CC BY
63
СИСТЕМА КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ И АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВ С ДОЛЕЙ ГОРОДА В УСТАВНОМ КАПИТАЛЕ (на примере Москвы)
Е.В. МАМЯН,
главный инспектор Контрольно-счетной палаты Москвы
Вопросы роли государства, государственного сектора экономики, его субъектов и государственной собственности рассматривались учеными на протяжении столетий. Однако цикличность развития экономики, изменяющиеся социально-экономические, политические условия как основа этих отношений приводят к изменению механизмов и инструментов воздействия государства на экономику, оставляя указанные вопросы постоянно актуальными.
В России трансформация государственного сектора экономики носила несистемный характер, выраженный в массовой приватизации государственной собственности без соответствующих преобразований в смежных отраслях экономики, разработки нормативно-правовой базы, кадрового обеспечения, реформирования механизмов управления, контроля и других необходимых преобразований. В результате государство потеряло значительную часть своих активов, а оставшиеся активы использовало неэффективно, так как действенный и эффективный механизм управления государственным сектором и составляющими его субъектами не был создан.
Осуществляемое в настоящее время разгосударствление различных отраслей экономики (здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т. д.) реализуется преимущественно по рыночному, коммерческому подходу и также носит несистемный характер. Так, реформирование выражается исключительно в росте расходов населения на предоставляемые соответствующей отраслью товары (работы, услуги) без необходимых первоочередных преобразований по другим аспектам, в частности социальным, правовым и управленческим.
В условиях динамично развивающейся экономики, перехода к международным стандартам ясно обозначилась необходимость совершенствования алгоритмов управления, контроля за использованием государственной собственности, ориентации его на удовлетворение конечного потребителя, повышение качества предоставляемых услуг.
В настоящее время процесс управления имуществом города в государственных унитарных предприятиях (далее — ГУП) и долями города в уставном капитале акционерных обществ (далее — АО с долей города) ориентирован, в основном, на управление статичной системой и представляет собой совокупность директивных и административных инструментов воздействия. Вместе с тем ГУПы и АО с долей города являются своеобразными государственными инструментами регулирования и стимулирования социально-экономического развития, через которые размещается существенная часть государственного заказа. Таким образом, механизм их управления и контроля также должен быть ориентирован на решение социально-экономических задач города.
Неотъемлемой и существенной составной частью системы управления является контроль, выполняющий роль обратной связи всего процесса управления и позволяющий получить информацию о результатах воздействия управляющей системы на управляемую систему.
Принцип обратной связи, присущий контролю, является одним из наиболее важных принципов управления, согласно которому процесс управления может осуществляться только в том случае, если управляющая система будет получать информацию об эффекте, достигнутом каким-либо действием управляемой системы. Механизм обратной связи
информационного ввода, сообщает, действительно ли контролируемая система достигла устойчивого состояния и не подвергается ли опасности разрушения, и, таким образом, позволяет достичь своего рода динамического равновесия данной системы.
Систему контроля за использованием коммерческого имущества города можно определить как совокупность самостоятельных динамических объектов, находящихся между собой в жестком информационно-управленческом воздействии и выступающих в процессе своего функционирования по отношению к системе управления экономикой государственного сектора и другим системам как единое динамическое целое, функционирующее в пространстве и времени ради достижения социально-экономических целей и получения качественных общесистемных результатов.
Однако совокупность действующих в городе инструментов контроля и проводимых мероприятий нельзя охарактеризовать как систему. Как показал приведенный далее анализ, осуществляемые мероприятия контроля не ориентированы на достижение конкретных социально-экономических целей, и в особенности социальных, а, кроме того, их реализация носит неперманентный характер.
В качестве динамичных объектов выступают органы власти и хозяйствующие субъекты, использующие коммерческое имущество города. Выстраивая их иерархию, первоначально следует отметить Правительство Москвы и Комплекс экономической политики и развития города Москвы, которые осуществляют разработку, обеспечение и контроль за реализацией политики управления коммерческим имуществом. Основные функции управления и контроля за использованием собственности города закреплены за Департаментом имущества города Москвы (далее — Департамент имущества), входящим в указанный Комплекс. Департамент имущества представляет имущественные интересы города и осуществляет государственный контроль (надзор) за использованием по назначению и сохранностью имущества города, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении юридических лиц.
