами страны, что они - нанятые обществом для выполнения определенных функций профессиональные управленцы, которые в любой момент могут быть заменены обществом на других, более профес-
сиональных и ответственных перед ним. Это и есть, на мой взгляд, базовое условие качественного обновления нашего политико-административного класса, формирования у его представителей таких моральных установок, следование которым только и позволит им восстановить доверие общества.
ЛИТЕРАТУРА
1. См.: Доган М. Эрозия доверия в развитых демократиях // Мировая экономика и международные отношения. 1999. № 5. С. 86, 90.
2. См.: Баталов Э.Я. Политическая культура современного американского общества. М.: Наука, 1990. С. 114.
3. См.: Оболонский А.В. Этика публичной сферы // Общественные науки и современность. 2008. № 2. С. 61.
4. См.: Перегудов С.П. Новейшие тенденции в изучении отношений гражданского общества и государства // Политические исследования. 1998. № 1. С. 138.
5. Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управлении // Общественные науки и современность. 2007. № 1. С. 70.
6. Там же. (Выделено мной. - В.Р.).
7. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 657. (Выделено мной. - В.Р.).
8. Цит. по: Оболонский А.В. Этика публичной сферы // Общественные науки и современность. 2008. № 2. С. 60. (Выделено мной. - В.Р.).
9. Ограничителем коррупции в США является сам престиж государственной службы. (http://www.nsa-msu.ru/ncd-1-9-331/news_publications.html). (Выделено мной - В.Р.).
10. Цит. по: Николайчик В.М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США: экономика, политика, идеология. 1998. № 5. С. 92.
11. См.: там же. С. 93.
12. См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. С. 129 - 130.
13. См.: Николайчик В.М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США: экономика, политика, идеология. 1998. № 5. С. 94.
14. См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. С. 122 - 123; Согрин В.В. Ветви государственной власти в США: эволюция, взаимодействие, соперничество // Общественные науки и современность. 2001. № 1. С. 78; Теория государства и права. Под ред. М.Н. Марченко М., 1996. С. 126 - 128.
15. Подробнее см.: Куракин А.В. Предупреждение и пресечение коррупции в зарубежных государствах (на примере США, Канады, ФРГ, Франции, Испании, Португалии, Чехии) // Право и политика. 2002. № 6. С. 56 - 59.
16. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: Пер. с англ. / Сост. В.И. Лафитский; Под ред. и со вступ. ст. О.А. Жидкова. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 40.
Руденкин В.Н.
17. См.: Комаровский В.С. Отношение граждан к реформе государственной службы // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2007. № 2. С. 76 - 77.
18. См.: Головачев В. Между властью и обществом // Труд. 21 ноября 2000 г.; см. также: Данилкин А. России нужны «чистые руки» // Труд. 23 ноября 2000 г.; Головачев В. Невидимый спрут // Труд. 10 января 2002 г.
19. См.: Андреев А.Л. Современная Россия: запрос на компетентного чиновника // Общественные науки и современность. 2007. № 1. С. 62.
20. Что вызывает у вас наибольшее раздражение? // Труд-7. 6 декабря 2007 г.
21. Петухов В.В. Предстоящие выборы и динамика социальных перемен // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2007. № 1. С. 12 - 13.
22. Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 146-147.
23. См.: Виноградов М. Клятва бюрократа // Труд. 3 декабря 2008 г.
24. Оболонский А.В. Этика публичной сферы // Общественные науки и современность. 2008. № 2. С. 65. (Выделено мной. - В.Р).
25. Власть, бизнес, коррупция для большинства граждан - понятия тождественные (http://wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/1747.html). (Выделено мной. - В.Р).
