CC BY
47
УДК 316.462
ББК С55.377 + Ф3(2)123
В.Н. Руденкин
РОССИЙСКАЯ БЮРОКРАТИЯ: КОЛИЧЕСТВО И КАЧЕСТВО
Численность чиновников в России растет с каждым годом. По данным Госкомстата, в 1995 г. в России было 1,06 млн. чиновников — работников органов государственной власти и местного самоуправления, в 1997 г. —1,108 млн., в 2000 г. — 1,163 млн., в 2001 г. — 1,14 млн., в 2002 г. — 1,25 млн., в 2003 г. — 1,3 млн., на начало 2005 г. —1,318 млн. В 2005 г., по оценкам специалистов, в результате реорганизации территориальных органов федеральных министерств и ведомств численность чиновников увеличится еще как минимум на 40 тыс. человек. Таким образом, за десять лет численность чиновничьего аппарата в России возросла на 300 тыс. человек, или почти на треть.
Для сравнения: в 1957 или 1963 гг. в РСФСР насчитывалось соответственно 518 и 500 тыс. управленцев всех уровней, включая судебные и юридические учреждения, т. е. в два с половиной раза меньше, чем сегодня. В 1985 г. в нашей стране было 753 тыс. чиновников. В 2002 г. в федеральных органах власти работало 404,7 тыс. человек, а к началу 2004 г. — уже 593,1 тыс. [7,10, 15].
Рост, как видим, впечатляющий. Однако дело, конечно, не только и не столько в неуклонном росте численности управленцев. В конце концов, куда важнее качество выполнения ими своих обязанностей. А вот с этим у российских чиновников как раз большие проблемы. Возьмем, к примеру, ставший притчей во языцех закон о монетизации льгот. Правительственные чиновники не удосужились даже посчитать, сколько в стране льготников—список этих людей постоянно уточнялся! Всего на компенсации для федеральных льготников в бюджете страны на 2005 год предусматривался 171 млрд. рублей (июль 2004 г.). Однако уже в ноябре 2004 г. стало понятно, что этой суммы недостаточно, поскольку, «по уточненным данным», федеральных льготников оказалось не 12,26 миллиона, а на миллион больше. Но, как выяснилось впоследствии, и эта цифра не соответствует действительности. По словам министра здравоохранения и социального развития РФ М. Зурабова, в России 15,2 миллиона федеральных льготников (апрель 2005 г.), и на денежные компенсации в 2005 г. из федерального бюджета потребуется уже 208,6 млрд. рублей [18].
На состоявшемся 24 февраля 2005 г. заседании Правительства Российской Федерации премьер-министр М. Фрадков сделал весьма примечательное заявление. «Нам нужно понимать, что мы делаем, — сказал он.—Требуется осмысленная позиция на базе глубокого анализа... Если мы не сможем сформулировать задачи сами себе, то где мы найдем ясность?»
Еще более откровенно выразился глава Минэкономразвития РФ Г. Греф: «Ни одна из стратегий развития отраслей экономики полностью не готова». Неудивительно поэтому, что накануне заседания правительства была направлена на доработку в Минэкономразвития среднесрочная программа социально-экономического развития на 2005—2008 годы...
Вот так. Выходит, почти за год работы правительство так и не определилось с ключевыми приоритетами своей социально-экономической политики, не смогло разработать стратегию развития экономики. И стоит ли после этого удивляться, что того же Г. Грефа «настораживают некоторые тенденции»: недоверие бизнеса к власти, неэффективность мер по борьбе с коррупцией, разгул монополизма, превышение в 2004 году запланированного показателя инфляции на 1,7 процента?
Комментируя экономическую политику правительства, профессор Е. Гонтмахер констатирует в его действиях «удивительную некомпетентность, пренебрежение к умонастроению людей, а порой и просто, извините, глупость. До сих пор идут споры, какая экономическая модель лучше подходит для России. За многие годы не определились, а ведь пора бы. Кабинет министров, как ни удивительно, не имеет ясных целей: куда идем, что строим, какие стратегические задачи должны решать, как именно, какие механизмы и возможности использовать. Вот и ломаем дрова, причем всегда руководствуясь благими намерениями».