На втором уровне системы контроля находятся органы исполнительной власти, в ведомственном подчинении которых находятся ГУПы и которые координируют деятельность АО с долей города. Органы исполнительной власти (департаменты, комитеты, управления, префектуры административного округа, управы районов) осуществляют мониторинг и контроль за подведомственными ГУПами, заключающийся в контроле за состояни-
ем финансово-хозяйственной деятельности данных предприятий посредством анализа их отчетности, а также аудиторских отчетов и заключений.
В отношении долей города в уставных капиталах АО органы исполнительной власти согласно Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации осуществляют «координацию» [11]. Однако понятие «координация», в том числе конкретные обязанности и полномочия указанных органов власти в отношении долей города в уставных капиталах АО в нормативных правовых документах, как на уровне города, так и на уровне Российской Федерации не конкретизированы.
Следует отметить, что при определении перечня действий и мероприятий, которые должен осуществлять орган исполнительной власти, используются различные по смыслу понятия. Так, в положении об органе исполнительной власти указываются основные задачи, функции и обязанности. Вместе с тем при рассмотрении общего перечня мероприятий, которые должны осуществлять органы исполнительной власти в отношении имущества ГУПов, применяется понятие «полномочия», а не «функциональные обязанности» или «задачи». При этом понятие «полномочия» предполагает возникновение прав в отношении чего-либо, но не обязательств.
Выборочный функциональный обзор 14 органов исполнительной власти в части управления и контроля за деятельностью подведомственных ГУПов и координации деятельности АО с долей города показал, что отраженные в положениях функции данных органов имеют разрозненный, неконкретный характер, несмотря на систематизацию основных полномочий органов в части управления ГУПами.
Так, функции проведения кадровой политики, контроля за финансово-хозяйственной деятельностью ГУПа, контроля за эффективным использованием имущества ГУПа и АО с долей города четко не отражены примерно у 90 % органов исполнительной власти (см. таблицу). При этом в 36 % положений отражалась общая функция по реализации полномочий собственника в отношении подведомственных организаций, без уточнения основных функций.
Функции по координации деятельности АО с долей города и/или по анализу финансово-хозяйственной деятельности однозначно отражены только у 21 % отраслевых органов исполнительной власти.
Результаты функционального обзора деятельности органов исполнительной власти по управлению ГУПами и координации АО с долей города
Функция Доля, %, органов исполнительной власти, в положении которых функции
четко отражены отражены нечетко полностью не отражены
Кадровая политика ГУПа 14 19 67
Разработка технико-экономических показателей 0 11 89
Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью ГУПа 36 31 33
Обеспечение проведения обязательного аудита ГУПа 7 60 33
Организация и проведение балансовой комиссии (ГУП) 7 15 78
Контроль за эффективным использованием имущества ГУПа 7 15 78
Участие в установленном порядке в создании, реорганизации и ликвидации ГУПов и АО 50 0 50
Вопросы качества предоставляемых услуг (ГУП, АО) 21 0 79
Координация АО 21 2 77
Анализ финансово-хозяйственной деятельности АО 21 2 77
Полностью функции по управлению подведомственными предприятиями и координации АО с долей города не отражены у двух органов исполнительной власти, или 14 % от общего числа рассматриваемых органов. Однако в ведомственном распоряжении данных органов находятся 10 ГУПов и 121 АО с долей города, 1 % и 23 % соответственно от общего числа.
На последнем уровне находятся хозяйствующие субъекты, использующие в своей деятельности собственность города: ГУПы и АО с долей города. Они выполняют двоякую роль: с одной стороны, осуществляют управление и внутренний контроль за использованием имущества города, а с другой — являются объектом контроля со стороны указанных органов власти, так как используют данное имущество.
Для создания полноценной картины системы контроля следует отметить внешний контроль за функционированием каждого уровня и использованием имущества города, осуществляемый Контрольно-счетной палатой Москвы.
