CC BY
62
УДК 349.414
СОЧЕТАНИЕ ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ СПОСОБОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
THE COMBINATION OF PUBLIC AND PRIVATE WAY REGULATION
OF SUBSOIL USE
Э. Ф. НИГМАТУЛЛИНА (E. F. NIGMATULLINA)
Рассматриваются проблемы комплексного правового регулирования приватизации скважин, формирования земельных участков, занимаемых скважинами. При этом подчеркивается, что при регулировании оборотоспособности природных ресурсов следует сохранить формулу ч. 3 ст. 129 ГК РФ, почерпнутой из западноевропейского законодательства.
Ключевые слова: недропользование; приватизация; скважины; формирование земельного участка; принципы; сервитут; кадастровый учёт.
The author considers the problem of complex legal regulation of privatization wells, formation of land occupied by the wells. In this case the author emphasizes that the regulation of the Turnover of natural resources should be preserved formula Part 3. 129 Civil Code drawn from zapadnoevro pean legislation.
Key words: subsoil; privatization; well; the formation of the land; principles; easement cadastral registration.
В последнее время повышенное внимание в российском обществе уделяется развитию минерально-сырьевой базы, что обусловливает необходимость упорядочения правового регулирования отношений по использованию недр в связи с геологическим изучением, добычей минерального сырья, захоронением отходов и др.
При этом стабильность закона не должна служить самоцелью, она рассматривается лишь в контексте желательности либо необходимости стабильности регулирования существующих общественных отношений и обеспеченности стабильного правопорядка [1].
Последнее двадцатилетие с провозглашением перехода России к рынку характерно обострением конкуренции между частноправовым и публично-правовым началами в регулировании недропользования, что не может не учитываться при обсуждении в настоящее время концепции защиты национальных интересов, в том числе посредством горного права, где важнейшее место занимает проблема большего распространения вещных прав на природные ресурсы и объекты [2].
Критическое отношение общества к сохранению недр как национального богатства страны требует только продуманного комплекса мероприятий государственного масштаба, способных решить современные проблемы недропользования. И одной их них является обеспечение интересов участников отношений в сфере приватизации скважин и формирования земельных участков, необходимых для их обслуживания.
Современное государственное регулирование отношений собственности на скважины имеет историческое преимущество в нахождении оптимального баланса интересов частного собственника и общества в целом.
В соответствии с п. 2 разд. IV приложения № 1 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении го -сударственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» предприятия
© Нигматуллина Э. Ф., 2014
топливно-энергетического комплекса были отнесены к объектам исключительно федеральной собственности [3].
Однако Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. “Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации”» п. 2 и 3 раздела IV приложения № 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении го -сударственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» в части отнесения к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики признаны не соответствующими ч. 2 и 3 ст. 11-1, п. «г» ч. 1 ст. 84-11 Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 г. и Федеративному договору [4].
В силу п. 2.1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государствен -ной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» [5] следует, что не принимаются решения о приватизации в отношении предприятий, объектов и организаций геологической службы, выполняющих региональные геологические исследования, связанные с оборонными нуждами государства, работы на континентальном шельфе и в пределах морской экономической зоны и Мирового океана, включая предусмотренные для этого морские суда, а также выполняющие фундаментальные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, направленные на решение федеральных программ развития минерально-сырьевой базы страны, в соответствии со специальным перечнем, утверждаемым Указом Президента Российской Федерации, скважины глубокого бурения, находящиеся в пределах горных отводов или площадей, по которым выданы лицензии добывающим или иным предприятиям, и го -
сударственная сеть наблюдательных скважин и пунктов наблюдения нефтяных и газовых фонтанов, находящихся в федеральной собственности.
Согласно Положению о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счёт средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных геологических предприятий, зарегистрированному в Министерстве юстиции Российской Федерации за № 953 от 25 сентября 1995 г., при преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных геологических предприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации скважины глубокого бурения на нефть и газ, числящиеся на их балансе и находящиеся в пределах горных отводов или площадей, по которым выданы лицензии на право пользования недрами добывающим или иным организациям, исключаются из перечня приватизируемого имущества.
Вместе с тем особенность рассмотренной проблемы заключается в сложности доказывания бурения скважин за счёт государственного бюджета, и примером тому является решение арбитражного суда Республики Башкортостан от 29 января 2014 г. по делу № А07-8331/2013.
Актуальность и злободневность в последнее время обрела проблема соотношения гражданского и природоресурсного законодательства, частью которых является земельное законодательство.
