CC BY
409
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВ И КРЕДИТА
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2010. № 2. С. 142-147.
УДК 336.762: 336.761.6
САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ НА РОССИЙСКОМ РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ
RF SECURITY MARKET: SELF-CONTROLLED BODIES
А.В. Меньшенина, Е.В. Люц A.V. Menshenina, E.V. Lyuts
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
Регулирование рынка ценных бумаг является важным фактором, определяющим уровень развития рынка. В мире существует две основных модели регулирования рынка, отличающиеся ролью саморегули-руемых организаций. В данной статье описывается функционирование саморегулируемых организаций на российском рынке ценных бумаг в рамках подсистемы саморегулирования, а также проблемы и перспективы развития данного института.
The article deals with security market regulation, a key factor to determine market development level. There are two major regulation patterns which differ in the role of the self-controlled bodies. The article describes the self-controlled agencies operating at the RF security market within the self-regulation subsystem and issues and prospects of these ones.
Ключевые слова: саморегулирование, саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, контроль, добровольное и обязательное членство, стандарты деятельности.
Key words: self-regulation, self-controlled agencies of security market traders, control, voluntary and obligatory membership, operation standards.
Понятие «саморегулирование», равно как и понятие «саморегулируемая организация», является новыми для российской экономической мысли, поскольку в эпоху господства социалистического способа хозяйствования потребность в регуляторах иных, нежели государство, не существовала. В период становления рыночных отношений встал вопрос нахождения альтернативного субъекта регулирования. Причинами этого является, во-первых, несовершенство государственных структур, их громоздкость и чрезмерная бюрократизация, а также проблемы коррупции, во-вторых, разнообразие форм собственности и видов предпринимательской деятельности, возникших с переходом к рыночной экономике, в-третьих, государственное устройство и размеры РФ, затрудняющие всеобъемлющее и всеохватывающее регулирование. Кроме того, имеют значение и традиции мировых рынков, процессы глобализации на финансовых рынках. Альтернативным и дополняющим механизм государственного регулирования стало саморегулирование.
© А.В. Меньшенина, Е.В. Люц, 2010
Следует отметить, что в других странах саморегулирование на рынке ценных бумаг предшествовало государственному регулированию. Прообразом саморегулируемых организаций (далее СРО) стали фондовые биржи, которые осуществляли регулирующие действия путем установления условий участия в биржевых торгах, правил совершения сделок с ценными бумагами на бирже. Наиболее развитым саморегулирование считается в США. В этой стране существует два типа саморегули-руемых организаций: NASD (Национальная ассоциация фондовых дилеров) и инфраструктурные организации NYSE, NASDAQ, DTC, NSCC, oCc и другие. [1, c. 222-223] Примечателен тот факт, что NASD является в принципе первой саморегулируемой организацией на фондовом рынке в мире, при этом в настоящее время членство в данной организации стало обязательным условием работы на американском рынке ценных бумаг.
Исторически сложились две модели регулирования фондового рынка в зависимости от участия в нем саморегулируемых организаций. Первая модель подразумевает наличие широкого круга полномочий у СРО, в то время как
за государственным регулятором закреплены в основном надзорные функции. Примером такой модели служат США, Канада, Япония, до недавнего времени была им Великобритания. Во второй же модели роль основного регулятора играет государство, а СРО либо вообще отсутствуют, либо им переданы незначительные функции. Такая система регулирования складывается во Франции, Германии, Италии, Австрии и ряде других стран. Различия в моделях регулирования рынка определяются ролью государства в экономике, а также особенностями возникновения фондовых бирж (как публичных институтов, как частных организаций).
В нашей стране саморегулируемые организации появились сравнительно недавно, одними из первых саморегулируемых организаций на российском рынке ценных бумаг стали две федерации фондовых бирж, преобразовавшиеся впоследствии в Союз фондовых бирж (1992-1994 гг.), Профессиональная ассоциация участников фондового рынка - ПАУФОР (конец 1994 г.), Совет крупнейших регистраторов и депозитариев - СКРО (1992-1994 гг.) [2, с. 22; 3, с. 216-217].
Саморегулирование можно рассматривать как подсистему в системе регулирования фондового рынка, в которой выделяются отдельные элементы и функции.
Субъектом саморегулирования на российском рынке ценных бумаг являются саморегу-лируемые организации, которые в федеральном законодательстве определяются как добровольные объединения профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующие в соответствии с федеральным законом и функционирующие на принципах некоммерческой организации [4].
