CC BY
1041
Тема номера «Муниципальные реформы и реалии местного самоуправления»
Местное самоуправление и местная власть в современной России
В.Н. Лексин
1. Постановка проблемы
Местное самоуправление как воплощение территориальной демократии1 по определению должно быть людям особенно близко — не пространственно (в пресловутой «шаговой доступности» до здания местной администрации), а по необходимости решения тех многочисленных вопросов повседневного бытия, которые в соответствии с принципом субсидиарности могли бы быть наиболее успешно решены лишь в конкретном городском и сельском поселении, в масштабах городского района и даже микрорайона. Берусь утверждать, что местное самоуправление — самая древняя форма организации общественной жизни, пережившая периоды взлетов и упадка, представавшая в самых причудливых обличьях (от монастырских общин и городов-республик до новейших моделей самоорганизации граждан), и если отдельные великие умы скептически относились к самой идее государства и предрекали, что оно в перспективе просто отомрет, то «права на жизнь» местного самоуправления никто и никогда не оспаривал. И для этого есть все основания.
Местное самоуправление, местная власть, муниципальные образования — самая понятная и самая обыденная составляющая территориальной организации общества и государства. В России местная власть давно ощущается как необходимая и (часто) достаточная для повседневной жизни человека. Замечу, что еще в первой половине ХК в. значительная часть сельского населения России практически не знала иной власти, кроме местной — сельского старосты и общинного схода, помещика и управляющего. В относительно недолгий «земский период» до трети населения тогдашней России было во многом связано с земствами — местной властью, территориально более крупной и более чиновной по сравнению с прежним общинным самоуправлением, но все же (по западным критериям) своеобразно «местно-самоуправленческой».
В первые постреволюционные годы местные Советы стали реальной опорой советской власти на местах, а затем превратились в низовое звено общегосударственной власти с весьма широкими функциями, но заметно уступавшее
1 В преамбуле российского текста Европейской хартии местного самоуправления указано: «Органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя».
в административном отношении партийным (районным и городским) органам, а в ресурсном — колхозам, совхозам и производственным предприятиям, имевшим собственную (ведомственную) социальную инфраструктуру. В начале и в середине 90-х годов ХХ в. в России были созданы правовые (в первую очередь конституционные) основы и организационные предпосылки превращения местной власти из низового уровня советской системы государственной власти, находящегося в субординационных отношениях с вышестоящими ее уровнями, в местное самоуправление западного образца. Россия, ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления, вошла в единое европейское местно-са-моуправленческое пространство, обогнав российско-европейскую интеграцию по другим направлениям. Одновременно состоялся и продолжается до сих пор смысловой отрыв реального российского словосочетания «местное самоуправление» от его семантики.
Суть «местного» применительно к рассматриваемому вопросу определяется двумя позициями — перечнем территорий и населенных пунктов (все, что внутри субъекта РФ) и закрепленным за органами местного самоуправления перечнем конкретных вопросов (около 30) «местного значения». Если особость первого признака (ареал действия) местного самоуправления вполне ясна, то особость второго и его привязка только к местному уровню весьма проблематичны. Ведь «вопросы местного значения» в определенной части (а иногда и полностью) решают власти и регионального, и федерального уровней. Финансирование их решения в действительной жизни идет не столько из собственных (местных) налогов и сборов, сколько за счет трансфертов, отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций, субвенций, средств на реализацию федеральных и региональных программ и т.п. Не забудем и о том, что сами границы ареала действия местных властей устанавливают федеральные и региональные власти.
Еще двусмысленней современное содержание слова «самоуправление». В «богатом и могучем» русском языке есть немало конструкций, включающих элемент «само»: самодеятельность, самоорганизация, самостоятельность, самоуверенность, самозащита, самозанятость и даже самоуправство и самодурство. У всех этих слов одинаковый смысловой акцент: индивидуальная независимость и действия по собственным правилам. «Само» предполагает независимость прежде всего от начальства; более того, оно как бы и не нуждается ни в каком начальстве, кроме самостоятельно выбранного. Применительно к «вопросам местного значения» такой смысл самоуправления можно усмотреть разве что в самоорганизации жителей по типу «территориального общественного самоуправления», когда все знают всех и сообща договариваются о роли каждого в содержании подъезда или в уходе за дворовыми насаждениями. Во всем остальном за местным самоуправлением оставлены не права и ресурсы для их реализации, а только ответственность.
Конституционно российское местное самоуправление не входит в структуру государственных органов управления, однако де-факто наше местное самоуправление есть неотъемлемая часть, важнейшее звено системы исполнения преимущественно государственных обязательств, принятых на федеральном уровне и представляющих совокупность таких гарантируемых государством
гражданам прав, свобод, льгот, услуг и т.п., воспользоваться которыми возможно только по месту жительства, т.е. на муниципальном уровне. Поэтому работа местной власти — менее всего самодеятельность или альтруизм; практически все, что она (власть) делает, ей предписано в виде конкретных обязанностей в государственных правовых актах.
Неудивительно, что словосочетание «местная власть» как продолжение бюрократии федерального и регионального уровня большинству населения представляется более понятным, близким и операциональным, чем «местное самоуправление». По закону право каждого гражданина на участие в управлении жизнью населенных мест крайне редко осуществляется «непосредственно» и практически всегда через выборные и другие органы, которые, собственно, и воспринимаются сегодня как местная власть. Для большинства граждан местная власть есть всегда и везде, и только она и решает, по существу, пресловутые «вопросы местного значения». Не к своему праву выбора апеллирует житель города и села при каждодневном столкновении с этими вопросами, а к органам местной власти — районным, городским и сельским администрациям, к созданным этими администрациями управленческим структурам. В идеале «местное самоуправление» и «местная власть» могли бы стать синонимами. Однако «опережение» в создании правовой онтологии местного самоуправления, о котором уже упоминалось, имело своим следствием то, что в современной России, по сути дела, сформировано не «местное самоуправление» как единство права власти населения и организационных форм ее осуществления в пределах конкретных населенных мест, а именно местная власть в виде структуры органов власти, слабо связанных с ее источником — волей местного населения.
Выстраивая антиномический ряд «местное самоуправление — местная власть», я хотел бы заметить, что настоящее народовластие в форме местного самоуправления — вещь исторически вызреваемая, требующая высокого уровня индивидуально-гражданского самосознания и. вообще, более деликатная и сложная, чем местная власть. Местное самоуправление в высоком смысле этого понятия нельзя одномоментно создать усилием политической воли, как нельзя, например, простой фиксацией конституционного определения государства как демократического создать демократию, как нельзя, лишь узаконив институт частной собственности, сразу же получить «эффективного собственника». Местное самоуправление в демократически-гражданском смысле должно вырасти из чувства индивидуальной ответственности и местной солидарности, а это — процесс не быстрый. Создать же местную власть можно и быстро, и эффективно; это — наиболее простая ипостась местного самоуправления, которая сейчас практически единолично решает «вопросы местного значения» и которая может стать и стимулом, и помехой в становлении истинного местного самоуправления.