По мнению ученого, в основе большинства ошибочных решений правительства лежат «некомпетентность и неозабоченность социальным самочувствием людей». А происходит это потому, что «в структуры власти пришло много случайных людей, не имеющих ни соответствующей подготовки, ни способностей, ни профессиональных качеств, необходимых для управленцев, ни знания российских реалий. Зато в избытке корыстолюбие, стремление каким угодно способом дотянуться до денежных потоков» [20].
Как решается проблема качества госаппарата в развитых странах мира? Прежде всего за счет предъявления высоких требований к кандидатам на должности высокопоставленных служащих. В Великобритании, например, главным условием поступления на кадровую гражданскую службу является письменный экзамен общего типа, который проводится по программам Оксфордского и Кембриджского университетов. Именно эти университеты являются основными поставщиками большей части кандидатов на государственные посты. Во Франции
Социология политики
верхний эшелон государственного управления формируется преимущественно за счет лиц, закончивших элитарное учебное заведение—Национальную школу администрации.
Большое внимание в развитых странах уделяется освоению и совершенствованию чиновниками специальных знаний и навыков. Обучение чиновников рассматривается как важный фактор изменения их организационной культуры и менталитета, как один из главных инструментов внедрения инноваций в административную систему. В министерствах Франции, например, на обучение персонала расходуется от 2 до 7 % общего фонда заработной платы [5, 3,13,14].
Основу эффективности чиновничьего аппарата в США составляет так называемая merit system — «система заслуг и достоинств», т. е. система набора и продвижения госслужащих на основе их профессиональных и деловых качеств. Принципы этой системы были положены в основу Акта 1978 г. о реформе гражданской службы. В числе этих принципов, например, — равенство возможностей кандидатов на занятие должности; требование к служащим поддерживать высокое качество своей работы; защита служащих от произвола, личного фаворитизма или принуждения политического характера, а также от преследования за законное раскрытие информации о нарушениях законов, правил и инструкций и т. д. [17].
Углубление профессионализации бюрократии — во многом следствие обострения конкуренции за право занять место в чиновничьем аппарате. Чем привлекает людей в странах Запада чиновничья карьера? Прежде всего — престижностью государственной службы, высоким уровнем правовой и социальной защищенности. Например, американские чиновники имеют большие льготы, установленные законом об обеспечении госслужащих — по оплате и покупке жилья, медицинской страховки, в получении образования их детьми, в пенсионном обеспечении. Подобные законы существуют и в других странах Запада.
Поэтому совершенно естественно, что в странах с рыночной экономикой, где существует весьма жесткая конкуренция на рынке труда, перспектива занять место в госаппарате и получить солидные правовые и социальные гарантии привлекает многих достойных людей. Быть госслужащим здесь не только выгодно, но и престижно: человек, выбравший чиновничью карьеру, имеет немалые возможности профессиональной самореализации. Да и понимание чиновником важности для общества его работы играет не последнюю роль в его мотивации.
Однако правовые и социальные гарантии чиновников — лишь одна сторона медали. Другой, не менее важной стороной, является жесткий контроль за их деятельностью, строжайшая ответственность чиновников за нарушение закона. Нанимая себе ква-
лифицированных управленцев и соглашаясь предоставить им солидные правовые и социальные гарантии, общество оставляет за собой право строго контролировать деятельность чиновников.
Бюрократия в развитых странах Запада именно вынуждена действовать под пристальным вниманием как «сверху» (со стороны законодателей), так и «снизу» (со стороны гражданского общества). Обычным делом в этих странах стала критика государственной администрации, создание комиссий по расследованию тех или иных действий высокопоставленных чиновников. Вот почему чиновники вынуждены считаться как с позицией парламентариев, так и с общественными настроениями.
Будучи гражданами демократического общества, чиновники признают правомерность и легитимность такого «двойного» контроля. В целом это позволяет достаточно эффективно удерживать чиновников в рамках законности. В ФРГ, например, в год проходит всего несколько сот уголовных процессов по взяткам, включая самые мелкие. По официальным данным, процент раскрываемости случаев коррупции составляет 98 (!) процентов [12].
В США в судебную практику вошло понятие «возмещение нанесенного ущерба»: государство, на службе которого состоял взяточник, скрупулезно подсчитывает, на какую сумму тот «облегчил» казну. Причем касается это не только конкретной суммы взятки, но и вероятных последствий для национальной экономики. Когда же суды стали удовлетворять иски величиной в 2—3 миллиона долларов, количество мздоимцев тут же пошло на убыль. Кроме того, пойманного на взятке чиновника запрещается зачислять куда бы то ни было, если организация или фирма имела отношение к государству [1].
