CC BY
103
Кравченко Е.В.
к.э.н., заместитель начальника отдела
УПФР в ЮФО
Сульженко В.С.
аспирант кафедры финансов
Шершень В.С.
магистрант кафедры финансов E-mail: [email protected]
СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ:
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ
Ключевые слова: модернизация, реформирование, финансирование, социальная сфера, социальное обеспечение, социальная поддержка, государственное финансирование, социальные расходы, пенсионный фонд России, пенсионная система, пенсионное обеспечение, адресное пособие.
В данной статье рассмотрены проблемы финансирования социальной поддержки населения. Проанализированы сложившиеся на сегодняшний день характерные особенности российской системы социальной поддержки. Выявлена и обоснована необходимость развития и реформирования социального обеспечения в РФ. На основе проведенного исследования автором предлагается поэтапная система внедрения адресной социальной поддержки.
В соответствии с основными направлениями деятельности Правительства РФ на период до 2018 года предстоит обеспечить динамичное устойчивое повышение качества жизни, решение социальных задач, в том числе в направлении пенсионного обеспечения. Это свидетельствует
о необходимости модернизации и развития социальной поддержки населения, как одного из важнейших показателей социально-эконо-
мического развития государства. Под модернизацией социальной поддержки следует понимать изменение в соответствии с новейшими, современными требованиями и нормами социального обеспечения. Социальная поддержка подразумевает государственное финансирование, а вопрос ее развития тесно связан с состоянием государственного бюджета. Одним из важнейших направлений современной бюджетной политики является оптимизация расходов бюджета, которая должна быть реализована как через привлечение государственных источников, так и через развитие негосударственных источников финансирования.
Современная система социальной поддержки населения включает в себя такие идентичные по значению, но различные по методам реализации понятия, как социальная защита, социальное обеспечение и социальное обслуживание. Выделяются два направления развития системы социальной поддержки населения, первое из которых - это постепенное введение и развитие системы соплатежей со стороны населения при получении социальных услуг различных видов, а второе - содействие развитию некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги населению, постепенное наращивание доли услуг некоммерческого сектора.
Нынешняя система социальной поддержки, опираясь на растущий трансферт из федерального бюджета
и тяжелое налоговое давление, не может обеспечить достойного уровня социальной поддержки. Так, величина бюджетной поддержки пенсионной системы России больше, чем в странах ОЭСР (в РФ - 5,2% ВВП, в странах ОЭСР - 2,4%). И ставки социальных взносов в России выше, чем в странах ОЭСР (ставка «пенсионных» взносов в РФ - 22%, в странах ОЭСР -19,6%, как сумма налога на работодателя и работника). В то время как коэффициент замещения (т.е. отношение средней пенсии к средней зарплате) в России намного ниже 35,7%, против 54%.10
Первое из обозначенных направлений получает развитие в рамках принимаемого в настоящее время Закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», который фактически вводит платность социальных услуг для граждан, имеющих среднедушевой домохозяйственный доход не ниже предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг за плату.
В социальной поддержке населения особое место и роль отводится пенсионному обеспечению. В кризисный период политика правительства относительно пенсионного обеспечения носила ярко выраженный контрциклический характер. В настоящее время данный показатель медленно снижается, но в перспективе снижение до показателя менее 5% от ВВП не предвидится. Замедление экономического роста может привести к новому витку увеличения трансферта, что делает систему со-
10 Решют а а 01апсв, 2011.
циального обеспечения неустойчивой. Именно величина трансферта может привести к быстрой разбалан-сировке системы. Ограничение величины трансферта есть самая главная цель текущего этапа преобразований пенсионной системы.