Используя процессный подход, контроль за деятельностью ГУПов и АО с долей города можно рассмотреть как определенный бизнес-процесс, являющийся устойчивой целенаправленной совокупностью взаимосвязанных видов деятельности, которая по определенной технологии преобразует входы в выходы, представляющие ценность для потребителя. Вход бизнес-процесса — это ресурс, необходимый для выполнения бизнес-процесса, а выход — результат его выполнения. Применение данного метода позволит не только проанализировать работу системы в целом, но и организацию деятельности на каждом этапе контроля.
Бизнес-процесс контроля за использованием государственного имущества ГУПами на уровне отраслевых органов исполнительной власти Москвы и Департамента имущества, в ведомственном подчинении которых находятся данные предприятия, организуется в соответствии с действующими нормативно-правовыми документами (рис. 1).
Как видно из бизнес-процесса, при создании ГУПа утверждается устав, оформляется акт приемки-передачи имущества и паспорт имущественного комплекса, учитывающий все имущество, передаваемое на праве хозяйственного ведения.
До 2003 г. передача имущества предприятию в хозяйственное ведение оформлялась договором на передачу имущества в хозяйственное ведении, а в дальнейшим — актом приемки-передачи. С момента передачи на предприятие возлагают установленные нормативными правовыми документами обязательства в отношении данного имущества и полномочия. Собственник получает право определения предмета и целей деятельности предприятия, его реорганизации и ликвидации, назначения руководителя, осуществления контроля за использованием по назначению и сохранностью переданного предприятию на праве хозяйственного ведения имущества, а также право на получение части прибыли от использования данного имущества.
На практике же имущество города по многим ГУПам юридически не передано на праве хозяйственного ведения, то есть, не оформлены договоры или акты приемки-передачи, а паспорта имущественного комплекса не актуализируются на протяжении нескольких лет. В результате стоимость имущества города достоверно не определена, а отсутствие юридической передачи имущества в
Создание ГУП
Нормативно-правовой Внесение ГУПа в
Отзыв на руководителя
Рис. 1. Бизнес-процесс контроля за использованием имущества города в ГУП на уровне органов исполнительной власти и Департамента имущества Москвы: ГУП — государственное унитарное предприятие; ТЭП — технико-экономические показатели; ООИВ — отраслевой (территориальный) орган исполнительной власти, в ведомственном подчинении которого находится ГУП; ОИВ — орган исполнительной власти; ДИ — Департамент имущества города Москвы; ФХД — финансово-хозяйственная деятельность
хозяйственное ведение не приводит к возникновению гражданско-правовых обязательств со стороны предприятия, использующего имущество города, и соответствующих полномочий у собственника.
Нормативно-правовыми документами, как на федеральном, так и на региональном (Москва) уровнях, определены цели управления государственной собственностью и соответственно контроля как его неотъемлемой функции.
Так, Концепцией управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории округа понятие «управление объектом собственности» рассматривается как процесс принятия управленческих решений, направленных на обладание объектом как ресурсом, получение доходов от использования объекта, а также использование объекта для решения социально-экономических задач [2]. Однако формулировка общих целей без их конкретизации и в большей степени их реализации не приводит к повышению эффективности использования государственной собственности. Указанные цели должны быть конкретизированы для каждого субъекта и объекта управления.
Единственным документом, в котором отражены цели деятельности ГУПа, является устав. В уставах большинства ГУПов в качестве целей деятельности указывается удовлетворение общественных потребностей и выполнение социально-экономического заказа. Вместе с тем непосредственно для каждого ГУПа ни внешними, ни внутренними документами не определено, какие именно потребности населения оно удовлетворяет, какой социально-экономический заказ выполняет. На практике четкие социально-экономические цели для ГУПов не устанавливаются, что способствует дублированию и «размытию» функций предприятий и, как следствие, снижению результативности их деятельности.
Аналогичная ситуация наблюдается и по АО со стопроцентной долей города, для которых не определяются четкие социально-экономические цели функционирования. Вместе с тем создание АО с долей города также может иметь не только экономическое, но и, например, стратегическое значение для обеспечения городских программ (инфраструктура, экологическая и социальная безопасность и т. п.).