В каждом государстве существуют свои традиции и подходы к организации местного самоуправления, но более четверти века принято считать, что наиболее общие принципы его функционирования сформулированы в уже упоминавшейся и хорошо известной Европейской хартии местного самоуправления, принятой на заседании Совета Европы 15.10.1985 г. и ратифицированной во многих странах. В России это было осуществлено в 1989 г. в форме спе-
циального федерального закона (ФЗ-55). Каждая из стран, ратифицировавших Хартию, может самостоятельно закреплять в своем праве перечень ее принципов, касающихся взаимоотношений государства, общества и органов местного самоуправления, но около двадцати концептуальных положений Хартии признаются крайне желательными для закрепления в национальных законодательствах, а десять из них — обязательными (это полностью ст. 2 и 11 и отдельные пункты ст. 3, 4, 5, 7, 8, 9 и 10). В число последних входят закрепление института местного самоуправления в национальном законодательстве, предоставление органам местного самоуправления права, полномочий и ресурсов для решения «вопросов местного значения» на соответствующих территориях (с гарантиями установления их границ), законодательное определение статуса местно избираемых лиц, право местного самоуправления на судебную защиту (в современной России это в ряде случаев осуществляется в Конституционном суде РФ) и ряд других.
Парадоксальность российской ситуации состоит в том, что, с одной стороны, все наиболее значимые положения Хартии закреплены в Конституции РФ, в федеральных и региональных законах и, с другой — в том, что реализация ни одного из них не приводит к достижению декларированных Хартией результатов. Более того, по общему мнению, ситуация в самих институтах местного самоуправления России ухудшается, их потенциал и работоспособность снижаются и, главное, отношение государственной власти и населения к этим институтам становится все более безразличным. При этом прослеживается тенденция устойчивого интереса к органам местного самоуправления как к властной структуре, способной предоставить ряд административных услуг (разрешения, справки и т.п.), и ослабевающего интереса к самой возможности самоорганизации для решения общих дел.
Перечисленные и многие другие проблемы функционирования местного самоуправления в России в течение многих лет являются предметом пристального внимания исследователей, не говоря уже о различных экспертных сообществах федерального, регионального и муниципального уровня и о самих практических работниках органов местного самоуправления. Мой опыт изучения проблем местного самоуправления, ранее представленный в авторских и коллективных публикациях2, позволяет считать особо значимыми три вопроса: (1) насколько население страны ощущает потребность в местном самоуправлении как в институте личного участия в делах местного сообщества, (2) на что были направлены реформы местного самоуправления и к чему они привели, (3) каковы приоритетные задачи сохранения и реализации самой идеи местного самоуправления в России. Далее представлена попытка конспективного ответа на поставленные вопросы.
2 Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М., 2008 (раздел «Местное самоуправление в федеративном государстве), его же: Настоящее и будущее системы расселения - главная проблема России // Федерализм, 2011, № 1; Территориальные деления как ареалы реализации общественно значимых функций // Труды Института системного анализа РАН, том 56, 2010; Пространство власти и мир человека: эволюция территориальной организации общества в России конца XX - начала XXI вв. // Мир России, 2005, № 1, а также Лексин В.Н., Швецов А.Н. Новые проблемы российских городов. Муниципализация социальных объектов: правовые и финансовые решения. М.: 1999; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия. В 5 т., 12 кн. М.; 2001-2002 и др.
2. Люди и местное самоуправление
Изначально предполагается, что люди склонны к коллективным действиям, к сплоченности в отстаивании местных интересов. Что касается общих интересов, то они действительно существуют, и трудно (хотя и возможно) найти людей, которые бы не были заинтересованы, например, в бесперебойной подаче чистой воды, в чистоте и других атрибутах благоустройства территорий и т.п. А вот относительно сплоченности, необходимой для отстаивания этих интересов и тем более для массового (не усилиями нескольких энтузиастов) участия в соответствующих акциях, то здесь все на порядок сложнее. Коллективизм такого рода в советское время поддерживался не в последнюю очередь распространенной практикой связи места проживания с местом работы, что было особенно заметно в усадьбах колхозов и совхозов и в так называемых рабочих поселках или целых микрорайонах, заселенных семьями работников одного крупного предприятия. Свою сплачивающую роль играли местные партийные организации, домовые комитеты, да и общее отношение к коллективным действиям как к бесспорной ценности.
В продолжающийся переходный период мотивации местной самоорганизации существенно изменились. Ценности советского коллективизма были отброшены одними из первых, а новообретенная независимость и самодостаточность каждого в отсутствие усвоенной идеологии и работающих механизмов солидаризации гражданского общества привели к тому, что большинство людей стали преимущественно потребителями, а не акторами местного самоуправления. Но, может быть, люди должны быть заинтересованы в экономических выгодах местной самоорганизации?
Напомню, что недавний (2009 г.) лауреат Нобелевской премии Э. Остром получила ее за исследование управления ресурсами общего доступа (common-pool resources) — местными ирригационными системами и библиотеками, дорогами и жилищной инфраструктурой и т.п. Ей удалось доказать, что такие ресурсы, находящиеся в общем пользовании, значительно медленнее (чем индивидуально и государственно ориентированные) утрачивают свой потенциал и лучше адаптируются к любым изменениям3. Выявленная Э. Остром способность самоорганизующихся личностей самим устанавливать организацию использования и управления указанными ресурсами основывается на более полном учете местных особенностей и на надежной (и часто недоступной или очень дорогой для государственных структур) информационной базе. При этом Э. Остром подчеркивает целесообразность не унифицированного подхода к формированию местного самоуправления, а, напротив, допустимости и желательности самых различных форм его организации. И один из главных выводов — благодетельность полицентризма, фискальной и административной децентрализации, свободы общественного обсуждения и принятия ответственных решений (например, в форме местных референдумов, процедура
3 Типичный пример: ирригационные системы Непала, сооружаемые и поддерживаемые с помощью примитивной техники, более эффективны для местного сельского хозяйства, чем построенные государством плотины и каналы. К выводам о преимуществе децентрализованного местного самоуправления Э. Остром пришла и в ходе изучения наисовременнейших городских агломераций.
проведения которых в России, к сожалению, предельно бюрократизирована, а перечень выносимых на них вопросов недопустимо ограничен).
Отношение к местному самоуправлению самих граждан России характеризует низкая явка на выборы соответствующих органов, но еще более — данные социологических опросов4. Прежде всего следует отметить сомнения в целесообразности наделения местной власти широкими полномочиями: с 52% в 1998 г. до 36% в 2010 г. (здесь явно сказывается активная пропаганда благодетельности централизации) и общую потерю доверия населения к органам местной власти; если в 2001 г. оценку «не вполне заслуживают доверия» давали 36% опрошенных и «совсем не заслуживают» — 32% (в сумме — 68%), то в 2007 г. эти оценки составляли соответственно 32% и 42% (в сумме — 76%). А в июне 2010 г. жители России оценили свои возможности в реализации локальных инициатив по благоустройству территорий, проведению акций против «точечной застройки» и т.п. направлениям следующим образом: удастся достичь желаемого результата — 2%, в определенной степени — 15%, отчасти — 58%, не удастся — 15% (затруднились с ответом 11%). При этом наиболее разочарованы результатами таких инициатив мужчины 40-54 лет с низким уровнем доходов, а относительно оптимистично настроены сравнительно благополучные жители крупных городов.