В настоящее время в России Федеральной службой по финансовым рынкам, а именно она контролирует СРО, выдает и отзывает у них разрешения на осуществление деятельности, зарегистрировано шесть саморегулируемых организаций [5]:
1. Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР). Объединяет около 400 компаний брокеров, дилеров, управляющих ценными бумагами, и депозитариев.
2. Некоммерческое партнерство «Национальная лига управляющих» (НП «НЛУ»). Состоит из примерно 70 управляющих компаний инвестиционных фондов.
3. «Национальная фондовая ассоциация (саморегулируемая некоммерческая организация)» (НФА). Включает около 250 организаций, осуществляющих брокерскую, дилерскую, де-
позитарную деятельность и деятельность по управлению ценными бумагами, большинство из которых кредитные организации.
4. Профессиональная Ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД). Объединяет почти 90 компаний регистраторов, депозитариев, клиринговых организаций и специальных депозитариев.
5. Некоммерческое партнерство профессиональных участников фондового рынка Уральского региона (ПУФРУР). Включает профессиональных участников различного типа, по территориальному признаку объединяет около 20 организаций.
6. Саморегулируемая организация Некоммерческое партнерство «Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов» (НП «НАПФ»). Состоит из порядка 110 членов - негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев.
К объектам саморегулирования можно отнести профессиональных участников рынка ценных бумаг, их деятельность на фондовом рынке (профессиональную инвестиционную и спекулятивную), а также операции, совершаемые ими (посреднические, инвестиционные, спекулятивные, залоговые, трастовые).
К принципам, на которых функционируют в настоящее время российские СРО на рынке ценных бумаг, относятся:
- добровольный характер: вступление в СРО не является обязательным условием для осуществления профессиональной деятельности;
- законодательное регулирование: основные положения, касающиеся саморегулируе-мых организаций, их права и обязанности, а также требования, к ним предъявляемые, прописаны в федеральном законодательстве и иных подзаконных актах;
- некоммерческий характер: СРО преследуют цели иные, чем получение прибыли и к ней применимы нормы законодательства, касающиеся некоммерческих организаций;
- права на установление правил и стандартов для своих участников: члены саморегули-руемой организации де-факто действуют с учетом норм, которые, как правило, являются более жесткими по сравнению с действующим законодательством и дополняют его;
- применение контроля: СРО на рынке ценных бумаг вправе осуществлять контроль за деятельностью своих членов и применять к ним санкции в случае несоблюдения законодательства или норм самой СРО.
В процессе осуществления своей деятельности СРО выполняют следующие функции:
- контрольную - осуществление контрольных полномочий и наложение санкций и принятие мер воздействия к своим членам, нарушающим законодательство РФ, а также устав и внутренние документы СРО;
- нормативную - установление стандартов и правил осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и операций с ценными бумагами для своих членов; направление в ФСФР предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг;
- кадровую - разработка в соответствии с квалификационными требованиями ФСФР учебных программ и планов, подготовка руководителей и сотрудников организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, определение квалификации указанных лиц и выдача им квалификационных аттестатов;
- уполномочивающую - выдача ходатайства для получения в лицензирующих органах лицензий на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.
Перечень методов, применяемых российскими СРО в своей деятельности, включает:
- стандартизацию - СРО разрабатывают стандарты деятельности для своих членов, которые являются обязательными для соблюдения профессиональными участниками организации;
- аттестацию специалистов финансового рынка - с конца 2006 г. СРО в качестве аккредитованных организаций имеют право осуществлять аттестацию, а также подготовку к прохождению экзамена;
- страхование инвесторов - реализация данного метода предусмотрена в рамках федерального законодательства и именуется компенсационным фондом, но в настоящее время данные фонды на рынке ценных бумаг не функционируют. Компенсационный фонд создается с целью возмещения убытков физическим лицам, не являющимся квалифицированными инвесторами, причиненных им в результате несостоятельности (банкротства) профессиональных участников рынка ценных бумаг и управляющих компаний [6];
- контроль - реализация данного метода предполагает осуществление контроля за соблюдением профессиональными участниками действующего законодательства, проведение проверок, контроль и анализ деятельности профессионального участника при вступлении в СРО, а также аудиторского и рейтингового кон-
троля за финансовым состоянием членов СРО, осуществляемого в качестве функции анализа деятельности членов организации;
- информирование инвесторов - раскрытие информации на сайтах СРО в Интернете, выступления в средствах массовой информации, проведение конференций и круглых столов с участием населения;
- консультирование - разъяснение профессиональным участникам положений законодательства и помощь в решении спорных вопросов.
