CC BY
21
СИСТЕМА МОНИТОРИНГА ПО ИНСТРУМЕНТАМ РЕГУЛИРОВАНИЯ НАУЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СФЕРЫ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
(по материалам проекта «Создание системы мониторинга инструментов регулирования научно-исследовательской деятельности вузов», выполняемого по заданию Рособразования по аналитической ведомственной целевой программе «Развитие научного потенциала
высшей школы (2006-2008 годы)» С.Б. Смирнов
Высшие учебные заведения России обладают значительным научным потенциалом. В вузах сосредоточено в два раза больше докторов наук и в полтора раза больше кандидатов наук, чем в остальной части сферы науки страны. На базе вузов функционирует более 90 технопарков, 133 опытно-экспериментальных производства, многочисленные технологические и информационные центры. В то же время науку сферы высшего образования характеризует довольно низкий уровень результативности и коммерциализации научных исследований и разработок. По имеющимся данным, научную деятельность в разных формах и в условиях совместительства осуществляет лишь 20% профессорско-преподавательского состава. На долю вузов приходится 10% общего объема фундаментальных исследований в стране. Вузами подается менее 14% заявок на изобретения и заключается лишь 6% всех осуществляемых в стране сделок по экспорту результатов исследований и разработок. Доля вузов составляет лишь 0,1% чистой стоимости объектов лицензионных соглашений.
В то же время в ведущих индустриальных странах университеты играют лидирующую роль в развитии науки. На базе университетов выполняется значительная часть фундаментальных исследований. Важнейшие тенденции развития университетской науки связаны с возрастанием вклада в национальный инновационный и экономический потенциал, массовой практикой создания малых исследовательских и технологических фирм, тесным партнерством университетов с промышленными компаниями.
В России проблема интеграции науки и высшего образования определяется исторически сложившимся разделением сфер образования, прикладной и фундаментальной науки. Это обусловливает необходимость программы модернизации высшего образования, в которой укрепление и развитие научного потенциала вузов является стратегическим направлением. В послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 26 мая 2004 года указано на необходимость «интегрировать образование и научную деятельность».
Процессы интеграции науки и образования определяют необходимость координации отраслей законодательства, регулирующих данные сферы деятельности. Формирование интегрированной правовой системы «наука в сфере высшего образования», как и становление нового нормативного межотраслевого сегмента, сопровождается противоречивыми тенденциями. Это требует создания системы мониторинга за инструментами регулирования процессов, при разработке которой должны быть определены предмет и методы регулирования, факторы формирования, структура и внутриструктурные связи, место, занимаемое комплексом соответствующих правовых норм в системе российского законодательства и государственной политики в области развития науки и образования.
Основной целью мониторинга инструментов регулирования науки высшей школы, направленного на информационно-аналитическое обеспечение процессов активизации научно-исследовательской деятельности вузов и интеграции науки и образования, является упорядочение государственных программ, законодательного и иного нормативного правового материала, регулирующего научную деятельность сферы высшего образования. Следствием этого должно стать формирование правовой системы, способной обеспечить и эффективно влиять на активизацию и развитие научной деятельности вузов.
Определяющей функцией права является обеспечение такого государственного регулирования, которое должно способствовать развитию общественных отношений в сферах науки и образования. Элементами правовой системы, оказывающей существенное влияние на
процессы интеграции науки и высшего образования, можно считать обслуживающие ее нормы законодательства и деятельность различных юридических и физических лиц по их реализации. От качественного взаимодействия этих составляющих во многом зависит ее функционирование.
Осуществление предполагаемой цели возможно с помощью традиционных правовых механизмов:
1. Учет государственных программ и нормативного правового материала, принимаемого публичной властью, таких как
• государственные программы, основные направления ипр.;
• нормативные акты;
• законодательные акты.
2. Использование различных форм систематизации регулирующего нормативного материала.
3. Восполнение имеющихся пробелов в регулировании на всех уровнях иерархии нормативных правовых актов.
В этом контексте задачами мониторинга по инструментам регулирования научной деятельности сферы высшего образования можно считать следующее.