В июне 2010 г. была предпринята попытка выяснить мнение населения страны по поводу причин столь малой востребованности местного самоуправления и частных инициатив по вопросам местного значения. За предложенные варианты ответов, начинающихся словами «большинство людей», высказалось от общего числа опрошенных: «не верят в то, что такая деятельность может принести весомые результаты» — 29%, «живут по принципу “моя хата с краю”, их не волнуют проблемы окружающих» — 27%, «не способны объединиться, договориться, прийти к общему мнению» — 26%, «устали, “замотаны”, не хватает сил и свободного времени» — 25%, «не имеют веса, влияния, необходимых для решения практических задач» — 22%, «опасаются преследований со стороны властей» — 21%, «не имеют организационных навыков, опыта решения практических задач» — 19%, «не верят социально активным людям, думая, что те действуют небескорыстно» — 14% и т.д. Общий вывод крайне неутешителен: почти все не верят в результативность собственных инициатив и в способности наших сограждан активно «самоуправляться».
Подтверждением вышесказанного являются результаты исследований, организованных в 2008-2009 гг. по инициативе Института современного развития (г. Москва) в Санкт-Петербурге, в Ленинградской, Ярославской, Нижегородской, Новгородской областях, в Республике Карелия, в Приморском крае и в ряде других регионов. Одной из тем исследования стало изучение социальной активности местных сообществ и восприятия ими местного самоуправления как публичного института5. Задачей было найти ответ на вопрос: пользуется ли доверием муниципальная власть, достигла ли она «приближенности» к народу и, соответственно, насколько в России сложилось самоуправление?
4 Здесь и далее использованы данные сайта «Левада-Центр» wwwlevada-press.ru за март 2008 г. -июнь 2010 г.
5 Миронов Н. Местные сообщества и местная власть: доверие или отчуждение // Федерализм, 2009, № 1.
«Опрошенные эксперты, — пишет Н. Миронов, — в том числе представители органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отметили в целом низкую активность местных сообществ, отсутствие интереса к политике и к солидарным действиям. На вопрос: “Доверяете или не доверяете органам местного самоуправления в Вашем населенном пункте” последовали следующие ответы: “полностью доверяю” — 4,8%; “скорее доверяю” — 31,8%; “полностью не доверяю” — 12,4%; “затрудняюсь ответить” — 12,0%. Таким образом, с доверием к местной власти относится 43,6% опрошенных, тогда как 56,2% не доверяет этой власти или индифферентны».
«Между тем, — полагает Н. Миронов, — результаты опросов (что, впрочем, видно из самой формулировки вопросов) не означают ненужности института местного самоуправления как такового. Этот вывод подтверждает ответ на вопрос: “От кого зависит в первую очередь решение проблем Вашего населенного пункта (города) в следующих сферах?” Горожане считали, что распределение ролей в решении «вопросов местного значения” между органами федеральной, региональной и местной власти сложилось следующим (округленно. — В.Л.): благоустройство — 4%, 15%, 77%; местный общественный транспорт — 7%, 27%, 61%; культура и досуг — 14%, 25%, 56%; работа школ и детских садов — 21%, 24%, 49%; физкультура и массовый спорт — 20%, 25%, 48% и т.д.»
Признание столь высокой роли местного самоуправления в обеспечении нормальных условий жизнедеятельности должно было бы напрямую связать этот институт гражданского общества с идеей народовластия, однако такая идея в контексте самоуправленческого потенциала наших граждан в последние годы практически не обсуждается. Народ часто называют источником любой власти. В России народ к тому же «носитель суверенитета и единственный источник власти» (Конституция РФ, п. 1 ст. 3), причем уточнена форма осуществления народовластия (п. 2 ст. 1): непосредственно на референдумах и выборах, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, поскольку в современных демократиях власть народа есть прежде всего его право выбирать верховную и иную публичную власть (соответствующие органы).
Онтологическое сродство «народовластия» и «местного самоуправления» в Конституции РФ и в федеральных законах подчеркивается словами «самостоятельность» и «своя ответственность». Так, в ст. 1 последней редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление называется одной из основ конституционного строя Российской Федерации, формой осуществления народом своей власти (в установленных пределах) и самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Российские законы активно подчеркивают народно-деятельностный характер местного самоуправления, которое в свое время (1991 г., Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации», ст. 1) объявлялось «организацией деятельности граждан для самостоятельного... решения вопросов местного значения». А в 1995 г. в Законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления.» (п.п. 3 и 4 ст. 57) использовалось и крайне редкое словосочетание «конституционное право граждан осуществлять местное самоуправление» (напомню, что в п. 2 ст. 3 Конституции РФ речь шла об осуществлении власти через органы местного самоуправления. Нетрудно уловить разницу между прямым осуществлением чего-то и через что-то, однако представляется более существенным то обстоятельство, что в ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления.» слово «организация» (присутствовавшее в Законе 1991 г.) пропало, хотя главное — «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения» — осталось. Зафиксировано и местное самоуправление как выражение власти народа.
В ХХ в. стали общепринятыми (особенно в странах Запада) базовые представления о ценности и сути народовластия, в первую очередь реализуемого на уровне местного самоуправления. Таковы, в частности, аксиоматические положения типа: «народ — источник власти»; «высшим проявлением народовластия являются свободные выборы и референдумы», «допускаются формы прямого народовластия (без посредства избранных представителей народа в органах власти)», «мнение народа учитывается властью при принятии различных решений» и т.п. Возвращаясь к прозе народовластия на самом его глубинном уровне — в местном самоуправлении, рассмотрим, как реализуются вышеуказанные аксиомы в обычной муниципальной действительности.
Напомню, что в ходе и в результате выборов народ (население) становится и субъектом, и объектом местного самоуправления. Народ (население) сам формирует (избирает) местное самоуправление, сам (в связи с этим) отвечает за свои решения и в крайне редких случаях (местные референдумы и сходы) сам, без участия органов местного самоуправления, решает некоторые задачи по кругу «вопросов местного значения». Но народ должен подчиняться любой власти, в том числе и местной; он становится объектом регулятивных действий этой власти. Круг замыкается, и жизнедеятельность источника власти ею же и регулируется. Парадоксально то, что идея народовластия прочно скреплена только с идеологией местного самоуправления, хотя, например, выборы президента, губернаторов и любых государственных представительных органов ничем не отличаются от избрания органов и глав местного самоуправления.