Процесс саморегулирования можно представить как последовательность этапов:
1. Установление внутренних правил и стандартов с учетом требований законодательства и обычаев, сложившихся на рынке ценных бумаг.
2. Принятие членов, согласных с правилами СРО и удовлетворяющих требованиям, предъявляемым к ним.
3. Контроль за участниками СРО и применение к ним установленных санкций в случае нарушения законодательства или правил и внутренних документов организации.
Законодательной основой функционирования СРО стал Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг». В развитие и дополнение данного закона были приняты другие законы и нормативные акты, иерархия которых может быть представлены следующим образом:
1-й уровень: Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» дает определение и регламентирует порядок создания СРО, их права и требования, к ним предъявляемые;
2-й уровень: федеральные законы, освещающие отдельные аспекты функционирования СРО на рынке ценных бумаг: закон от 5 марта
1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (о предоставлении информации инвесторам и создании компенсационного фонда) и закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (о создании СРО управляющих компаний, их прав и требований, предъявляемых к ним);
3-й уровень: Подзаконные акты регулирующего органа, которым в настоящее время является Федеральная служба по финансовым рынкам. В развитие закона о рынке ценных бумаг принято Постановление ФКЦБ от 1 июля 1997 г. № 24 «Об утверждении Положения
о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг», регламентирующее основные права и обязанности СРО, их организационную структуру, права и обязанности членов организации. Иные
подзаконные акты Федеральной службы закрепляют за СРО право на получение статуса аккредитованной организации, осуществляющей аттестацию специалистов финансового рынка, права и обязанности СРО в ходе проведения совместных проверок профессиональных участников рынка ценных бумаг, за СРО закрепляется функция приема отчетности, они также принимают участие в лицензировании профессиональных участников рынка ценных бумаг путем подачи ходатайств, что ускоряет данную процедуру и др.;
4-й уровень: Внутренние регламенты и положения СРО, в которых раскрываются как вопросы их функционирования в статусе юридического лица, так и порядок взаимоотношений со своими членами.
Что касается постановки целей и задач СРО, то в законодательстве понятие «задачи саморегулирования» вообще отсутствует, но при этом выделяется большое количество целей. По нашему мнению, можно выделить основную цель СРО - обеспечение условий профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Исходя из этого, к задачам СРО можно отнести:
1. Развитие и совершенствование системы функционального регулирования рынка ценных бумаг.
2. Установление правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.
3. Осуществление контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг.
4. Защита интересов владельцев ценных бумаг и клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами СРО.
5. Повышение стандартов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, включая стандарты профессиональной этики на нем [6].
Саморегулирование содержит в себе определенные противоречия, связанные с тем, что, с одной стороны, это все-таки регулирование, подразумевающее контроль и определенное управление «сверху», но, с другой стороны, субъектами этого управления, являются сами профессиональные участники рынка, а точнее СРО. Данное противоречие является предпосылкой возникновения дискуссий по вопросам, касающимся правового статуса и основ функционирования СРО на рынке ценных бумаг в России. За почти пятнадцатилетнюю историю существования данного института на
отечественном фондовом рынке нельзя считать до конца сложившейся концепцию соотношения государственного регулирования и саморегулирования на рынке ценных бумаг.
Одним из основных вопросов, касающихся функционирования СРО на рынке ценных бумаг является обязательность членства в них. Наша страна имеет опыт как обязательного членства в СРО на фондовом рынке (с 1998 по
2000 г.), так и добровольного.
Противники обязательного членства в СРО апеллируют к тому, что добровольность - это ключевой смысл саморегулирования (что представляется достаточно спорным, поскольку ключевым в саморегулировании является упорядочение деятельности профессиональных участников на основе особых стандартов и правил, дополняющих и развивающих законодательные нормы). Сторонники добровольного членства опасаются, что СРО станут дополнительным барьером для осуществления профессиональной деятельности на рынке: «членство в само-регулируемых организациях... не должно быть обязательным, в противном случае участие в саморегулируемых организациях превращается в допуск к профессиональной деятельности» [8, с. 47].
Также спорным является в большой степени правовой вопрос о том, может ли существовать юридическое лицо, участие в котором является обязательным.