Основная проблема системы социальной поддержки населения - это существующий формально и имеющий тенденцию к развитию дисбаланс между доходами и расходами солидарной пенсионной системы, вследствие чего вероятны ограничения возможностей роста пенсий; существенная нагрузка на федеральный бюджет (около 3% ВВП в 2013 г.) и большая зависимость пенсионной системы от возможностей бюджета; потенциал увеличения тарифов страховых взносов и соответствующей страховой нагрузки на бизнес. 11
Все это свидетельствует о необходимости модернизации системы социальной поддержки в общем направлении и в направлении пенсионного обеспечения. Вопросы модернизации пенсионного обеспечения имеют первостепенное значение как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Поэтому сложившаяся в России многоуровневая система нормативно-правового регулирования и реализации мер социальной поддержки населения и многоканальность ее финансирования в условиях модернизации системы социальной поддержки обусловливают более подробное рас-
11 Отчет о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета и представлению предложений по их оптимизации/ высшая школа экономики
смотрение расходов на социальную защиту населения на уровне субъектов Российской Федерации.
По итогам 2012 года (оценка Росстата) экономический рост в Российской Федерации составил
1 9
103,4% , что обусловлено ростом экономического развития на уровне субъектов.
При рассмотрении данных итогов развития экономики и социальной сферы Южного федерального округа, как и в целом по России, можно сделать вывод об укреплении позитивных тенденций, причем по показателям, характеризующим развитие промышленного производства, жилищного строительства, потребительского рынка в округе, динамика опережает среднероссийскую.
Одним из важных индикаторов системы социальной поддержки населения является величина заработной платы. В целом по Южному федеральному округу среднемесячная начисленная заработная плата в январе - ноябре 2012 года по сравнению с соответствующим периодом 2011 года увеличилась на 16,3%, несколько опередив среднероссийские темпы (114,1%), однако по-прежнему ее размер существенно ниже, чем в среднем по России (табл. 1)13.
Также одним из основных финансовых показателей системы социальной поддержки населения является своевременность выплаты заработной платы, которая в значи-
Статистический сборник «Социально-экономическое положение Юга России в январе-декабре 2012 года», Ростовстат
13 Статистический сборник «Социально-
экономическое положение Юга России в январе-декабре 2012 года», Ростовстат
тельной степени определяется структурой экономики и наличием проблем в различных видах экономической деятельности, присущих конкретному региону.
Соплатежи со стороны населения при предоставлении социальных услуг в настоящее время уже реализуются на основе действующих региональных нормативных документов в схожей с предлагаемой в новом законе форме.
Второе из отмеченных ранее направлений развития системы социальной поддержки населения -усиление доли и роли некоммерческого сектора в производстве услуг -оказывает положительное влияние на возможность сокращения объема расходов на содержание государственных учреждений, тем самым содействуя в реализации модернизации системы социальной поддержки населения путем внедрения негосударственных источников финансирования. В современных условиях реальный, а не формальный перевод действующих бюджетных учреждений в автономные некоммерческие организации должен стать импульсом к повышению уровня их финансовой самостоятельности.
Как показывают экспертные оценки, некоммерческие организации способны самостоятельно обеспечивать до 30% необходимых для их функционирования средств при условии предоставления институционального гранта (бюджетного финансирования) в объеме оставшихся 70%.14
«Пенсионный фонд Российской Федерации». -URL: www.pfrf.ru
Таблица 1 - Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата по субъектам РФ, расположенным на территории Южного федерального _округа, в январе - ноябре 2012 года_
Регион Всего, рублей В % к январю - ноябрю 2011г.
Российская Федерация 25 948,2 114,1
Южный федеральный округ 19 588,6 116,3
Республика Адыгея 16 097,4 115,4
Республика Калмыкия 14 657,4 121,0
Краснодарский край 21 272,2 118,6
Астраханская область 18 829,6 114,0
Волгоградская область 18 736,3 115,6
Ростовская область 18 757,5 113,9
Все это свидетельствует о том, что важным вопросом остаются государственные расходы на социальную поддержку населения, как на федеральном так и на региональном уровне. Масштабная система поддержки массовых категорий населения без учета нуждаемости затрудняет развитие программ социальной помощи малообеспеченным слоям населения, которые предусматривают учет уровня доходов. Эти программы являются важной частью рыночной экономики, которая ориентирована на реализацию человеческого потенциала и сохранность его в период непростых жизненных ситуаций, связанных с потерей доходов. До настоящего времени адресные меры поддержки малообеспеченных слоев населения не являлись главным приоритетом социальной политики, проводимой государством: без учета пенсионного обеспечения.