При анализе сюжета «население и местное самоуправление» нельзя пройти мимо вопроса о готовности населения включиться в работу соответствующих органов. Каждодневный опыт подтверждает, что население городов и сел России в своей массе критически относится к любой власти и склонно преувеличивать возможности высших эшелонов власти (последние периодически демонстрируют способность решения тех «проклятых вопросов», которые не могут или не умеют решать «внизу»). При этом отношение к представительным и исполнительным органам весьма различно: бесспорный интерес вызывают глава местной администрации и назначенные им чиновники, и почти полное равнодушие проявляется к всеобще, равно и тайно избранным. По имеющимся данным, уже через месяц после выборов в средних и крупных городах России менее 1% опрошенных способно назвать депутатов в представительных органах местного самоуправления.
Когда говорят, что «местная власть наиболее приближена к народу», то, вероятно, имеют в виду удобство и частоту соответствующих контактов. Однако на деле контакты населения с избранниками всех уровней примерно одинаковы, и здесь все зависит от активности депутата и его личных качеств, а не от уровня (федеральный, региональный, местный) органа, в котором он должен представлять интересы своих избирателей. Местная власть действительно недалеко расположена от рядового жителя города или села, но эта «приближенная к народу власть» чаще всего выступает в качестве начальника или рядового чиновника в жилищно-коммунальном управлении, на телефонном узле, в городском, поселковом или сельском подразделении полиции, в местном отделении социальной защиты, в муниципальном здравоохранении, образовании и т.п. До них можно действительно «дотянуться рукой», но в этой руке, если верить нашим СМИ, чаще бывают прошение или деньги, чем предложение о собственном участии в решении «вопросов местного значения». К величайшему сожалению, потенциальные возможности институтов местного самоуправления для формирования навыков гражданской инициативы и гражданской ответственности оказываются почти невостребованными6. Острослов и насмешник Антуан де Ривароль когда-то заметил: «На свете существуют две истины, которые следует помнить нераздельно. Первая: источник верховной власти — народ; вторая: он никогда не должен ее осуществлять»7. Ситуация знакомая и характерная не только для Франции XVIII в. Видимо, есть некие постоянные причины того, что преграды между властью и избравшим эту власть человеком уменьшаются слишком медленно, и значительная часть этих преград (по крайней мере на уровне местного самоуправления) определяется поведением не только власти, но и самого народа, излишне часто ограничивающегося ролью стороннего избирателя.
3. Становление российского местного самоуправления: первая муниципальная реформа
Переход от местных Советов к органам местного самоуправления состоялся в начале 90-х годов прошлого века и был закреплен в ходе первой муниципальной реформы 1993-2002 гг. «Перестройка» Советов в органы местного самоуправления ориентировалась на решение прозаических задач местной власти, а не на идеалы народовластия. Такая реформа (как и другие общероссийские реформы, в том числе и вторая муниципальная реформа 2003-2009 гг.) была задумана и проведена федеральным «центром» с использованием административного ресурса только государственной власти — самого «центра» и субъектов Федерации. Так, Указ Президента РФ от 23 октября 1993 г. № 1760 «О реформе
6 Потенциальные возможности местного самоуправления в этом вопросе были подчеркнуты еще в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370. В этом документе утверждалось: «Особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия».
7 Размышления и афоризмы французских моралистов XVI-XVШ в. Л., 1987, с. 504.
местного самоуправления в Российской Федерации» недвусмысленно обязывал (п. 3): «Органам государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями настоящего Указа». Мнение «низов — руководителей и работников местного звена о содержании и направлениях муниципальной реформы если и учитывалось, то крайне выборочно. Один из главных вопросов реформы о самостоятельности местных властей свелся к норме о невхождении местного самоуправления в систему государственного управления и потонул в хоре «общенародного принятия» Конституции РФ в 1993 г. Второй важнейший вопрос — о ресурсном обеспечении исполнения органами местного самоуправления предметов их ведения (установленных федеральным законодательством) не получил удовлетворительного решения ни законодательно, ни тем более практически.
На общероссийском официально-государственном уровне о реформе местного самоуправления заговорили незадолго до всенародного голосования по действующей Конституции РФ — в октябре 1993 г.8. Тогда с небольшим интервалом вышли два Указа Президента РФ — «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» (от 9 октября 1993 г. № 1617) и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (от 26 октября 1993 г. № 1760). И в дальнейшем инициатива в проведении муниципальной реформы принадлежала преимущественно Президенту РФ, который позднее издал на эту тему еще два Указа — «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» (от 21 марта 1994 г. № 557) и «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» (от 11 июня 1997 г. № 568). Ни один из этих документов не содержал четкого объяснения пользы (общественно значимых целей) проводимой муниципальной реформы. Единственную попытку хоть как-то официально заявить о смысле создания местного самоуправления можно обнаружить только в преамбуле Указа Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления»: «в целях обеспечения подлинного народовластия и реализации конституционного принципа разделения властей». И до сих пор возникают сомнения в том, что решения именно этой задачи ждут люди от местной власти.
Из преамбулы Указа Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 508 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» следовало, что рассматриваемая реформа должна проводиться в несколько этапов, первый из которых в основном завершился принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
8 Строго говоря, первый практический шаг в становлении института местного самоуправления в новой России был сделан на полтора года раньше - в апреле 1922 г. Именно тогда были внесены изменения в ст. 85 прежней Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России, в соответствии с которыми местные советы народных депутатов (районные, городские, районные в городе, поселковые, сельские) были исключены из единой системы представительных органов государственной власти в Российской Федерации. Это ознаменовало начало последовательного утверждения федеральным законодателем концепции негосударственной природы местного самоуправления.
Федерации», законов субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, проведением в большинстве субъектов РФ муниципальных выборов. Был определен и следующий этап («дальнейшее развитие») этой реформы: «создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организация эффективного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления». А далее, в п. 2 этого же Указа, устанавливались три конкретные задачи на 1997-1998 гг.: «Завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления; создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления; осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления».
Президентские указы создавали впечатление, что реформа местного самоуправления формирует структуру местной власти в России как бы с чистого листа, строит нечто абсолютно новое на пустом месте, а (если об этом судить по базовым официальным документам, в которых употреблялось соответствующее словосочетание) не реформирует (видоизменяет, преобразовывает, заменяет ранее созданную) сеть местных органов, реально существовавших и занимавшихся решением тех же «вопросов местного значения», которые решала постперестроечная власть. Политологи, несомненно, смогли бы обнаружить несколько принципиальных отличий новой местной власти от прошлой (прежде всего — в части отделения этой власти от государственной), но для населения (и это подтверждают социологические опросы) разница оказалась почти неощутимой: те же здания, те же службы, почти те же люди и отсутствие хотя бы намека на функциональные преобразования прежней системы. Так, в Указе Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» указывалось (п. 4): «Деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация». Но постепенно стали появляться действительно новые структуры местной власти, муниципальная собственность и муниципальное право.
