28УДК 352.071(1-22X571.14)
DOI 10.24411/9999-056А-2020-10008
СЕЛЬСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: ОПЫТ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ1
Мария Рудольфовна Зазулина,
кандидат философских наук, старший научный сотрудник, Институт философии и права СО РАН, г. Новосибирск. E-mail: [email protected]
Статья посвящена особенностям реализации реформы местного самоуправления в сельских поселениях. На основе данных исследований, проведённых в Новосибирской области, охарактеризован круг проблем, с которыми столкнулось сельское самоуправление на современном этапе. Выделены общие закономерности развития местного самоуправления в РФ, показаны особенности восприятия реформы со стороны самих представителей местного самоуправления. Сделан вывод о том, что значительное сокращение сельского самоуправления как отдельного независимого уровня управления и как значимого субъекта муниципальной политики ведёт к перераспределению центра тяжести от поселений к районам, что таит в себе опасность перекоса системы и создания предпосылок для её дальнейшей трансформации. Ключевые слова: Россия, местное самоуправление, реформа, муниципальное образование, сельское поселение, муниципальный район.
RURAL SELF-GOVERNMENT IN THE CONTEXT OF MUNICIPAL REFORM: THE EXPERIENCE OF THE NOVOSIBIRSK REGION
Mariia Zazulina, Institute of Philosophy and Law, SB RAS, Novosibirsk, Russia. E-mail: [email protected]
The paper is devoted to the peculiarities of local self-government reform in rural settlements. Based on the data of the study conducted in the Novosibirsk region, the author describes the range of problems faced by rural self-government at the present stage and shows the features of the perception of the reform by the representatives of local self-government. It is concluded that a significant reduction in rural self-government as a separate independent level of management
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ, проект № 16-03-00309. (Financial research support: RFBR, project no. 16-03-00309).
and as a significant subject of municipal policy leads to redistribution of the center of gravity from settlements to municipal district and creation of prerequisites for its further transformation. Financial research support: RFBR № 16-03-00309. Keywords: Russia, local self-government, reform, municipality, rural settlement, municipal district.
Мировой опыт развития местного самоуправления показывает, что, независимо от исторических и региональных условий, этот институт всегда существует на пересечении тенденций централизации и децентрализации в системе управления. Именно отношения с центром определяют проблематику, в рамках которой сформировались основные существующие модели самоуправления — общинная и государственная, а также их гибридные формы. Для России проблема взаимоотношений между институтами федерализма и институтами местного самоуправления является особенно актуальной в силу того что сильный, даже гипертрофированный, институт государства доминировал на всём протяжении российской истории. Опыт централизованного управления, доставшийся в наследство от советской системы, значительно затрудняет формирование локальных децентрализованных институтов власти.
В данной работе рассмотрен процесс реформирования местного самоуправления, осуществляющийся в России на протяжении последних двух десятилетий, и проанализированы последствия этого процесса для сельского самоуправления. Мы полагаем, что муниципальное реформирование в современной России следует рассматривать как единый непрекращающийся процесс, в рамках которого могут быть выделены несколько этапов. Сам этот процесс характеризуется крайне противоречивыми тенденциями и маятниковой траекторией развития. Кроме того, он влияет на переконфигурацию политических и социальных практик на местах — изменение в системе власти на местах и изменение в системе ожиданий населения, связанных с властными институтами. В основе наблюдений, изложенных в данной работе, лежат данные исследований местного самоуправления и особенностей его функционирования в сельских поселениях Новосибирской области в период с 2005 г.
Современная муниципальная реформа фактически была инициирована распадом Советского Союза, образованием Российской Федерации и, как следствие, назревшей необходимостью реформирования системы власти на местах. Продолжающееся с этого момента изменение системы местного самоуправления целесообразно рассматривать как единый процесс с выделением в нём нескольких этапов, которые являются не отдельными реформами, а витками одной продолжающейся реформы.