Следует отметить, что экономическая эффективность использования указанными хозяйствующими субъектами имущества города является достаточно низкой. Так, в 2005 г. только 10 % АО с долей города являлись рентабельными для города, а эффективность вложенных в ГУПы средств к отчислениям части чистой прибыли в бюджет Москвы за пользование государственным имуществом составила всего 0,05 %, что является достаточно низким показателем.
Кроме того ведется недостоверный учет как ГУПов, так и АО с долей города соответственно в реестре государственных унитарных и казенных предприятий и реестре акционерных обществ с долей города.
Вместе с тем, согласно Концепции управления собственностью города [2] основу информационного обеспечения системы управления собственностью составляет именно единая система учета, в том числе предприятий, и одним из основных принципов данной системы является обеспечение интегрированного перекрестного контроля за достоверностью информации в системе и ее периодическое обновление. Однако указанные принципы на практике реализуются не в полной мере, что искажает информацию, необходимую для принятия верного управленческого решения.
Негативным фактором является также то, что для контроля за данными хозяйствующими
субъектами фактически не определены не только четкие ориентиры и цели их развития, но и в большинстве случаев не используются существующие инструменты контроля, позволяющие установить для ГУПа и АО с долей города показатели, к достижению которых необходимо стремиться. К таким показателям относятся, в частности, показатели программы финансово-хозяйственной деятельности ГУПа, бизнес-плана АО с долей города и технико-экономические показатели, разрабатываемые для руководителя ГУП.
Трехлетний экономический цикл развития экономики, позволяющий определить первые результаты деятельности хозяйствующего субъекта, используется только в программе финансово-хозяйственной деятельности ГУПа, и то только с 2006 г. В ходе проводимой в настоящее время реформы бюджетного процесса, ориентированной на переход к «управлению результатами» посредством среднесрочного планирования бюджета на 3 года, программа должна использоваться в качестве инструмента управления результативностью предприятия [12]. При этом показатели программы должны быть увязаны с целью деятельности предприятий и, таким образом, конкретизировать результат, которого необходимо достичь.
Обязанность органов исполнительной власти утверждать разработанные и представленные им подведомственными предприятиями программы деятельности и осуществлять контроль за их реализацией предусмотрена нормативным правовым актом еще в 2000 г. [1]. Вместе с тем разработка порядка составления, утверждения и установления показателей программ предусмотрена нормативным документом в 2003 г. [2], а утвержден данный порядок только в 2006 г. и введен в действие с 2007 г. [3]. Перечень основных показателей программы утвержден в 2005 г. и предусмотрен к введению в действие в 2006 г. [4], то есть раньше срока введения в действие указанного порядка. Таким образом, на разработку документов, обеспечивающих реализацию обязательства органов исполнительной власти по применению программы как инструмента управления и контроля за деятельностью ГУПа, понадобилось семь лет.
Технико-экономические показатели деятельности руководителя ГУПа (далее — руководитель) должны устанавливаться отраслевым органом исполнительной власти, согласно типовому трудовому контракту соответствующего органа власти с руководителем ГУПа [3]. Методика определения и утверждения данных показателей и их характе-
ристика отсутствуют, что предоставляет свободу действий непосредственно отраслевым органам исполнительной власти. Однако отсутствие четких пояснений приводит исключительно к отсутствию деятельности со стороны органов исполнительной власти и возможностей органов государственного финансового контроля оценить их реализацию. Фактически технико-экономические показатели упоминаются только в трудовом контракте с руководителем. Других документов, имеющих даже ссылку на данные показатели, ни отраслевым органом исполнительной власти, ни руководителем не составляется. В результате, новый инструмент управления и контроля введен, но не доработан и на практике не применяется.
Следует отметить, что в зависимости от достижения данных показателей должен определяться и размер денежного вознаграждения руководителя, что подчеркивает их существенность. Установление указанных технико-экономических показателей деятельности предприятия, на мой взгляд, необходимо в целях стимулирования и контролирования деятельности его единоличного исполнительного органа — руководителя.