Если говорить о расходах на пенсионное обеспечение граждан, проживающих в регионах Южного федерального округа, то в 2012 году они составили 405 722,86 млн руб., в том числе на выплату страховой ча-
сти трудовой пенсии - 376 487,10 млн руб. (92,79%)15 (табл. 2).
Доходы, поступившие в бюджет ПФР от страхователей, зарегистрированных в субъектах федерации округа, обеспечили расходы по выплате страховой части трудовой пенсии на 43,80% (табл. 2, 3)16, что значительно ниже среднероссийского показателя - 62,1%.
Для более подробного анализа состояния пенсионной системы необходимо рассмотреть структуру социальных доплат. В рассматриваемом контексте, по состоянию на 1 января 2013 года, социальная доплата к пенсии установлена 406 887 пенсионерам округа или 10,35% от их общей численности (3 929 705), в
1 '7
Российской Федерации - 12,16%.
Материалы Управления ПФР в Южном федеральном округе.
16 Материалы Управления ПФР в Южном федеральном округе.
17 Материалы Управления ПФР в Южном федеральном округе.
Таблица 2 - Сведения об объеме расходов территориальных органов ПФР Южного федерального округа на пенсионное обеспечение граждан __в 2012 г., руб. _
Объем средств,
Регион запланированных к расходам в соответствии с бюджетом ПФР на 2012 г. Фактические расходы на 01.01.2013 г.
ЮФО 405 731 160 676,67 405 722 864 493,02
Республика Адыгея 12 151 646 415,93 12 151 318 846,16
Республика 6 945 717 184,76 6 945 499 564,42
Калмыкия
Краснодарский 153 427 209 652,32 153 423 600 344,77
край
Астраханская область 24 805 001 875,18 24 803 956 723,75
Волгоградская область 78 887 681 021,22 78 885 946 578,53
Ростовская область 129 513 904 527,26 129 512 542 435,39
Источник: Материалы Управления ПФР в Южном федеральном округе.
Таблица 3 - Обеспеченность собственными средствами расходов на выплату страховой части трудовой пенсии в отделениях ПФР в ЮФО,
по состоянию на 01.01. 2013 г.
Регион Средства, полученные на выплату страховой части пенсии, руб. Средства, направленные на выплату страховой части трудовой пенсии, руб. Обеспеченность собственными средствами расходов на выплату страховой части пенсии, %
ЮФО 165 004 216 215,95 376 487 097 045,96 43,8%
Республика Адыгея 3 201 532 515,56 11 220 761 866,90 28,5%
Республика Калмыкия 1 927 636 270,71 5 993 598 693,50 32,2%
Краснодарский край 71 519 869 905,02 142 337 902 415,54 50,2%
Астраханская область 10 195 174 470,00 22 920 273 745,87 44,5%
Волгоградская область 27 190 265 077,06 73 840 578 108,81 36,8%
Ростовская область 50 969 737 977,60 120 173 982 215,34 42,4%
Источник: Материалы Управления ПФР в Южном федеральном округе.
Удельный вес получателей ФСД (федеральная социальная доплата) в общем числе пенсионеров по состоянию на 01.01.2013 г. (рис. 1).
Средний размер федеральной социальной доплаты в 2012 году со-
ставил 1 143 руб. Общая сумма выплат получателям ФСД в округе за год составила более 5 млрд 686 млн рублей (рис. 2).
в РФ - 12,16 %
10,35%
11,68%
-рл 13,22%
10,90%
10,09%
9,68%
9,69%
Республ ик; Адыгея
Республика Краснодарский Астраханская Волгоградская Ростовская
край область область область
Рисунок - 1 Удельный вес получателей ACL в общем числе пенсионеров по состоянию на 01.01.2013 г.