Ключевые точки трансформации в системе местного самоуправления были связаны с изменением муниципального законодательства в 1995, 2003 и 2014 гг. [1]. Анализ экспертной литературы показывает, что каждый этап реформы был не столько следствием инициативы снизу и развитием низовых процессов самоорганизации, сколько результатом политической воли законодателя. На каждом этапе реформирования выбор российских законодателей был обусловлен изучением мировой самоуправленческой практики и возможностью её применения к российским реалиям. Важную роль в законодательном процессе играла борьба различных групп интересов, элит (федеральных, региональных, либеральных, этнонациональных), однако, по сути дела, каждая из этих групп выбирала между более государственной и более общинной моделями самоуправления.
Период развития в рамках Федерального закона № 154-ФЗ, длившийся с 1995 по 2002 г., характеризовался сокращением количества органов управления на местах. К моменту принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ на территории страны действовала система органов государственного управления на местах, сформировавшаяся в советский период. К началу реформы общая численность местных органов управления составляла 29 445 [4, с. 27], а в 2002 г., к моменту принятия следующего закона о самоуправлении, число муниципальных образований снизилось до 11 500 (данные Госкомстата) [5, с. 43]. Таким образом, на самом первом этапе реформы имело место сокращение количества местных органов власти, наряду с их укрупнением и встраиванием в региональные системы власти.
Второй этап развития местного самоуправления начался с принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ и продолжался с 2003 по 2014 г. Он характеризовался более чем двукратным увеличением количества муниципальных образований: к 2009 г., то есть ко времени вступления закона в полную силу, количество муниципальных образований составляло 24 161 (данные Госкомстата) [7]. Местное самоуправление обрело новую институциональную структуру. Появились новые виды муниципальных образований, система местных органов власти стала двухуровневой. Новая структура органов МСУ была прописана в федеральном законе, что позволило полностью её унифицировать, сделать единой на всей территории страны и независимой от региональных властей: за каждым видом муниципальных образований были закреплены определённые компетенции, перечень вопросов местного значения приобрёл закрытый характер (включая при этом максимальное число компетенций), возможности вмешательства региональных властей были чётко прописаны и ограничены тремя
случаями, сами органы местного самоуправления также лишились возможности самостоятельно дополнять список своих компетенций. В то же время отношения между уровнями местного самоуправления не были детально определены и носили предельно рамочный характер. Нижний уровень самоуправления фактически не подчинялся верхнему (районному).
Попытка столь жёсткой и подробной регламентации деятельности местного самоуправления на федеральном уровне фактически оставила лишь одну возможность разрешения проблемных ситуаций — ситуативное реагирование, путём постоянного внесения поправок в действующее законодательство. Если к закону № 154-ФЗ было принято 8 поправок, то к закону № 131-Ф3 только за 2017 г. было сделано 12 поправок, а всего закон изменялся уже более 130 раз.
Кроме того, увеличение количества муниципалитетов привело к обострению проблемы их финансово-экономической самостоятельности. Финансовая невозможность мелких муниципалитетов выполнять задачи по решению вопросов местного значения стала одной из основных причин последнего витка муниципальной реформы, начавшейся в 2014 г.
Поправки к Федеральному закону № 131-Ф3, принятые с 2014 г., обозначили начало нового периода в развитии местного самоуправления, который длится и по сей день. Опять проявилась тенденция к сокращению количества муниципальных образований и их укрупнению. Законы, принятые на федеральном уровне, существенно расширили возможности вмешательства региональных властей в компетенцию местного самоуправления. В то же время сами регионы на современном этапе с политической точки зрения полностью подчинены центру и гораздо больше встроены в государственную властную вертикаль, чем во второй половине 1990-х гг.
В целом последний виток реформы местного самоуправления имел крайне масштабный, сложный и комплексный характер. Можно сказать, что он проходил одновременно и «по вертикали», и «по горизонтали». Это означает, что имело место перераспределение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властями (перераспределение по вертикали власти). Вместе с тем происходило перераспределение обязанностей и внутри населённых пунктов. Кроме того, изменилась система формирования органов местной власти, в том числе и выборное законодательство. Очевидно, что подобное положение вещей таит в себе целый ряд потенциально проблемных ситуаций.