Руководитель должен осуществлять реализацию поставленных перед предприятием целей. Руководитель напрямую осуществляет управление не только имуществом города, переданным ему в хозяйственное ведение, но и непосредственное управление социально-экономическим воздействием предприятия на развитие экономики города. На мой взгляд, показатели, включаемые в трудовой договор, составляемый в основном на 3 года, должны отражать результат, которого предприятию необходимо достичь по истечении данного периода, и содержаться в программе, также составляемой на 3 года.
Таким образом, будут взаимоувязаны цели деятельности предприятия с конкретными показателями, являющимися одновременно и результатом деятельности предприятия, и результатом деятельности руководителя, размер вознаграждения которого зависит от степени достижения данного результата.
В настоящее время руководителю как единоличному исполнительному органу ГУПа, оказывающему непосредственное влияние на результативность предприятия, должного внимания не уделяется. Разработанные инструменты контроля, такие как конкурсное назначение и аттестация руководителя, носят исключительно формальный характер и органами исполнительной власти в большинстве случаев не применяются.
В целях повышения эффективности управления предприятием на федеральном уровне нормативными правовыми документами закреплено, что руководитель назначается на конкурсной основе, что способствует конкуренции между потенциальными руководителями и повышает вероятность выбора наиболее компетентного и опытного кандидата [13]. На уровне города данный порядок утвержден нормативными правовыми документами с 2004 г., однако также не применяется.
На практике с новым руководителем трудовой договор заключается только на 1 год с последующим анализом результатов деятельности предприятия и определением возможности заключения нового договора на более длительный срок. Однако данная методика не разработана и соответственно полностью зависит от решения отраслевого органа исполнительной власти, на которое могут оказывать влияние факторы, не имеющие отношения к деятельности предприятия. Кроме того, значительно снижается эффективность работы предприятия при частой смене руководителя в случае его несоответствия закрепленной должности.
Проводимая каждые два года, часто в форме тестирования, аттестация не позволяет решить поставленных перед ней задач: определить соответствие руководителя занимаемой должности, оценить уровень его квалификации; а также стимулировать профессиональный рост руководителя. Вопрос управления качеством работы сотрудника является достаточно сложным, так как процесс оценки субъективен, условен и недетерминирован. Если руководитель предприятия заинтересован в его развитии, то дополнительные барьеры, создаваемые в ходе его деятельности в виде ограничений по сделкам, периодическим аттестациям, создают препятствия в его деятельности. Однако, если руководитель предприятия заинтересован в использовании активов предприятия различными способами только для получения личной выгоды, то и проводимая аттестация, и ограничения по сделкам, и даже санкции по Уголовному кодексу Российской Федерации не становятся преградами.
Таким образом, именно руководитель является наиболее важной инстанцией управления эффективным использованием имущества. Поэтому работа органов исполнительной власти в целях предварительного контроля сводится к качественному выбору руководителя, заключению с ним жесткого трудового контракта, определяющего результативные показатели, которых необходимо достичь.
Вместе с тем данному вопросу контролирующими органами (отраслевые органы исполнительной власти и Департамент имущества) уделяется недостаточно внимания, и лишь периодически предусматривается ужесточение последующего контроля за деятельностью предприятия, а, следовательно, и руководителя. Однако именно предварительный контроль позволяет повысить эффективность функционирования любой системы, избежать негативных последствий и снизить затраты на последующий контроль.
Другим инструментом контроля за деятельностью ГУПов и АО с долей города служит обязательный аудит финансово-хозяйственной деятельности, представляющий собой выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации [5]. Он также не обеспечивает заинтересованных лиц, в частности органы исполнительной власти, необходимой полной информацией об эффективности использования имущества города. Кроме того, его результаты в большинстве случаев не учитываются органами исполнительной власти при принятии управленческих решений.