Любопытный пример приводит в одном из своих интервью академик РАН Н. Петраков. «Как-то в Париже мы с коллегой спешили на деловую встречу и нарушили правила уличного движения. Он долго мучился, объясняя полицейскому свою правоту. “Дал бы ему “на лапу”, -— посоветовал я, — быстрей бы отвязался”. “Деньги он бы не взял, — ответил приятель, — а меня бы разорил за дачу взятки”. Дело в том, что французские полицейские держатся за свое место не из-за высокой зарплаты. Важнее для них социальные блага этой профессии: большая пенсия, возможность бесплатно учить своих детей в вузах, очень низкая квартплата, дешевое лечение и санаторно-курортный отдых и так далее. Вот за что держатся капиталистические бюджетники!» [22]. Не случайно поэтому во Франции 50 % родителей посоветовали бы своему ребенку поступать на государственную службу и только 28 % — в частный сектор [19].
А вот свидетельство комиссара отдела полиции МВД Финляндии А. Седербера: «Попробуй у нас министр, любое высокопоставленное должностное лицо назвать инспектору, остановившему его маши-
ну, скажем, за превышение скорости или нетрезвое состояние, заниженную сумму годового дохода — у нас при серьезных нарушениях штрафуют, исходя из уровня материального благосостояния виновного... Так вот, проверят, перепроверят, но на чистую воду выведут. И на следующий день данная персона предстанет во всей “красе” на первых полосах газет: вот, полюбуйтесь, как конкретный представитель власти безобразничает на дорогах да еще трусливо пытается недоплатить в казну, а она у нас на всех одна: и для ветеранов, и для пенсионеров, и для армии, и для полиции...» Не случайно поэтому А. Седербер с гордостью говорит о незамаранности финского чиновничества коррупцией и о невозможности появления в его стране феномена организованной коррупции [6].
Отношение российского чиновничества к демократическому контролю, к сожалению, остается весьма прохладным. В интервью корреспонденту «Труда» ректор РАГС В. Егоров приводит следующие данные: только 14 % опрошенных чиновников поддерживают такой демократический контроль (они же выступают за большую открытость и терпимость к «чужим» жизненным идеалам); в то же время 86 % работников государственного аппарата привержены традиционным принципам «административного государства». «Бюрократия недемократического общества оставила в головах многих чиновников глубокий след, и на перестройку сознания, восприятие новых ценностей требуется время, — подчеркивает В. Егоров. — Российское общество в целом гораздо дальше продвинулось в восприятии демократии, рыночных отношений, чем многие из тех, кто разрабатывает законы, принимает их, работает в государственном аппарате» [8].
Не знаю, как насчет российского общества в целом, но в отношении ценностных установок наших чиновников В. Егоров, безусловно, прав. Нужна, следовательно, огромная, кропотливая работа по изменению ценностных установок бюрократии, по повышению качества обучения, профессиональной подготовки и переподготовки управленческих кадров. И такая работа уже ведется, другое дело, что рассчитывать на быстрые изменения ситуации трудно — уж слишком масштабна задача, да и опыта в ее решении у нас маловато.
На «прохладное» отношение чиновников к демократическому контролю за их деятельностью накладывается слабость институтов гражданского общества, их неготовность и неспособность к осуществлению такого контроля. Пока они ведут, так сказать, «бои местного значения» с бюрократией, успех всегда будет на стороне последней. Необходим, принципиальный пересмотр стратегии и тактики взаимоотношений институтов гражданского общества с органами власти.
В частности, необходима консолидация и координация усилий, предпринимаемых институтами
гражданского общества, с целью повышения своего влияния на органы власти. Чиновников нужно приучать к тому, что они отнюдь не являются хозяевами страны, что они — нанятые обществом для выполнения определенных функций профессиональные управленцы, которые в любой момент могут быть заменены обществом на других, более профессиональных и ответственных перед ним.
Однако каким бы эффективным ни был контроль «сверху» и «снизу», он вряд ли способен дать должный эффект, если в чиновничьей среде не укоренены высокие этические стандарты, ориентация на служение обществу. Никакие, даже самые совершенные законы не дадут должного эффекта, если идеалы служения обществу не станут внутренними императивами поведения чиновника.