Декларированная на начальном этапе первой муниципальной реформы простая замена местных Советов на новоизбранные органы местной представительной власти и на местные администрации сопровождалась основательной «перекройкой» ареалов действия этих органов, а также изменением их числа и структуры. Так, еще в Указе Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» региональным властям рекомендовалось (п. 3) представление в кратчайшие сроки (около месяца) Правительству РФ «предложений о совершенствовании административно-территориального устройства с целью обеспечения гарантий реального местного самоуправления». Обращу внимание на то обстоятельство, что новые основы территориальной организации местного самоуправления в России, а именно установление вида органа местного самоуправления в городах, районах, сельских поселениях в зависимости от численности населения были определены только этим Указом Президента РФ и не стали далее предметом законодательного регулирования.
Изменилось число органов местной власти. Если до 1993 г. в России функционировало 29 445 местных органов государственной власти, то в 1998 г., по данным Центризберкома РФ, их насчитывалось 13 669 (и столько же — муниципальных образований), а Госкомстат России насчитал еще меньшее их число — 12 532. Через год их число в сводках этого ведомства увеличилось до 12 680, а в 2000 г. вновь снизилось до 12 261, что свидетельствовало о нестаци-онарности ситуации — продолжался процесс новообразования, ликвидации, объединения, поглощения муниципальных образований.
В рассматриваемый период федеральная статистика выделяла семь типов муниципальных образований. В 1998 г. это были: города (областные центры), районы в городе; районы; города (районные центры); поселки; сельские округа; другие поселения9. На 1 сентября 2000 г. в структуре муниципальных образований наибольшую долю (76%) составляли сельские администрации, на втором месте находились административные районы (12%), далее следовали города — 5%, в том числе 3% городов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения; в число муниципальных образований входили также поселки городского типа (4%), сельские населенные пункты (около 2%) и городские районы (1%).
Действующее федеральное законодательство позволяло субъектам РФ выбирать любые варианты территориальной организации местного самоуправления, различающиеся комбинациями муниципальных образований разных типов. При этом не было ни одного субъекта Федерации, где одновременно были бы представлены все типы муниципальных образований. Особенностью российской системы территориальной организации местного самоуправления образца 1993-2003 гг. была и принципиальная возможность вхождения одних муниципальных образований в состав других. В результате в 32 регионах сельские населенные пункты, сельские администрации и поселки городского типа входили в состав других аналогичных по своему статусу объектов местного самоуправления (чаще всего административных районов). Это порождало множество непростых организационно-управленческих проблем, с которыми сталкивались местные власти, вынужденные взаимодействовать по поводу своих пересекающихся полномочий в пределах одной и той же территории.
Более чем в половине субъектов РФ число муниципальных образований в этот период составляло от 20 до 100. В 5 автономных округах и в автономной области число муниципальных образований не превышало 10: в Чукотском округе — 9, в Коми-Пермяцком — 7, в Еврейской автономной области в Усть-Ордынском округе — 6, в Таймырском округе — 4 и в Эвенкийском — всего 3. Безусловными лидерами по числу муниципальных образований были две республики — Башкортостан и Татарстан, в каждой из которых насчитывалось более 900 территориальных единиц местного самоуправления. Муниципальные образования России к началу новой муниципальной реформы 2003-2008 гг. характеризовались огромным разнообразием. Порядково различались размеры территории районов: самым компактным из них был Сердобский район Пен-
9 Начиная с 1999 г. Госкомстатом России применялась несколько иная типология муниципальных образований - административные районы; города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного подчинения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты.
зенской области (всего 20 кв. км), самым большим — Оленекский национальный район в Республике Саха (Якутия), который занимал почти в 16 тыс. (!) большую площадь — около 315 тыс. кв. км. Более чем в 1000 раз различалась численность жителей в отдельных сельских поселениях и во столько же раз — в отдельных городах. Десять самых многолюдных районов — с числом жителей от 170 до 260 тыс. человек — сосредоточились в Европейской России и всего в двух областях — в Московской (8 районов) и Ленинградской (2 района). Больше всего людей проживало в Одинцовском районе Московской области — почти 257 тыс. человек, что в 320 раз больше, чем в самом малочисленном районе, расположенном в Камчатской области. Вся эта масса разнообразных территорий в соответствии с унифицированными требованиями второй муниципальной реформы 20032009 гг. должна была быть трансформирована в очередное новое состояние.
4. Вторая муниципальная реформа: намерения и результаты
Чем же не устраивали новых реформаторов результаты первой муниципальной реформы? Да, рожденная в период соединения «романтической демократизации» России с ожесточенной борьбой за власть и собственность модель местного самоуправления образца 1993 г. стала примером уже упоминавшейся оторванности идеологии от реального и фактически не трансформированного предмета муниципальной деятельности. Если и Конституция РФ, и ратифицированная Европейская хартия местного самоуправления делали основной акцент на общегражданской, «непосредственно демократической» целевой функции этой важнейшей формы территориальной организации общества, то уже первый базовый закон об общих принципах местного самоуправления «нагрузил» муниципальных работников таким объемом прозаических обязательств государства, какой не возлагал на них ни на один другой уровень власти. К тому же первая муниципальная реформа была исключительно административноправовой, и ее предмет полностью находился в сфере отношений, складывающихся по поводу власти и управления на нижнем, фундаментальном уровне территориальной организации государства с минимальным задействованием механизмов непосредственного участия населения в самоорганизации местной жизни. Результатами реформирования этих отношений без кардинального изменения функций местного самоуправления и без расширения его ресурсных возможностей могли стать только обновленное муниципальное право и созданные на его основе новые муниципальные организационные структуры — институты осуществления функций органов местного самоуправления. Именно в годы первой муниципальной реформы сформировалась главная проблема местной власти: хроническая зависимость местных бюджетов от вышестоящих бюджетов; местное самоуправление оказалось самым ущемленным в налоговом отношении. К сожалению, вторая муниципальная реформа 2003-2009 гг. не сумела устранить ни один из этих недостатков.
Начатая федеральным «центром» в 2003 г. очередная реформа местного самоуправления стала единственной в России реформой реформы — пересмотром концепции и результатов первой муниципальной реформы 1993-2002 гг. Но, что
очень важно, новая муниципальная реформа стала закономерным звеном в реформировании всех сфер общественной жизни в России начала XXI в., продолживших линию последовательной радикализации ранее начатых или декларированных преобразований. На это обстоятельство исследователи, к сожалению, почти не обращают внимания, хотя, по моему мнению, именно в этот период Правительство РФ и всецело поддерживающее его Федеральное Собрание, опираясь на улучшение экономической конъюнктуры и усиливающуюся власть «центра», приступили к практическому воплощению многих либерально-рыночных преобразований, контурно намеченных в 1990-е гг. Это относится к реорганизации важнейших системообразующих отраслей — энергетики и транспорта, к введению плоской шкалы подоходного налога, к изменению формата социальных обязательств государства перед «льготниками», к реформе жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Указанные радикально-реформационные новации в той или иной степени затрагивают все уровни территориальной организации российского общества, но их последствия в социальном отношении наиболее прямо сказались (и будут сказываться впредь) на муниципальном уровне, где власть и человек сходятся вплотную по поводу абсолютно житейских проблем — благоустройства и водоснабжения, оплаты жилья и телефонных разговоров, первичной медицинской помощи и среднего образования.