Сельские муниципальные образования в результате последнего витка реформирования оказались в весьма неоднозначном положении. Дело в том, что, по данным Росстата, на 1 января 2017 г. в России насчитывалось 18 101 сельских муниципальных образований. Их доля в общем количестве муниципалитетов составляет более 80%, при этом на их территории
проживает лишь не более трети населения РФ. Эта ситуация ярко отражает конфликт, который отечественная система управления пытается решить на протяжении последней четверти века. С одной стороны, децентрализация, выступающая ведущим принципом управления и самоуправления в современном мире, требует наличия множественной сети муниципалитетов, которые самостоятельно решали бы дела насколько угодно мелких сообществ. С другой стороны, необходимость управления большими разнородными территориями в условиях перманентных кризисов и, прежде всего, недостатка финансов вынуждает следовать стратегии, которую можно охарактеризовать как «эффективность через унификацию».
Одна из наметившихся проблем касается, в частности, нивелировки привычного сельского образа жизни и системы сельского управления, являющегося следствием упразднения сельских поселений, путём изменения их статуса и преобразования муниципальных районов в округа. Федеральный мониторинг местных бюджетов за 2016 г. показал, что количество муниципальных образований уменьшилось на 364 единицы в результате преобразования (объединения) и упразднения муниципальных образований, причём в основном указанные процессы коснулись сельских поселений. Однако эта тенденция характерна для центральной части России, а в удалённых регионах практически не проявилась.
Например, в Новосибирской области за последние 10 лет не изменилось количество ни муниципальных образований, ни сельских поселений. Из 490 муниципальных образований 429 являются сельскими поселениями. Таким образом, среди муниципальных образований низового уровня2 доля сельских поселений составляет 93%. На этой территории проживает 21% населения Новосибирской области (585 тыс. из 2779 тыс. чел.)
Основные проблемы сельского самоуправления в Новосибирской области связаны с изменением компетенций муниципальных образований и вытекающей отсюда трансформации структуры местных бюджетов, а также с новыми принципами формирования органов самоуправления. В результате поправок, внесённых в муниципальное законодательство в соответствии с Федеральным законом от 27.05.2014 г. № 136-Ф3, оказались существенно сужены компетенции, закреплённые за муниципальной сферой в целом, независимо от уровня муниципальных образований, а также расширены правомочия субъектов РФ и возможность их вмешательства в компетенции местного самоуправления. Для сельских муниципальных образований число собственных компетенций уменьшилось с 39 до 13, в то время как оставшиеся были переданы в ведение районных муниципальных образований.
2 Мы относим сюда сельские, городские поселения и городские округа — всего 460, это образования, непосредственно включающие в себя территории, на которых проживает население.
Одним из последствий изменения системы компетенций стало появление и закрепление новых практик, связанных с передачей финансовых трансфертов между различными уровнями власти. В 2016 г. из 429 сельсоветов 228 (47% от общего числа муниципальных образований и 53% от общего числа сельских поселений) относились к высокодотационным: доля дотаций в их бюджете превышала 50% объёма собственных доходов. Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета в общем объёме собственных доходов бюджета муниципальных районов (без учёта субвенций) в 2016 г. составила только 21,98% (для сравнения: в бюджете городских округов этот показатель достиг 84,21%). А доля межбюджетных трансфертов, поступающих из бюджетов вышестоящего уровня, в доходах местных бюджетов для муниципальных районов составила 86,5% (для городских округов - 44,2%) [6].
Поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г., внесённые с 2014 г., закрепили за субъектами Федерации возможности по перераспределению полномочий между различными муниципальными образованиями, определению структур и способов формирования местных администраций. Масштабы изменения и перераспределения полномочий значительны. Как следует из «Информационно-аналитических материалов о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации в 2016—2017 гг.», подготовленных Министерством юстиции РФ, передача полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления к органам исполнительной власти субъектов РФ в 2017 г. затронула 4,4 тыс. муниципальных образований в 42 субъектах РФ. Кроме того, более двух третей муниципалитетов вовлечены в процесс перераспределения полномочий между различными уровнями самоуправления, дополнительные вопросы местного значения закреплены за 78% сельских поселений. Наиболее значительны масштабы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с предоставлением органам местного самоуправления субвенций: они действуют в 84 из 85 субъектов РФ (за исключением города федерального значения Севастополя) и затрагивают все без исключения муниципальные районы и городские округа, а также около 75% городских и 90% сельских поселений [3].