К сожалению, этические взгляды российских чиновников пока весьма далеки от стандартов, принятых в развитых странах. Вот любопытные данные, полученные в ходе проведенного несколько лет назад социологами РАГС опроса работников государственных органов исполнительной власти. Чиновникам предлагалось высказать свое мнение об этических ориентирах. В списке наиболее важных моральных качеств значилось 15 позиций, а выбрать из них нужно было только 3 самых приоритетных. В итоге честность в обобщенном списке приоритетов оказалась на третьем месте, принципиальность — на шестом, а неподкупность — на девятом. Первое и второе места заняли такие качества, как доброжелательность и дисциплинированность.
Комментируя эти данные, ректор РАГС В. Егоров справедливо отмечает, что «в шкале высоких моральных ценностей (особенно для чиновника) на самом верху должна стоять, конечно же, неподкупность». Только 15—20 % опрошенных чиновников назвали сразу все три главных приоритета: честность, принципиальность, неподкупность. «Но, может быть, самым неприятным “открытием” стали этические взгляды многих молодых и начинающих сотрудников. Исследование показало: чем моложе служащие и чем меньше стаж их работы в государственных органах, тем “спокойнее” относятся они к отклонениям от обязательных норм нравственности. Этот “нигилизм” может дорого стоить государству» [11, 9].
Неудивительно поэтому, что россияне крайне невысокого мнения о своих чиновниках. В ходе опроса, проведенного социологами Левада-Центра летом 2005 г., 64 % респондентов охарактеризовали чиновников следующим образом: «Это люди, озабоченные только своим материальным и карьерным благополучием» (в 2000 г. подобных ответов было в полтора раза меньше — 38 %). В октябре 2005 г., отвечая на вопрос социологов Фонда «Общественное мнение» «Какие проблемы беспокоят вас, мешают жить?», 27 % россиян назвали бюрократию,
Социология политики
произвол чиновников (в июне 2004 г. так ответили 22 %) [10].
Вряд ли удастся в короткие сроки утвердить в чиновничьей среде такие нормы административной морали, которые ориентировали бы российских чиновников на ответственное служение обществу. В этом смысле утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» — мера необходимая, но явно недостаточная. Во-первых, сформулированы они очень обтекаемо, а во-вторых, в Указе ничего не говорится о том, как их практически реализовать. Поэтому вряд ли можно всерьез рассчитывать, что рекомендации главы государства (сами по себе, безусловно, правильные) будут всерьез восприняты многочисленной армией российских чиновников.
Между тем совершенствование этики госслужащих является одним из важнейших направлений проводимых в странах Запада административных реформ. В 1998 г. Организация по экономическому сотрудничеству и развитию опубликовала «Рекомендации по совершенствованию этического поведения в государственной службе», в которых перечисляются основные принципы этического поведения и меры по его стимулированию, определяются пути формирования соответствующей политической, административной и правовой среды [14].
В новейшее время в США было принято большое число указов и законов, утверждающих конкретные правовые и морально-этические нормы поведения бюрократии. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958 г. в форме резолюции Конгресса, которая ориентировала чиновников на соблюдение моральных принципов при выполнении своих профессиональных обязанностей. Этот документ стал отправной точкой для последующих усилий в том же направлении. В 1978 г. был принят гораздо более конкретный Закон об этике служащих государственных органов. «С конца 80-х годов этические начала государственной жизни становятся объектом еще более жесткого социального контроля и регламентации, в том числе — и на законодательном уровне. Признано, что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависят от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали» [17].
В октябре 1990 г. Закон был подкреплен исполнительным указом Президента США «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата», в котором отмечается, что го с служба — это сфера деятельности, из которой исключены «какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению» служебного долга. Госслужащим пред-
писывается не брать на себя никаких, выходящих за рамки их служебной деятельности, обязательств, не отдавать «предпочтений отдельным лицам или частным организациям», подчиняться духу и букве Конституции и законов США. Госслужащим категорически запрещается принимать подарки от любых лиц, «добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую со стороны государственного органа, в котором работают эти служащие».
Госслужащие «не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использование такого рода информации в личных целях». Что касается чиновников, непосредственно назначаемых Президентом США, то им вообще запрещается получать «какой бы то ни было доход» в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящие за рамки непосредственных служебных обязанностей. Указ вменяет в обязанность чиновников докладывать в «соответствующие инстанции» о всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотреблений и коррупции [21]. За соблюдением этих принципов следит Управление по делам правительственной этики.