1. Учет актов:
• законодательных, включая постановления Верховного Совета Российской Федерации (РСФСР) и палат Федерального Собрания Российской Федерации;
• указов и распоряжений Президента Российской Федерации;
• постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации (Советов Министров СССР и РСФСР, Совета Министров-Правительства Российской Федерации);
• ведомственного нормотворчества (приказов, распоряжений, указаний и т.д.);
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• органов местного самоуправления;
• учет легальных (законодательных) дефиниций из актов законодательства Российской Федерации.
2. Осуществление работ по упорядочению нормативного материала различных форм:
• пересмотр устаревших актов, т.е. тех, которые фактически утратили силу;
• подготовка предложений по принятию новых актов, восполняющих пробелы в законодательстве Российской Федерации;
• предложения по подготовке кодифицированных актов;
• подготовка предложений по систематизации терминологии в сферах науки и образования.
3. Подготовка предложений по совершенствованию законодательства (внедрение новых нормативных требований к разрабатываемым федеральным законам, а также возможности их оформления). В дальнейшем - предложения по формированию тематических и хронологических изданий законодательства по составляющим сфер науки и образования (проведение неофициальной инкорпорации) и их интеграции.
Перечислим основные требования к системе мониторинга инструментов регулирования научной деятельности сферы высшего образования.
1. Проведение мониторинга только по официальным текстам государственных программ и нормативных правовых актов. Под официальными принято понимать тексты государственных программ и нормативных правовых актов, присланные издавшими их органами в порядке рассылки, а также помещенные в официальных источниках информации. Нельзя быть полностью уверенным в информации, полученной с помощью компьютерных систем. По ней можно проводить только предварительный анализ норм права.
2. Осуществление мониторинга по контрольному экземпляру текста нормативного правового акта. Контрольные экземпляры нормативных правовых актов содержатся, как правило, в структурных подразделениях органов государственной власти, именуемых с конца XIX
века «кодификациями»2. Их работа заключается в том, что они вносят поправки в виде изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты. В действующем законодательстве (равно как и в ведомственном нормотворчестве) затруднительно применять и анализировать первоначальные тексты нормативных правовых актов с последующими изменениями. Одним из способов избежать возможных трудностей, связанных с внесением изменений, - это сведение текстов действующих актов и последующих поправок к ним (из других, изменяющих данный документ, актов) в единый документ. Такой сводный документ должен представлять собой: первоначальный текст нормативного правового акта с внесенными в него последующими изменениями и дополнениями с обязательными отметками, каким актом они внесены. Сводный документ не имеет юридической силы, но является удобным и позволяет получить наиболее верное представление об основном акте и его последней редакции. В законодательной практике широко применяется переиздание законов в новой (следующей) редакции. Такую локальную инкорпорацию проводит как сам издавший первоначальный текст акта государственный орган, так и отдельные профильные ведомства3. Если орган, принявший акт, сам осуществляет его переиздание в новой редакции, то текст является к тому же официальным и имеет юридическую силу. Если же закон переиздается профильным ведомством, то он носит официозный характер и юридическая сила его ограничена. Подобное требование применимо только к нормативным правовым актам.
Соответствующее предостережение стоит сделать по использованию «текущих редакций», составленных с использованием компьютерных технологий: за сведения, помещенные в них, ответственность никто не несет. Разница между контрольным вариантом текста нормативного правового акта и «текущей редакцией» состоит в том, что в тексте на бумажном носителе можно проследить всю историю акта - когда и каким изменениям они подвергались, что подчас бывает существенно для проведения мониторинга. Текущая редакция актуальна только для настоящего момента (если, конечно, не хранить все предыдущие редакции изменяемого акта).
3. Проведение мониторинга нормативных правовых актов, регулирующих научную деятельность сферы высшего образования, должно осуществляться квалифицированным юристом, имеющим знания в области гражданского, финансового и административного права, умеющим системно разбираться в законодательстве.
Перечисленные требования обращают внимание на сугубо юридический характер предмета мониторинга. Если же рассматривать нормативные правовые акты как источники информации, то к их мониторингу следует предъявить требования, присущие всем объектам информации - полноты и достоверности сведений, содержащихся в ней.