В результате именно районный уровень самоуправления сейчас оказывается главным субъектом муниципальной политики, в том числе и сельской муниципальной политики, то есть ответственным за ситуацию в конкретных сельских населённых пунктах. Это означает существенное увеличение нагрузки на районный уровень власти. В то же время перенос нагрузки на верхний уровень самоуправления отнюдь не облегчил ситуацию для его
низовой, то есть поселенческой части. Например, в ходе проведённых нами интервью с представителями различных уровней самоуправления многие из них отмечали, что низовым поселковым администрациям решать вопросы местного значения стало тяжелее, несмотря на то, что полномочий и, следовательно, ответственности у них стало меньше.
Изменение системы власти и перераспределение полномочий между её уровнями ведёт к изменению системы ожиданий, которые сельское население связывает с различными уровнями власти. Наши исследования показывают, что в период с 2005 по 2014 г. в структуре этих ожиданий произошли значительные изменения. В частности, снизились надежды на социальную поддержку со стороны областных властей и выросли ожидания на поддержку от властей местных [2].
Можно предположить, что зафиксированные изменения связаны с этапами осуществления муниципальной реформы и укладываются в объяснительную схему движения от периода регионализма (характеризующегося силой региональных властей и слабостью местных) через постепенное изменение ситуации вследствие эффектов от введения муниципальной реформы (которая на территории Новосибирской области реализуется с 2003 г. и к 2005 даёт первый эффект в плане адаптации к ней населения и возможности осмысления первых результатов) ко всё большим упованиям на власть местную, оказавшуюся последним институтом, реально решающим проблемы селян в указанный период. Также очевидно, что после 2014 г. должен был произойти и произошёл крен в обратную сторону.
В целом произошедшее на последнем этапе реформы усиление зависимости низовых, и в том числе сельских, муниципалитетов от региональных властей можно считать характерным проявлением тенденции к централизации власти. А сопровождающее её резкое перераспределение центра тяжести от поселений к районам таит опасность перекоса системы, потери ею стабильного состояния и создания предпосылок для её трансформации в нечто совершенно иное. В перспективе это означает, что система самоуправления в России может стать одноуровневой. Уменьшение количества компетенций сельских администраций означает не только снижение финансирования, но и сокращение возможностей для самостоятельного и своевременного, эффективного решения вопросов местного значения. Пока же стоит признать, что итогом последних нововведений стало значительное ослабление сельского самоуправления как отдельного независимого уровня управления и как значимого субъекта муниципальной политики.
В заключение отметим, что каждая крупная реформа местного самоуправления, проведённая за последние 25 лет, изменяла систему управления на местах, придавая ей направление движения, фактически противоположное заданному ранее. Непрекращающиеся попытки реформирования
муниципальной системы вкупе с остающимися проблемами на местах свидетельствуют о том, что «золотая середина» в вопросе соотношения процессов управления на местах и процессов самоорганизации, оптимальная для российских условий, пока не найдена.
ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ
1. Зазулина М.Р. Между централизацией и децентрализацией: к вопросу о детерминантах развития местного самоуправления в России // Сибирский философский журнал. 2018. № 2. С. 155-166.
2. Зазулина М.Р. Трансформирующийся патернализм и его пределы: о некоторых закономерностях в изменении структуры ожиданий сельского населения современной России // Вестник Том. гос. ун-та. 2019. № 441. С. 113—119.
3. Информ.-аналит. материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации в 2016—2017 гг. URL: http://minjust.ru/sites/default/files/ monitoring-msu-2017_11283.docx (дата обращения: 25.05.2020).
4. Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Ст. 11. Региональная Россия начала XXI века: новая ситуация и новые подходы к её исследованию и регулированию // Российский экономический журнал. 2004. № 8. С. 13—32.
5. Россия в цифрах. 2003 / Госкомстат. M., 2003. 398 с.
6. Сводный доклад Новосибирской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2016 года. URL: https://econom.nso.ru/sites/ econom.nso.ru/wodby_files/files/imce/svodnyy_doklad_2016_607_ukazitog.pdf (дата обращения: 25.05.2020).
7. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации. 2009: бюллетень. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/publications/catalog/doc_1244553308453(дата обращения: 25.05.2020).