Реформирование гражданского и земельного законодательства основано на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Принцип «единого» объекта был известен ещё римскому праву [6]. При этом речь шла о присоединении второстепенной вещи к главной вещи. Сообразно этому вещи, которые были прочно соединены с земельным участком, рассматривались как единое целое с этим участком и находились в собственности владельца земельного участка. Здания и растения образовывали с земельным участком в юридическом смысле одно целое [7]. По мнению многих учёных, такой подход в сфере недвижимости позволит в первую очередь избежать завышенных издержек в процессе
оборота недвижимости и длительных сроков переоформления прав [8].
Однако на практике нередки случаи, ко -гда кадастровым инженером при формировании земельных участков не учитывается факт нахождения в границах формируемых земельных участков скважин, принадлежащих хозяйствующим субъектам, что ведет к нарушению одного из основополагающих принципов права - принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных законом (ст. 1 ЗК РФ).
Между тем в целях развития этого принципа принят ряд конкретных законоположений, ограничивающих допустимость раздельного оборота земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости, а также обеспечивающих соединение прав на эти объекты за одним собственником (ст. 35, 36 ЗК РФ, ст. 552 ГК РФ).
Формирование границ земельных участков, в состав которых входят опасные производственные объекты - скважины, должно осуществляться в соответствии с требованиями гражданского, земельного, лесного, водного, градостроительного законодательства и иными установленными в соответствии с законодательством Российской Федерации требованиями (п. 10 ст. 38 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»).
Согласно ч. 2 п. 7 ст. 36 ЗК РФ местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учётом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.
Площадь земельных участков, занимаемых эксплуатационными скважинами, в соответствии с нормами отвода земель для нефтяных и газовых скважин (утв. Постановлением Госстроя СССР от 25 марта 1974 г. № 49) составляет 0,36 га.
Согласно п. 4 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ не допускается образование земельных участков, если оно приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.
В силу п. 5 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием.
Согласно позиции Минэкономразвития РФ от 17 октября 2011 г. № 22780-ИМ/Д23, если на земельном участке располагаются принадлежащие третьим лицам объекты недвижимости (например, опоры линий электропередачи, права на которые оформлены в установленном порядке), при выполнении кадастровых работ по уточнению границ такого земельного участка необходимо исключать из его состава части, занятые соответствующими объектами недвижимости (опорами линий электропередачи). В межевом плане в отношении указанного земельного участка должны отражаться контуры внутренних границ, в пределах которых располагаются соответствующие опоры.
Таким образом, получение гражданами на праве собственности земельных участков сельскохозяйственного назначения, в том числе и под опасными производственными объектами (сооружениями), не только нарушает права хозяйствующих субъектов на оформление данных земельных участков за собой, но и не позволяет осуществлять эксплуатацию данных земель с учётом их целевого назначения.
При этом необходимо обратить внимание, что суды при рассмотрении аналогичных земельных споров учитывают доказательства возможности натурализации долей (паев) физических лиц (формирования границ земельных участков), способом, не ущемляющим интересы иных лиц. К примеру, представление в качестве доказательства схемы земельного массива, как это было установлено решением арбитражного суда Саратовской области от 10 сентября 2013 г. по делу № А57-8022/2012.
Согласно правовой позиции, содержащейся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 марта 2011 г. № 14765/10, при необходимости внесения в кадастр изменений, вызванных ошибочностью ранее внесенных в
него сведений о местоположении границ земельного участка и (или) его площади, такая ошибка исправляется органом кадастрового учёта как ошибка в сведениях документов, представляемых по ст. 22 Закона «О государственном кадастре недвижимости» для осуществления кадастрового учёта изменений уникальных характеристик земельного участка. Из совокупности положений, предусмотренных ч. 3 ст. 25 и ч. 4 и 5 ст. 28 Закона «О государственном кадастре недвижимости», при согласии (отсутствии возражений) всех заинтересованных правообладателей земельного участка упомянутая ошибка исправляется в рамках административной процедуры, при несогласии хотя бы одного из них - по решению суда.
Между тем внесение в кадастр сведений об изменении площади земельного участка вследствие корректировки местоположения его границ требует изменения соответствующих сведений о площади земельного участка в ЕГРП у всех его зарегистрированных правообладателей, включая собственника. В результате указанных действий право собственности и иные производные вещные права на участок в его прежнем виде, определяемом совокупностью уникальных характеристик, прекращаются.
Из буквального толкования приведенного Постановления Президиума ВАС РФ следует, что суд в рамках реализации ст. 28 Закона «О государственном кадастре недвижимости» вправе принять решение об исправлении кадастровой ошибки, которое может повлечь, в том числе, прекращение права собственности и иных производных вещных прав на участок в его прежнем виде.
На основании п. 1 ст. 39 Закона «О го -сударственном кадастре недвижимости» местоположение границ земельных участков подлежит в установленном порядке обязательному согласованию с лицами, указанными в ч. 3 этой же статьи, в случае если в результате кадастровых работ уточнено местоположение границ земельного участка, в отношении которого выполнялись соответствующие кадастровые работы, или уточнено местоположение границ смежных с ним земельных участков, сведения о которых внесены в государственный кадастр недвижимости.