Требование полноты может иметь несколько аспектов:
• предписания каждого нормативного правового акта должны быть исследованы со всеми изменениями и дополнениями, которые в него вносились, и установлениями, которые конкретизировали его предписания в актах низшей юридической силы. Кроме того, во внимание должны приниматься акты органов судебной власти, которые рассматривали
4
правомерность его издания или юридическую силу ;
• причисление определенной совокупности предписаний к тому или иному институту законодательства. Подчас подобное определение достаточно сложно, так как требует системный анализ (не только самих нормативных положений, но и элементов юридической техники), проведение лексической экспертизы.
Выполнение требования достоверности сведений по нормативным правовым актам целиком зависит от выбора источника информации.
Сложнее обстоит дело с выполнением подобного требования при мониторинге актов местного самоуправления. Эта категория актов редко имеет официальный источник публи-
2 В настоящее время их часто называют «учета и систематизации», «нормативных правовых актов» и т.п.
3 Так, неоднократно Министерством труда Российской Федерации переиздавался ранее действовавший КЗоТ РСФСР и КЗоТ Российской Федерации (после 1992 года) в новой редакции.
4 Разумеется, если такие имеются.
кации. В тех субъектах Российской Федерации, где органы местного самоуправления имеют значительную политическую власть, их акты публикуются вместе с нормативными документами органов государственной власти субъекта в официальном местном источнике информации. Во всех остальных случаях о достоверности актов местного самоуправления можно судить только по экземплярам, присланным в порядке рассылки.
Основными направлениями мониторинга инструментов регулирования научной деятельности сферы высшего образования являются его предметные составляющие:
• фундаментальная и прикладная наука;
• высшее и послевузовское образование;
• соответствующая инфраструктура;
• отдельные сферы и области государственного управления.
Сферы науки и высшего образования обеспечиваются институтами и отраслями отечественного законодательства, а также общепринятыми нормами и принципами международного права.
Проблему предметной классификации и выделение в ней научной деятельности и высшего образования, видимо, следует решать, взяв за основу исторически сложившуюся систему действующего права, деление его на отрасли и институты по признаку предмета и метода правового регулирования. Каждое подразделение системы права, каждая его отрасль имеет свой предмет регулирования, способный «принимать» правовое регулирование не вообще, а строго определенных видов, характеризующихся специфическими методами регулирования - способами воздействия на общественные отношения с целью обеспечения определенного поведения участников этих отношений. Благодаря своеобразию предмета и метода происходит обособление отрасли права, проявляющееся в неприменимости (в принципе) к отношениям, регулируемым предписаниями данной отрасли, норм, лежащих за ее пределами, т.е. других отраслей.
Однако система права - не единственное основание для классификации норм, обеспечивающих правовое регулирование научной деятельности и высшего образования. Другим важным объективным основанием является система государственного управления. Любая отрасль государственного управления всегда представляет собой комплекс экономически связанных звеньев, действующих в различных формах. С целью обеспечения единой правовой регламентации общественных отношений, возникающих в таких отраслях, принимаются комплексные акты и формируются отрасли законодательства, не совпадающие с отраслями права.
Наиболее наглядно система такого обеспечения отраслей государственного управления представлена в компьютерных правовых базах данных по отечественному законодательству. В качестве одного из поисковых инструментов выступает классификатор (рубрикатор) отраслей законодательства и государственного управления, а в качестве наполнения - нормативные правовые акты (и извлечения из них).
Поскольку нормативные правовые акты, как правило, содержат предписания, относящиеся к различным отраслям права, то необходимо считать, что нормативно-правовой материал, обеспечивающий составляющие научной деятельности в сфере высшего образования, также подразделяется на нормы унитарных институтов, отраслей права и установления комплексных отраслей права и законодательства. Под комплексными отраслями права понимаются такие отрасли законодательства, которые имеют в своем составе нормативные предписания нескольких (двух и более) отраслей права. Каждая отрасль права, обладая собственным предметом правового регулирования, находится в устойчивой, постоянной связи с другими отраслями права. Отрасли права не изолированы друг от друга, их предписания соединяются друг с другом, образуя комплексные институты, складывающиеся затем в комплексные отрасли, которые относятся к разным отраслям права5.