Республика Адыгея Республика
1 049 208 тыс. руб. 291 467 тыс. руб.
Рисунок 2 - Средства, направленные на выплату ACL в 2012 году
Средства, направленные на выплату ФСД в 2012 году18
Прожиточный минимум пенсионера в Российской Федерации на 2013 год установлен в размере 6 131 рубль. Наибольший прожиточный минимум в Южном федеральном округе установлен в Волгоградской (6 108 руб.) и Ростовской областях (6 052 руб.), наименьший - в Республике Адыгея (5 133 руб.). Наибольшее увеличение прожиточного минимума в сравнении с 2012 годом произошло в Волгоградской
18 Материалы Управления ПФР в Южном федеральном округе.
области с 5 340 до 6 108 рублей (на 768 руб.), наименьшее - в Республике Калмыкия с 5 262 до 5 451 рубля (на 189 руб.) (рис. 3).19
Это свидетельствует об актуальности развития новых инструментов модернизации системы социальной поддержки.
Одним из наиболее острых вопросов модернизации системы социальной поддержки населения является социальная поддержка детей и семей с детьми в России.
19 Пенсионный фонд Российской Федерации. —
URL: www.pfrf.ru
РФ - 6 131 руб
РФ - 5 564 руб
И.
5 133
4 854
Л
руб '
^ н
5 451
5 272
5 262 ,
279
189
я
5 366
4 857
ш
6 108
5 340
5 561
Республика Республика Краснодарский Астрханская Волгоградская Ростовская
Адыгея Калмыкия край область область область
■ Величина прожиточного минимума пенсионера в 2012 г. □ Величина прожиточного минимума пенсионера в 2013 г. □ Изменения
Рисунок 3 - Прожиточный минимум пенсионера в регионах ЮФО
По данным Росстата и бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ за 2011 г., все расходы на прямые меры социальной поддержки семьи, материнства и детства в России составляли более 660 млрд руб. (1,2% ВВП в 2011 г.) (рис. 4), а с учетом расходов на социальное обслуживание семьи и детей, дошкольное образование, молодежную политику и оздоровление детей объем расходов
9П
достигал 2% ВВП (1,1 млрд руб.) .
Сложившаяся в условиях модернизации система социальных пособий в большой степени ориентирована на поддержку семей на этапе жизненного цикла рождения детей. На пособия, связанные с беременностью, рождением и уходом за ребенком до 1,5 лет, расходуется почти
20 Материалы Управления ПФР в Южном федеральном округе.
40% общей суммы. Без учета выплат за счет страховых средств, сумма расходов на эти виды поддержки сокращается в 3,5 раза, а вклад снижается до 15%. Отчасти пронаталист-ский характер имеет и такая мера, как материнский (семейный) капитал. С ростом численности тех, кто распорядился его средствами, он стал самой затратной мерой поддержки семей с детьми в стране.21
На основе проведенного исследования можно сформулировать ряд выводов и предложений развития социальной поддержки населения, которые могут повлиять на результат модернизации системы социальной поддержки.
21 Федеральный закон от 29.12.2006 №256-ФЗ»О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».
Рисунок 4 - Прямые расходы консолидированного бюджета России в целях социальной поддержки семьи, материнства и детства, млрд руб. (2011 г.)
На сегодняшний день реализуется большое количество программ, связанных с улучшением системы социальной поддержки, в рамках направления «Новое качество жизни». Основная масса из них дает положительные результаты и имеет тенденции к развитию.
Однако есть необходимость в расширении направлений модернизации системы социальной поддержки. В первую очередь необходим отказ от использования коэффициента замещения в качестве универсального показателя оценки эффективности пенсионной системы.