Аудиторские отчеты и аудиторские заключения, составляемые по результатам аудита ГУПов, должны анализироваться Департаментом имущества и соответствующим органом на балансовой комиссии. По двенадцати исследуемым предприятиям на протяжении 2003 — 2005 гг. обязательный аудит проводился. В ходе аудита выявлен ряд нарушений и недостатков деятельности предприятий, однако ни в одном протоколе балансовой комиссии данные нарушения и недостатки не рассматривались, нарушения по результатам аудита не устранялись. Таким образом, результаты обязательного аудита не используются для анализа, вместе с тем затраты на его проведение входят в себестоимость товаров (услуг), производимых данными предприятиями, то есть фактически оплачиваются конечными потребителями, для удовлетворения потребностей которых они создавались.
Обязательный аудит проводится в соответствии с техническим заданием, в котором отражаются все вопросы, раскрываемые аудиторской организацией в заключении по результатам аудита. В 2004 г. на уровне города утверждено типовое техническое задание, что исключило возможность Департамента имущества и органов исполнительной власти, в ведомственном подчинении которых находится ГУП, рассматривать посредством аудиторской
проверки какие-то дополнительные вопросы его деятельности. При этом в техническое задание включаются только общие вопросы о деятельности предприятия, в рамках которых не рассматривается соблюдение интересов собственника — города. Так, в нем не отражены вопросы, характеризующие состояние управленческого учета и оценивающие деятельность руководителя. Таким образом, обязательный аудит сводится только к проверке бухгалтерской отчетности на достоверность, что не дает полного представления о деятельности предприятия.
Проблема отражения в аудиторских заключениях оценки управленческой деятельности находит свое отражение в самом определении обязательного аудита, как «выражения мнения о достоверности бухгалтерской отчетности», которое не предполагает проведения оценки управленческого учета и деятельности руководителя. Вместе с тем управленческий учет представляет собой подсистему бухгалтерского учета, которая в рамках одной организации (предприятия) обеспечивает ее управленческий аппарат информацией, используемой для планирования, управления и контроля. Аудит организаций проводится с целью обеспечения внешних пользователей достоверной информацией о состоянии организации, однако город является не внешним пользователем, а собственником имущества, на основании которого функционирует предприятие, и, соответственно, он должен обладать не просто информацией о достоверности бухгалтерской отчетности, а о состоянии всего управленческого учета, которой включает в себя производственный и финансовый учет.
Бизнес-процесс контроля за использованием имущества АО со стопроцентной долей города на уровне отраслевых органов исполнительной власти Москвы, координирующих данные акционерные общества, и Департамента имущества, исходя из действующих нормативных правовых документов, представлен на рис. 21.
Бизнес-процесс контроля за использованием имущества города АО с долей города предполагает применение институтов представителей или доверительных управляющих.
Через представителя собственник реализует в деятельности акционерного общества конкретные решения, планы, а также защищает свои
1 На рис. 2 рассмотрена система процессов контроля за использованием имущества акционерным обществом со стопроцентной долей города, предоставляющая собственнику максимальные возможности управления и контроля.
Рис. 2. Бизнес-процесс контроля за управлением акционерным обществом с долей города в уставном капитале [5, 6, 8, 9, 15, 16,]:
АО — акционерное общества с долей города в уставном капитале;
ООИВ — отраслевой (территориальный) орган исполнительной власти;
ДИ — Департамент имущества города Москвы; ФХД — финансово-хозяйственная деятельность
интересы и предотвращает невыгодные сделки. В целях осуществления возложенных на него задач представитель должен осуществлять мониторинг финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества посредством анализа финансовой отчетности, отслеживания сделок, оценки перспектив развития организации и т. д., что требует от представителя знаний в соответствующих областях и существенных временных ресурсов.
Однако на практике одно лицо является представителем в 10 — 30 акционерных обществах одновременно, что, естественно, снижает качество их работы и сводит ее к формальному присутствию на общем собрании акционеров, а не управлению и контролю за использованием имущества в интересах города.
Кроме того, взаимоотношения между Департаментом имущества и представителями в АО с долей города строятся на основе доверенности, а не договора. Таким образом, со стороны представителя интересов города в акционерных обществах не возникают определенные гражданско-правовые обязательства, что снижает мотивацию и приводит к отсутствию ответственности за осуществляемую деятельность.