Вторая муниципальная реформа началась 6 октября 2003 г., когда была принята новая редакция уже упоминавшегося Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (он практически полностью заменил нормы ранее действовавшего одноименного закона от 28 августа 1995 г. № 154 и получил собственный новый номер — 131). Этот закон, без преувеличения, знаменовал одну из самых радикальных реформ последнего времени, и не исключено, что уже поэтому его идеология, целеполагание и правовые новации снова оказались недостаточно согласованными с реальной жизнью российского местного самоуправления. К тому же, по многим экспертным оценкам, опубликованным в российской периодике в 2003-2011 гг., рассматриваемый закон стал нормативным актом, заявленные благие намерения которого становились труднореализуемыми как из-за внутренних противоречий самого закона, так и в связи с противоречиями между его целями и нормами действующих Бюджетного, Налогового и Гражданского кодексов, многих ранее принятых федеральных законов.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — 131-ФЗ) начал реализовываться практически в одно время с общероссийской административной реформой. Неудивительно в связи с этим, что административные новации во второй муниципальной реформе оказались исключительно сильно выраженными, и правомерно ее называть административно-муниципальной10. Естественно также, что одни и те же
10 Отождествление муниципальной и административной реформы началось еще в 2003 г., когда эти две реформы получили свое нормативное закрепление. Характерно высказывание одного из членов Совета Федерации Л.Ю. Рокецкого: «Муниципальная реформа нужна не сама по себе, а как часть административной реформы» (Коммерсант-Власть. 2005, № 23, с. 28. См. Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М.: Европроект, 2006.
идеологи административной и муниципальной реформы мыслили принципы их проведения как достаточно универсальные, без разделения объектов реформирования по статусному признаку. Переход к new public management исходил из представлений о единстве технологии исполнительной власти как таковой и о наличии одних и тех же способов избавления от аналогичных недостатков. Поэтому реформа местной власти в принципе должна была решать те же задачи, что и на федеральном и региональном уровнях: упорядочение и функциональную определенность органов исполнительно-распорядительной власти, четкое закрепление полномочий, исключение дублирующих или излишних функций, обеспечение их максимально результативного исполнения и т.д.
На деле же в ходе реализации административно-муниципальной реформы были получены иные результаты. Вместо сокращения зафиксировано увеличение числа органов местного самоуправления более чем вдвое, вместо снижения доли управленческих расходов — доведение затрат на содержание управленческого персонала в бюджетах подавляющего большинства новообразованных местных органов до 30% и более, вместо четкого исполнения закрепленных полномочий — их непрерывное изменение «сверху» и последующее их «делегирование» маломощными органами более крупным (финансово обеспеченным) муниципальным образованиям, вместо повышения ответственности за исполнение закрепленных функций — попытки исполнить хоть что-то в явно недостаточных пределах выделенных «сверху» сметных расходов. И так далее.
Притчей во языцех стала попытка реализации в 131-Ф3 принципа «пешеходной (транспортной) доступности», для чего была резко измельчена сеть муниципальных образований. По данным ответственного работника Минрегиона РФ Д.Р. Хромова11 на 1 ноября 2007 г., были зарегистрированы уставы 23 907 муниципальных образований, что составляет 99% всех муниципальных образований Российской Федерации. Если на дату опубликования 131-Ф3 в России существовало 11 733 муниципальных образования, то на 1 ноября 2007 г. законами субъектов РФ были утверждены границы 24 154 муниципальных образований (из них городских округов — 523, муниципальных районов — 1799, городских поселений — 1732, сельских поселений — 19 864, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения — 236). При этом к вновь образованным можно отнести 12,5 тыс. муниципалитетов, что составляет около половины их общего числа; из них 11 992 — вновь образованные поселения.
Сеть и структура муниципальных образований, созданных по 131-ФЗ, периодически меняются. Так, в 2006-2007 гг. было зарегистрировано около 80 случаев преобразования муниципальных образований, причем в 70 случаях муниципальные образования были преобразованы посредством их объединения, в трех — разделения, в четырех случаях был изменен статус с городского округа на городское поселение, и у двух муниципальных образований был изменен статус с городского поселения на городской округ. При этом в начале 2008 г. в городских округах (около 2% от общего числа муниципальных образований)
11 Хромов Д.Р. Реализация реформы местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2009, № 2. С. 6-16.
проживало около 40% населения, в сельских поселениях (свыше 80% от общего числа муниципалитетов) — около 35% населения. В самых больших городских округах (г. Новосибирск, Екатеринбург, Самара, Ростов-на-Дону, Уфа) проживало свыше миллиона человек, а в самых маленьких (в том числе в двух ЗАТО) — около двух тысяч человек. Столь же различны и муниципальные образования в ранге городских поселений; например, в Ангарске, Нижнекамске и Балаково проживают более 200 тыс. человек, а в рабочем поселке Ленинская слобода (Нижегородская обл.) — несколько десятков человек.
На этом фоне «приближенного к человеку» местного самоуправления и формируются его действительные проблемы — как застарелые, так и благоприобретенные в ходе второй муниципальной реформы и всех административных и правовых новаций последнего десятилетия.
5. Главные проблемы, их причины и следствия
В нескольких сотнях публикаций и «живых» выступлений по вопросам местного самоуправления, проанализированных мной в последние 15 лет, одно из наиболее употребительных слов — «проблема», причем особенно часто упоминаемых проблем около пятидесяти. Основная их часть связана с неудовлетворительным и постоянно ухудшающимся финансово-бюджетным состоянием муниципалитетов.
По данным Счетной палаты РФ, до 90% налоговых и неналоговых доходов, собранных на территориях муниципальных образований изымается в федеральный и региональные бюджеты, а затем в небольшой части возвращается на исходную муниципальную почву, к сожалению, преимущественно оседая в «региональных столицах». Одновременно во многих регионах происходит физическое сокращение межбюджетных трансфертов. В результате муниципальная составляющая бюджетной обеспеченности населения из года в год уменьшается при десятикратных различиях этой суммы в крупных городах и сельских поселениях.
В бюджетах городских округов в настоящее время сосредоточено 64% местных налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 27% и в бюджетах поселений — всего 9%, из которых на сельские поселения приходится всего 7%. При этом в связи с длящейся нерешенностью вопросов о передаче на муниципальный уровень доли налогов на малый и средний бизнес, об отмене льгот на земельный налог для крупных агропроизводителей, о налоге на недвижимость и ряда других ситуация никак не улучшается.