Но дело, конечно, не только в этических взглядах российских чиновников. Не менее важным является то, что наше законодательство вольно или невольно подталкивает чиновников на путь мздоимства. Специалисты справедливо обращают внимание на то, что многие законодательные акты имеют коррупционный оттенок, который возникает зачастую из самых благих побуждений. Например, если закон допускает широкий диапазон наказаний за одно и то же нарушение, а определение степени виновности отдается на откуп чиновнику, у последнего всегда будет искушение взять с возможного правонарушителя взятку за «смягчение» наказания. Запутанность и противоречивость законодательства нередко оборачиваются тем, что в роли его толкователя выступают сами чиновники — и опять же понятно, в чью пользу они его толкуют в этом случае...
Еще в большей степени этому способствуют неопределенность, размытость функций чиновников, а также недостаток контроля за их действиями как «сверху», так и «снизу». Об этом, в частности, неоднократно говорил Президент России В. В. Путин: «Чиновники от имени государства продолжают выполнять множество не заказанных и не нужных налогоплательщику функций — разрешительных, лицензионных, надзорных. И следствием этого становятся удушение деловой инициативы, мздоимство, злоупотребление властью... Многие разумные предложения забалтываются, заматываются, тонут в бюрократической трясине формализма и некомпетентности... Нужно сделать все, чтобы разбюрок-
ратить принимаемые решения... Ничего же невозможно добиться! На уровне кланов, я иначе это назвать не могу, все стопорится, не пускают, не дают развиваться бизнесу...».
Необходима, следовательно, масштабная инвентаризация чиновничьих функций, ликвидация тех из них, которые, как справедливо отмечает Президент страны, не заказаны налогоплательщиком и не нужны ему. А какие чиновничьи функции нужны российскому налогоплательщику? Да те же самые, которые нужны, скажем, американскому, немецкому или французскому налогоплательщику—обслуживание общества и отдельных его групп. Четко прописанные функции бюрократии и процедуры, которые она должна неукоснительно соблюдать, — одно из необходимых условий повышения профессионализма бюрократии и ее ответственности перед обществом. Если к этому добавить механизмы внешнего и внутреннего контроля, то российское общество получит шанс обрести, наконец, в лице бюрократии столь необходимую ему профессиональную корпорацию управленцев, способную эффективно решать поставленные перед ней задачи.
Литература
1. Благодаров, К. Почему они не берут? // Деловой вторник. № 12. 15 апреля 2003.
2. Василенко, И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Логос, 2001. — 200 с.
3. Василенко, И. Административно-государственное управление: опыт Франции // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 1.
4. Василенко, И. Административная реформа во Франции // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 1. с. 52—56.
5. Василенко, И. Институт государственной службы в Великобритании // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 6. С. 34—39.
6. Воплянский, П. Почему в Финляндии не берут взяток? // Труд-7. 11—17 ноября 2004.
7. Головачев, В. 600 тысяч лимузинов, или Почему нищий чиновник опасен для государства // Труд. 17 февраля 2004.
8. Головачев, В. Между властью и обществом / / Труд. 21 ноября 2000.
9. Головачев, В. Невидимый спрут И Труд. 10 января 2002.
10. Головачев, В. Чиновников все больше. А толку? // Труд. 16 декабря 2005.
11. Данилкин, А. России нужны «чистые руки» / / Труд. 23 ноября 2000.
12. Колчанов, Р. Немецкий порядок // Труд. 9 апреля 2004.
13. Лобанов, В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1. С. 58—62.
14. Лобанов, В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 1. С. 29—34.
15. Лобанов, В. Уроки и перспективы административной реформы в России // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 1. С. 47—51.
16. Лугвин, С. Переход к новой модели государственного управления в постиндустриальном обществе // Проблемы теории и практики управления. 2004. № 4. С. 34—39.
17. Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. — М. : Дело, 2002. — 272 с.
18. Полунин, А. Езда на задней передаче // ТРУД-13 апреля 2005.
19. Пушкарева, Г. В. Государственная бюрократия как предмет исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5. С. 82—86.
20. Рукотворные бури // Труд. 19 января 2005.
21. Согрин, В. В. Ветви государственной власти в США: эволюция, взаимодействие, соперничество // Общественные науки и современность. 2001. № 1.С. 78—82.
22. Укрощение бедности // Труд. 9 апреля 2004.