Альтернативой институту представителей является институт доверительных управляющих, созданный с целью повышения качества управления имуществом города. По состоянию на 2006 г. управляющие привлечены только в восемь АО с долей города (1 % процент от всех АО с долей города). Однако, несмотря на незначительное число АО с долей города, управляемых доверительными управляющими, применение инструментов контроля в отношении доверительных управляющих также носит несистемный характер. Не в полной мере используются инструменты предварительного контроля или первоначальные процессы, позволяющие предотвратить неэффективное использование активов города, такие как: выбор управляющего на конкурсной основе и заключение с ним договора, отражающего все обязанности управляющего.
Предусмотренная оценка рыночной стоимости акций при передаче в доверительное управление по всем пакетам акций не проводилась. Вместе с тем рыночная стоимость акций, передаваемых в доверительное управление, заносится в договор доверительного управления и является исходным показателем для оценки доходности акций после передачи в доверительное управление. Однако основным условием при заключении договора доверительного управления является повышение доходности передаваемого в управление пакета,
контроль за выходом общества на безубыточный режим работы, недопущение роста просроченной бюджетной задолженности и обеспечение ее ликвидации. Следовательно, в качестве цели установлено повышение доходности пакета акций, однако без указания конкретных показателей, что позволило бы установить четкую задачу. При этом деятельность акционерных обществ, переданных в доверительное управление, не только не привела к повышению доходности, но в большинстве случаев снизило ее. Вместе с тем договоры с доверительными управляющими, не выполнившими условий договора, не расторгнуты, а убытки города, предусмотренные договором к обеспечению при его ненадлежащем выполнении, так не возмещались.
Выбор доверительных управляющих на конкурсной основе, являющийся следующим процессом контроля, в 25 % случаях не выполнялся, то есть решение о выборе доверительного управляющего носило в основном административный характер. Договоры доверительного управления, заключаемые после проведения конкурса, являются в соответствии с Гражданским кодексом РФ основаниями для возникновения обязательств, в том числе со стороны доверительного управляющего. Однако ряд договоров с доверительными управляющими не предусматривает конкретных обязанностей, что приводит к уменьшению прав города по управлению переданным имуществом. К таким обязанностям относится, например, предоставление отчетности в установленные сроки, внесение имущества или страхование ответственности управляющего в качестве обеспечения исполнения обязательств по договору.
Договоры, являющиеся основой гражданско-правовых отношений и защищающие интересы собственника, составлялись в большинстве случаев без учета важных аспектов, оказывающих негативное влияние на результативность управления, в частности:
• не определены состав и сроки предоставления отчетов доверительного управляющего, что явилось одной из причин непредставления отчетности отдельными доверительными управляющими и соответственно отсутствию контроля со стороны функциональных органов исполнительной власти;
• не предусмотрено внесения залога или банковской гарантии в обеспечение убытка, которые могут быть причинены городу ненадлежащим исполнением управляющим договора доверительного управления;
• не предусмотрено внесения имущества или страхования ответственности управляющего в качестве обеспечения исполнения обязательств по договору доверительного управления. Таким образом, существующая система контроля ориентирована на достижение краткосрочных плановых показателей, не отражающих целевой деятельности предприятия. При этом сами цели для ГУПов и АО с долей города четко не определяются, что не позволяет оценивать результативность и управлять результатами. Вместе с тем проводимые в настоящее время административная и бюджетная реформы ориентированы именно на результативное использование государственных средств, предполагают использование гибких и более эффективных механизмов управления.