Ближайшие перспективы также неутешительны. Приняты, например, правительственные решения об отмене авансовых платежей по земельному налогу и по налогу на имущество физических лиц; казалось бы, эти средства все равно поступят в консолидированные бюджеты регионов и оттуда частично в местные бюджеты, но фактически в текущий 2011 г. последние недополучат более 30 млрд руб. А предстоящая замена этих двух платежей на единый налог на недвижимость, становящийся только региональным (в местные бюджеты будет попадать его некоторая передаваемая «сверху» часть), оставит местные бюджеты еще без одного источника собственных доходов.
Неоправданной бюджетной новацией последних лет, отрицательно сказавшейся на стремлении местных властей к улучшению финансовой базы местного самоуправление стало введение «отрицательных трансфертов». Бюджетный кодекс (ст. 137, 138) и 131-ФЗ (ст. 60, 61) дополнительно закрепили практику функционирования местного самоуправления не на базе прямых, долговременных и стабильных финансово-бюджетных источников, а на технологиях выравнивания и перераспределения. Законодателя (и Конституционный Суд РФ) не смутили ни ограничение конституционных прав местного самоуправления на его финансовую самостоятельность, ни то, что такое перераспределение и без того скудных финансовых ресурсов муниципалитетов нисколько не приблизит к идеалу «территориальной справедливости». Фактически было узаконено принудительное изъятие части доходов тех муниципальных образований, у которых душевая бюджетная обеспеченность превышает среднюю по субъекту РФ. При этом, конечно же, не учитывалось, что бюджетно «выравненные» такой процедурой муниципалитеты одного региона могли иметь бюджетную обеспеченность, в несколько раз отличающуюся от «выровненных» бюджетов в других (более «богатых» или «бедных») регионах, в том числе в соседних.
Сначала к числу тех, чьи «сверхдоходы» нужно отнять и перераспределить, относились все муниципалитеты с бюджетной обеспеченностью, выделявшейся на фоне общей муниципальной бедности всего на 30%, но затем порог превышения «среднего» был поднят до двух и более раз. Естественно, что число репрессируемых бюджетов после этого сократилось в несколько раз. Например, в Республике Саха (Якутия) до 2008 г. в число муниципальных образований с бюджетной обеспеченностью, на 30% превышавшей среднереспубликанскую, входили г. Якутск, Ленский, Мирнинский, Нюренгринский и Норбинский районы, села и поселки Алданского, Усть-Майского, Усть-Ян-ского и многих других районов (около сорока муниципалитетов). В 2009 г. после установления порядка изъятия доходов у муниципальных образований с вдвое большей (по сравнению со средней) бюджетной обеспеченностью, к таковым уже относились только города и крупные поселки Мирнинского и Ленского районов.
Относительно «богатых» муниципалитетов остались единицы: это, как правило, крупные населенные пункты, реально обслуживающие окружающие их территории. В этом отношении характерна появившаяся летом 2011 г. на официальном портале Екатеринбурга информация о том, что в результате «отрицательного трансферта» областной центр, оказывающий большой объем услуг и предоставляющий десятки тысяч рабочих мест жителям области, потерял более 1,7 млрд руб., что привело к сокращению и даже отмене муниципальных доплат к заработной плате низкооплачиваемых бюджетников, к сокращению десятков дошкольных образовательных учреждений, а также ряда детско-юношеских спортивных школ, к закрытию трети детских загородных оздоровительных лагерей и к отказу от уже начатой реализации важнейших социальных проектов. В целом же принудительное сокращение муниципальных доходов, по мнению известного специалиста, привело всего за один 2006 г. к росту доли городов с крайне низкой бюджетной обеспеченностью
с 9% до 23%12. К тому же политика «отрицательных трансфертов», как и муниципальная политика «центра» в целом, осуществляется без учета конкретных условий регионов и муниципальных образований, и неслучайно, что в экспертном сообществе доминирует мнение о вредоносности «отрицательных трансфертов» как таковых.
Стоит ли удивляться тому, что финансово-бюджетные проблемы функционирования органов местного самоуправления и очевидная невозможность их решения собственными силами являются основной причиной частой передачи исполнения этими органами их полномочий на уровень регионов (или от поселений муниципальным районам), а в крайнем случае — и просто ликвидации местного самоуправления в конкретных поселениях путем их «укрупнения»? Муниципальные образования самоликвидируются чаще всего от финансовобюджетной безысходности. Отмечу в связи с этим, что, по данным Минрегиона России, только за один 2010 г. число муниципальных образований сократилось почти на тысячу единиц. Больше всего «укрупнений» было в Нижегородской области, где в ходе этого процесса была ликвидирована почти треть всех муниципальных образований, созданных во время второй муниципальной реформы в целях «приближения местной власти к человеку». Что-то при этом выигрывается (например, сокращаются административные расходы), но в целом финансовое состояние объединившихся деревень практически не улучшается.
Следует отметить, что формирование доходной части местных бюджетов прошло долгую и бесславную историю. В 1991 г. Федеральный закон «Об основах налоговой системы в РФ» установил закрытый перечень местных налогов — 21 (!) наименование. В период «региональной вольницы» начала 1990-х гг. в отдельных регионах число таких налогов доходило до тридцати. В целях упорядочения рассматриваемой ситуации в 1997 г. был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», который стал недолгой победой здравого смысла в ресурсном обеспечении местного самоуправления.
Ст. 7 этого закона устанавливала, что «к местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: (1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; (2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; (3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; (4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ; (5) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; (6) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ; (7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ; (8) не менее 50% налога на имущество предприятий
12 Рогозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления. Сравнительный анализ исследований: «Реализация 131-ФЗ в муниципальных образованиях городского типа» и «Городское управление в современной России // М., Фонд Институт экономики города», 2007.
(организаций); (9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. К собственным доходам местных бюджетов были отнесены также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К указанным доходам относятся: (1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ; (2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; (3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ; (4) часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; (5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.
Этот же закон (ст. 9, п. 6) устанавливал, что «фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта РФ нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также доли (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований».
Указанные и другие не менее полезные положения Закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» вошли в противоречие с федеральной политикой бюджетной централизации и по этой причине были быстро выведены из правового поля страны. Налоговый кодекс 1998 г. сократил число узаконенных местных налогов до пяти, и в настоящее время к местным налогам и сборам относятся только земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение и некоторые сборы, причем можно только догадываться, какова реальная база такого налогообложения в малых городах и сельских населенных пунктах. Доля «своих» налогов и сборов в местных бюджетах не превышает 15%. Налоговые доходы этих бюджетов пополняют узаконенные отчисления от региональных и федеральных налогов (например, от федерального налога на доходы физических лиц), безвозмездные дотации, субсидии и субвенции из федерального и региональных бюджетов, а также неналоговые доходы (например, доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности). Таким образом, объем финансовых ресурсов местного самоуправления практически полностью зависит от состояния вышестоящих бюджетов и от федеральных решений о поддержке с их помощью местных бюджетов.