Споры, не урегулированные в результате согласования местоположения границ, после оформления акта согласования границ разрешаются в установленном Земельным кодексом Российской Федерации судебном порядке (п. 5 ст. 40 Закона «О государственном кадастре недвижимости»).
Обращение к влиянию судебной практики в определенной степени вызвано тем, что взаимодействие теории и практики выступает как необходимый диалектический процесс.
Вместе с тем правовой инструментарий обеспечения минерально-сырьевой безопасности должен охватывать не только требования рационального использования и охраны недр, но и воспроизводство минеральносырьевой базы, повышение эффективности геологической разведки, а также последующей переработки добытого сырья. Так, хозяйствующие субъекты сталкиваются с проблемой вывоза песчано-гравийной смеси с лесного участка, предоставленного им на праве аренды, так как вывоз может осуществляться только через смежный земельный участок, предоставленный на праве бессрочного (постоянного) пользования сельскохозяйственной организации. Свой отказ сельхо-зорганизации мотивируют тем, что дорога находится на землях сельскохозяйственного назначения, является внутрихозяйственной дорогой и используется для обеспечения производства и транспортировки сельскохозяйственной продукции.
Согласно ст. 39 ФЗ «О недрах» пользование недрами является платным. Расходами на освоение природных ресурсов, согласно ч. 1 ст. 261 Налогового кодекса РФ, признаются расходы налогоплательщика на геологическое изучение недр, разведку полезных ископаемых, проведение работ подготовительного характера, в том числе на устройство временных подъездных путей и дорог для вывоза добываемых горных пород, полезных ископаемых и отходов, подготовку площадок для строительства соответствующих сооружений, хранения плодородного слоя почвы, предназначенного для последующей рекультивации земель, хранения добываемых горных пород, полезных ископаемых и отходов.
Согласно п. 1 ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским
законодательством. Сервитут может быть срочным или постоянным (п. 4). Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен (п. 5).
В соответствии с п. 1 ст. 274 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка), предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
Пунктом 4 ст. 274 Кодекса предусмотрено, что сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, кото -рому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования. По смыслу приведенных положений закона правом требовать установления права ограниченного пользования чужим земельным участком в свою пользу наделен собственник недвижимого имущества, землевладелец либо землепользователь, которые не могут обеспечить свои нужды без установления сервитута. Однако хозяйствующие субъекты, как правило, пользуются землей на правах аренды.
Между тем в соответствии со ст. 17 ФЗ «О недрах» запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), которые направлены на дискриминацию пользователей недр в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.
Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Пользование недрами на территориях населенных
пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде (ст. 8 ФЗ «О недрах»). Таким образом, в данном законе основанием ограничения или запрещения пользования недрами невозможность вывоза добываемых полезных ископаемых не предусмотрена.
Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).
Однако суды приходят к выводу о том, что арендаторы лесных участков не являются лицами, имеющими право требования установления сервитута (см.: решение АС Ставропольского края от 25 декабря 2009 г. по делу № А63-7194/2009) .
Таким образом, большое количество споров свидетельствует о серьёзной проблеме в недропользовании. Соотношение частноправовых и публично-правовых начал в управлении недропользованием всегда было актуальным. На наш взгляд, законодателю не следует уходить от выверенных и оправдавших себя в теории и на практике правил ч. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это положение основывается на ч. 1 ст. 9, ч. 2 и 3 ст. 36 Конституции РФ и получает последующее отражение в ст. 209 ГК РФ, ч. 3 ст. 3 ЗК РФ, ч. 2 ст. 3 ЛК РФ, ч. 2 ст. 4 ВК РФ и в других федеральных природоресурсных законах.
1. Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере экологии : монография. - М. : Эксмо, 2010. -С. 385.
2. Клюкин Б. Д. О развитии договорной основы прав пользования недрами // Нефть, газ и право. - 2003. - № 6.
3. О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность : Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 // Российская газета. -1998. - № 8.
4. По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» : Постановление Конституционного Суда РФ от 10 сентября
1993 г. № 15-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1994. - № 4-5.
5. О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации : Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1994. - № 1. - Ст. 2.
6. Ср.: НКК, і Aufl., Rufner zu § 93-9S BGB, Rn. 2б f. Sowie Rn. 28-31 zum ius commune.
7. Institutionen des Gaius (Институции Гая) Gai. inst. 2, 73-75.
8. Фишер Н. Единство земельных участков и расположенных на них зданий в немецком вещном праве // Государство и право. - 200б. - № 11. - С. 70-75.