В отношении ГУПа следует отметить, что применяемые при управлении и контроле за его деятельностью подходы носят исключительно административный, поверхностный и формальный характер, как со стороны органов исполнительной власти, так и со стороны руководства предприятий. Вносимые изменения в механизм управления и контроля представляют собой лишь надстройку к существующей административной основе и являются недостаточно эффективными. Административный характер управления присущ самой форме данного хозяйствующего субъекта, находящегося между государственным и исключительно коммерческим предприятием. Являясь коммерческим предприятием, ориентированным на получение прибыли, ГУП одновременно осуществляет свою деятельность на основании государственного имущества, что накладывает на него определенные ограничения и обязательства, снижает мотивацию к повышению эффективности и развитию. В результате, с одной стороны, целью деятельности ГУПа как коммерческой организации является получение прибыли, а с другой, — достижение социально-экономических целей, для реализации которых данное предприятие и было создано. При этом цель «получение прибыли» с точки зрения собственника тоже носит двоякий смысл: с одной стороны, она является второстепенной по отношению к социально-экономическими цели, с другой, — собственник заинтересован в увеличении прибыли, так как часть прибыли отчисляется в бюджет.
Учитывая присущий данной форме хозяйствования административный характер управления, а также в целях результативного использования имущества города представляется необходимым либо преобразовывать часть ГУПов в государственные
учреждения, либо в АО с долей города. Государственное учреждение как форму хозяйствования целесообразно использовать в случае неправомерности акционирования имущества, необходимости выполнения задач, присущих исключительно государству, или/и неприбыльных для частного сектора экономики. Данная форма хозяйствования предполагает жесткий административный контроль со стороны собственника, существенно ограничивающий возможности учреждения. Акционерное общество как форма хозяйствования дает возможность использовать рыночные подходы к управлению, повысить эффективность использования имущества за счет повышения мотивации руководства, расширения круга используемых инструментов управления финансовыми потоками и имуществом. При этом сначала необходимо реформировать систему управления и контроля за использованием долей города, которая также носит недостаточно эффективный характер и не ориентирована на результативность. Первоначальным этапом реформирования должно стать именно установление главных и стратегических целей деятельности акционерного общества, определение их социальной и экономической значимости для города, что позволить управлять результатами.
ЛИТЕРАТУРА
1. Постановление Правительства Москвы от 22.02.2000 № 143 «О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества государственными унитарными предприятиями города Москвы».
2. Постановление Правительства Москвы от 03.06.2003 № 419-ПП «О взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы по осуществлению прав собственника имущества государственных унитарных предприятий, казенных предприятий и государственных учреждений города Москвы».
3. Постановление Правительства Москвы от 18.04.2006 № 272-ПП «Об утверждении порядка составления, утверждения и контроля за использованием показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий города Москвы».
4. Постановление Правительства Москвы от 04.10.2005 № 771-ПП «О совершенствовании отчетности государственных унитарных, казенных предприятий города Москвы».
5. Постановление Правительства Москвы от 02.11.2004 № 760-ПП (в редакции от 12.07.2005)
«О мерах по обеспечению проведения обязательных ежегодных аудиторских проверок государственных унитарных предприятий города Москвы».
6. Постановление Правительства Москвы от 07.12.2004 № 843-ПП «О совершенствовании управления собственностью города Москвы с использованием инструментов финансового рынка и Программе реструктуризации городского портфеля акций на
2005 — 2007 гг.» (с изменениями от 2 мая 2006 г.).
7. Постановление Правительства Москвы от 07.03.2006 № 154-ПП «О задачах по повышению эффективности управления государственными и казенными предприятиями города Москвы на
2006 — 2008 гг. и об основных принципах реформирования государственных унитарных предприятий, не вошедших в среднесрочную программу приватизации».
8. Постановление Правительства Москвы от 02.05.2006 № 304-ПП «Об итогах деятельности хозяйственных обществ с долей города Москвы и утверждении стандартов корпоративного поведения города Москвы как акционера».
9. Постановление Правительства Москвы от 29.08.2000 № 689 «Об итогах работы комплекса по имущественно-земельным отношениям в первом полугодии 2000 г. по привлечению ресурсов в бюджет города и на финансирование городских программ».
10. Постановление Московской городской Думы от 18.10.2000 № 108 «О концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории города до 2005 г.».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 № 1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации».
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (в ред. постановления Правительства РФ от 23.12.2004 № 838).
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.03.2000 № 234 «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий».
14. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р, которым одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг.
15. Федеральный закон от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности».
16. Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