5 Комплексный характер, например, имеет институт регистрации юридических лиц, который входит в структуру гражданского права, но реализуется по правилам административного права. Государственный или муниципальный орган, ведущий регистрацию, выступает в качестве органа, наделенного властными полномо-
Помимо названных сущностных признаков комплексных институтов и отраслей, можно отметить и другие признаки, отличающие их от унитарных институтов либо иных способов взаимосвязи отраслей права. В число этих признаков, как правило, включают следующее:
• нормативные положения одной отрасли права применяются в другой;
• нормативные предписания закрепляются в источниках отрасли, которая их заимствует;
• установления проходят как бы существенную переработку, модификацию применительно к специфике предмета и/или метода заимствующей их отрасли;
• нормы применяются только в пределах одной, заимствующей их, отрасли права.
Однако следует отметить, что все отрасли системы российского права имеют общую основу - систему отношений, составляющих содержание современного гражданского общества, единые конституционные основания, и тем самым являются родственными. Отраслей права, которые бы существенно дисгармонировали с другими, действующая система российского права не знает. В применении к ранее изложенному это означает, что методы, а отсюда и ответственность за ненадлежащее исполнение разных институтов, должны существенно отличаться. Выбор наиболее эффективных предписаний в каждой предметной составляющей будет зависеть, в том числе, и от результатов мониторинга.
Литература
1. Агеев С. О взаимосвязи организационно-правовых форм и экономики учебных заведений. // Законодательство и экономика. 1999. № 7.
2. Кванина В.В. Коллизии в современном образовательном законодательстве: теоретико-методологические аспекты исследования и преодоления. // Право и образование. 2006. № 1.
3. Мешалкин В. Некоммерческие организации в Российской Федерации. // Экономико-правовой бюллетень. 2002. № 6.
4. Гохберг Л., Кузнецова И. Вузовская наука: перспективы развития. // Высшее образование в России. 2004. № 4.
5. Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий за период до 2010 года и дальнейшей перспективы. Утверждены Президентом РФ от 30 марта 2002 г., № ПР-576.
6. Основные направления реализации государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности. Утверждены распоряжением Президента РФ от 30 ноября 2001 года № 1607-Р. Федеральная целевая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 гг.
7. Федеральная целевая программа «Интеграция науки и высшего образования России» на 2002-2006 гг.
8. Федеральная целевая научно-техническая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники», 2004 г.
9. Федеральный закон. «Федеральная программа развития образования» от 10.04 2000 г. №51-ФЗ.
10. Федеральный закон «Об образовании» от 13.01.1996 г. № 12-ФЗ.
11. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года№ 125-ФЗ.
12. Федеральный закон Российской Федерации от 18.07.2006 г. № 113-Ф3 «О внесении изменений в статьи 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
чиями, и в своих решениях не связан с мнением организаций, стремящихся пройти государственную регистрацию и получить статус юридического лица.
13. Постановление Правительства Российской Федерации «О государственной поддержке развития науки и научно-технических разработок» (от 17.03.1995 г. № 360). / Собрание законодательстваРоссийскойФедерации. 1995. № 17.
14. Постановление ПравительстваРоссийской Федерации от 5.09.2001 г. № 660.
15. Закон Российской Федерации «О науке и государственной научно-технической политике» (от 23 августа 1996 г. № 127-Ф3). // Российская газета. 1996. 3 сентября.
16. Постановление Правительства Российской Федерации «О первоочередных мерах по обеспечению деятельности государственных научных центров Российской Федерации» (от 25.12.1993 г. № 1347). / Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 1.
17. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая (от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ). / СобраниезаконодательстваРоссийской Федерации. 1996. № 5.
18. Закон Российской Федерации «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» (от 26.01.1996 г. № 15-ФЗ). // Российская газета. 1996. 6 февраля.
19. Закон Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» (от 19.07.1998 г. № 111-ФЗ). // Российская газета. 1998. 28 июля.
20. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ).