Новые проблемы возникли в связи с появлением в местном самоуправлении наряду с избираемыми из состава представительных органов муниципальных образований так называемых сити-менеджеров, — глав местных администраций, работающих на контрактной основе и назначаемых при участии
региональных властей. К сожалению, плюсы возможной деполитизации работы местных администраций не всегда перекрывают минусы менее ответственного отношения «сити-менеджеров» к судьбам вверенных им муниципальных образований. Как показано в одной из лучших публикаций по проблемам местного самоуправления13, каждый седьмой «сити-менеджер» досрочно уходит в отставку, притом что досрочно прекращают полномочия только 8% избранных глав муниципальных образований и около 0,5% избранных в местные представительные органы.
В последние годы одним из самых активных институтов российского местного самоуправления стал Всероссийский Совет местного самоуправления (ВСМС), возглавляемый председателем Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы В.С. Тимченко. В обстоятельном докладе, прошедшем широкое экспертное обсуждение и подготовленном к съезду ВСМС (июль 2011 г.), представлены многочисленные предложения о путях решения конкретных проблем местного самоуправления в ближайшие годы14. Назову только некоторые из этих предложений: введение налога на недвижимость в качестве местного налога на основе рыночной оценки налогооблагаемой базы; передача муниципальным образованиям права регулирования по патентам на предпринимательскую деятельность при сохранении необходимых механизмов контроля со стороны регионов, а также перечисление доходов от их продажи в местные бюджеты (в размере 100%); передача в местные бюджеты доходов от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (по нормативу — 100%); увеличение доли доходов от налога на доходы физических лиц — до 50% в городских округах и муниципальных районах и до 30% в сельских поселениях (считаю, что необходимо добиваться 100%-ного зачисления этого налога в доходы местных бюджетов, в первую очередь в доходы бюджетов сельских поселений. — В.Л.); расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства; предоставление возможности местным администрациям налагать административные наказания (штрафы) на предприятия, организации и население за нарушение правил благоустройства территорий, с направлением взимаемых штрафов в бюджеты муниципальных образований и с их использованием на цели благоустройства территории; внесение в КоАП РФ норм, определяющих возможность привлечения к принудительным работам нарушителей правил благоустройства и обращения с отходами.
В докладе ВСМС обращено пристальное внимание на проблемы сельских территорий и, в частности, предложены такие вполне реальные меры, как организация специального бюджетного софинансирования развития инфраструктуры на сельских территориях (в том числе развитие современной дорожной сети в сельской местности, с тем чтобы все населенные пункты были связаны с поселением — центром муниципального района дорогами с твердым покрытием); сохранение школ и амбулаторий в малонаселенных сельских местностях
13 Кодина Е.А., Бабичев И.В. Некоторые итоги и тенденции развития местного самоуправления, или Куда идет муниципальная Россия // Местное право, 2009, № 11-12.
14 Доклад о развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах ВСМС // Всероссийский Совет местного самоуправления, М., 2011.
(это, по мнению ВСМС, должно стать приоритетной государственной задачей, превалирующей над задачей оптимизации бюджетных расходов), полноценное финансирование социальных объектов села и обеспечение их квалифицированными кадрами и оборудованием с дальнейшей трансформацией этих объектов в социо-информационно-культурный центр; обеспечение сохранения и развития на селе социально-бытовой инфраструктуры (в том числе отделений почты и банков, а также участковых полицейских), предоставление сельским поселениям права распоряжаться землей, государственная собственность на которую не разграничена.
Анализируя ранее рассмотренную проблематику, я хотел бы обратить внимание на то, что все без исключения проблемы российского местного самоуправления коренятся в нескольких сущностных противоречиях, изначально заложенных в его конституционно-правовые основания. К ним в первую очередь относятся противоречия: (а) между декларированным Конституцией РФ невхождением органов местного самоуправления в систему государственной власти и фактическим исполнением этими органами исключительно государственных социальных и иных обязательств перед гражданами; (б) между равной наделенностью всех органов местного самоуправления номинальными объемами компетенции и полномочий и их неодинаковой реальной востребованностью в муниципальных образованиях разного типа (например, в городе-«миллионнике» и в сельском населенном пункте); (в) между объемом функций, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами, и фактическими ресурсными возможностями (финансовыми, материальными, организационными, кадровыми) выполнения этих функций; (г) между теоретическими представлениями о местном самоуправлении как о наиболее полном воплощении непосредственно народной власти и фактически проявленным безразличием населения к реализации подлинной идеи местного самоуправления, сведенной на практике преимущественно к задаче приближения назначаемых исполнительных структур местной власти к жителям населенных пунктов.
Было бы несправедливо считать, что высшая власть России не осознает наличия вышеуказанных противоречий и связанных с ними проблем: вот уже на протяжении пятнадцати с лишним лет первые лица государства практически повторяют одни и те же слова о важности местного самоуправления и о необходимости его ресурсной самостоятельности. Однако за эти годы если что и изменилось, то к худшему.
* * *
В заключение хотелось бы в отличие от общеупотребительных трактовок «местного самоуправления» дать более реалистичное определение этого института современного общества применительно к российским условиям его создания и функционирования. Предлагаю считать ныне существующее местное самоуправление территориальной формой организации власти, избираемой по общепринятым правилам, действующей в масштабах отдельных населенных пунктов и административно-территориальных единиц субъектов РФ и исполняющей в этих масштабах обязательства государства по вопросам, от-
несенным федеральной властью к категории «местного значения», т.е. по вопросам, которые органы местного самоуправления при наличии достаточных собственных или переданных ресурсов могли бы решать лучше органов других уровней власти. В связи с этим я считал бы главной задачей местного самоуправления крайне трудное взаимоподдерживающее соединение фактически огосударствленной местной власти с пока еще спящим потенциалом гражданской ответственности, заинтересованности и инициативы жителей городов и сел России в решении «вопросов местного значения» и в соответствующей реальной корректировке действий местной власти. Это действительно важнейшая задача самоуправления в нашей стране, которая может быть решена не только идеологически, но и материально, в частности при оставлении порядково большей, чем сейчас, доли созданных в муниципальных образованиях общественных финансовых ресурсов в руках местных сообществ и избранных ими органов власти. Не менее важно уйти от навязанной сверху (и уже доказавшей свою неэффективность) универсальной модели организации местного самоуправления; местное самоуправление в территориально «разношерстной» России не может выстраиваться по единому шаблону, и должны быть допускаемы и приветствуемы качественные и количественные различия в полномочиях, наборе и объеме решаемых «вопросов местного значения» в зависимости от географического положения, транспортных связей, людности, экономического и природно-ресурсного потенциала муниципалитетов.
Эти и другие близкие к ним по духу предложения высказываются большинством экспертов и разделяются (судя, например, по выступлениям на состоявшемся 11 июля 2011 г. Съезде Всероссийского Совета муниципальных образований) практическими работниками местного самоуправления. Дело за федеральной исполнительной властью и за федеральным законодателем.