Необходимо отметить, что в России коэффициент замещения не идеальный измеритель степени достатка пожилого населения. Например, для населения с низким уровнем заработной платы даже выплата пенсии на уровне прожиточного минимума будет означать высокий коэффициент замещения (в частности, в настоящее время наибольший коэффициент замещения у работников сельского хозяйства, что отнюдь не означает высокий уровень социаль-
ной защиты данных слоев населе-
22
ния). У населения с высокой заработной платой, напротив, даже относительно высокая государственная пенсия сможет обеспечить лишь минимальный коэффициент замещения. Скорее всего для анализа благосостояния пожилого населения необходимо оценивать два соотношения: во-первых, соотношение минимальной и средней пенсий к величине прожиточного минимума, во-вторых, соотношение среднего дохода до выхода на пенсию к среднему доходу после выхода на пенсию. Именно последнее соотношение характеризует уровень достатка пожилого населения, так как помимо пенсии у него могут быть и иные доходы (доходы от накоплений помимо обязательного пенсионного обеспечения, доходы от собственности, внутрисемейные трансферты).
Для обеспеченной категории пожилого населения «непенсионные» доходы могут в разы превос-
22 Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 №2524-р»Об утверждении Стратегии развития пенсионной системы Российской Федерации»
ходить пенсионные, что является позитивной тенденцией в условиях модернизации системы социальной поддержки населения. Следовательно, снижение коэффициента замещения в среднесрочной перспективе отражает не только старение населения, но и рост его благосостояния. Это свидетельствует о том, что постановка социально-политической цели - сохранить/увеличить коэффициент замещения - представляется дискуссионной, поскольку игнорирует не только объективно негативные (старение населения), но и позитивные (ускоренный рост заработной платы, увеличение занятости женщин и т.д.) сдвиги в экономике.
В связи с этим для обеспечения сбалансированности распределительной пенсионной системы необходимо реалистично сформулировать ее цели.
Следующим шагом, направленным на модернизацию системы социальной поддержки населения, должен стать переход от пенсионного страхования к борьбе с низким уровнем жизни.
Одновременное снижение финансовой состоятельности распределительной пенсионной системы и потребности в ней в постиндустриальном обществе определяют необходимость перехода к пенсионной системе, включающей следующие три составляющие:
- добровольная частная пенсионная система, состоящая из любых накоплений граждан и инвестиций в человеческий капитал;
- обязательная накопительная пенсионная система;
- застрахованность от низкого уровня жизни в случае потери трудоспособности.
Все эти составляющие отражают основное направление модернизации системы социальной поддержки - развитие негосударственных источников финансирования.
Представленное выше «переформатирование» классической привычной пенсии в «пособие для людей, находящихся в трудной жизненной ситуации «обладает рядом преимуществ: появятся стимулы к труду, будет повышаться рождаемость, а также вырастут инвестиции в человеческий капитал, в сознание населения внедрится стремление продлить время активной жизни, в том числе больше уделять внимание своему здоровью. А также, усиливается прогрессивность системы социального обеспечения: состоятельные уплачивают налоги, а пенсию не получают, таким образом обеспечивается долгосрочная сбалансированность пенсионной системы, которая необременительна для общества.
Реформирование пенсионной системы в рамках модернизации системы социальной поддержки населения должно предусматривать увеличение размера пенсии лицам, принявшим решение отсрочить назначение пенсии после достижения пенсионного возраста (с учетом наличия необходимого страхового стажа), для стимулирования более позднего выхода граждан на пенсию. Эти меры должны положительно сказаться на оценке эффективности модернизации.
Переход к подобной системе не будет быстрым и захватит одно-два
поколения. Но уже сейчас важно принимать решения, касающиеся подготовки общества и системы социального обеспечения к серьезной кардинальной перемене:
- при помощи поэтапных «параметрических реформ» должно улучшиться соотношение занятых и
пенсионеров, что сделает политически возможными более радикальные изменения;
- необходимо развитие системы социальной поддержки в направлении усиления адресности социальной помощи с учетом уровня дохода граждан.