По нашему мнению, в настоящее время необходим переход к обязательному членству СРО. Аргументами в поддержку этого мнения являются:
1. Только при условии обязательного членства в СРО может быть реализован такой механизм, как компенсационные фонды.
2. Обязательное членство в СРО позволит снизить в целом издержки по содержанию объединений, поскольку в настоящее время для профессиональных участников рынка достаточно весомым аргументом против членства в СРО является величина взносов, которая превышает 100 000 рублей в год.
3. Обязательное членство позволит в дальнейшем передать от регулятора к СРО больше полномочий по контролю, в том числе и по лицензированию. По мнению И. Морякова, «принцип обязательного членства профучастников в СРО неизбежно приведет к передаче функций по лицензированию от регулятора в СРО, оставляя за регулятором исключительные функции надзора» [9, с. 74].
4. Обязательное членство в СРО не только снизит издержки профессиональных участников, вступающих в СРО, основанных на дан-
ном принципе, но и при передаче части полномочий регулятора позволит сократить бюрократический аппарат и расходы государства на регулирование фондового рынка.
5. Обязательность членства приведет к тому, что все профессиональные участники будут приведены к общим стандартам качества, кстати сказать, более высоким, нежели государственные, что повысит уровень оказываемых ими услуг в целом.
6. Важно отметить, что обязательное членство в СРО является одним из условий внедрения мегарегулятора на российском финансовом рынке, поскольку данный механизм подразумевает передачу части полномочий по регулированию рынка. При этом без обязательного членства получится ситуация, в которой часть профессиональных участников - членов СРО будет регулироваться, а другая часть профессиональных участников, не являющихся членами СРО, фактически выпадет из системы регулирования.
7. Можно также отметить тот факт, что в других видах деятельности, таких как оценочный бизнес, арбитражное управление и аудиторская деятельность, обязательность членства в СРО уже является состоявшимся фактом и представляет собой действующую систему.
8. Опыт развитых стран показал, что данный принцип функционирования СРО на рынке ценных бумаг является эффективным и жизнеспособным.
9. Если допуск на фондовый рынок будут осуществлять СРО, то это станет более надежным механизмом, нежели государственное лицензирование. Во-первых, потому что СРО невыгодно устанавливать слишком высокие барьеры для выхода на рынок, так как это будет ограничивать число их членов. Во-вторых, СРО не могут и снизить требования к профессиональным участникам, поскольку низкий уровень качества оказываемых услуг или недобросовестность членов СРО может сказаться на репутации самой организации, что приведет к снижению доверия со стороны государственного регулятора и, как следствие, отзыву разрешения на осуществление деятельности СРО.
Еще одним обсуждаемым вопросом является множественность СРО. В настоящее время на российском фондовом рынке функционируют шесть СРО профессиональных участников, при этом одна из организаций действует лишь номинально (ПУФРУР), а остальные являются монополистами в своей сфере (ПАРТАД, НЛУ, НАПФ) или ограниченно конкурируют (НФА и НАУФОР). Множественность СРО действи-
тельно является важным условием функционирования их на отечественном рынке ценных бумаг и должна обязательно соблюдаться при введении обязательного членства в СРО, чтобы у участников рынка был выбор, в какую организацию вступить, чтобы она наиболее полно соответствовала осуществляемым видам деятельности и могла представлять интересы организации.
В пользу множественности СРО выступает, в частности, такой ведущий специалист в области рынка ценных бумаг, как профессор Я. Миркин. По его мнению, «те, кто защищают единственность саморегулируемых организаций не указывают на опасность монопольного положения на рынке, которое занимает такая саморегулируемая организация; на превращение смысла понятия «саморегулируемая организация» в формальность или свою противоположность; на исчезновение самой сути саморегулирования, добровольности и инициативности; на риски для рынка, возникающие в том случае, если единственная саморегулируемая организация будет преследовать политику, наносящую вред рынку (неправильные концепции его развития, предпочтение одних участников рынка другим, установление монопольно высоких цен на услуги СРО и др.)» [10, с. 9].
Одной из ключевых проблем является соотнесение саморегулирования и государственного регулирования на фондовом рынке. Несмотря на то, что профессиональное сообщество практически однозначно пришло к мнению, что роль СРО должна повышаться, а их полномочия расширяться, на практике особых изменений в положении данных институтов не происходит. К примеру, последняя редакция Положения о СРО относится к 2002 г., внесенные изменения лишь отменили лицензирование данных организаций и не изменили их функций. По мнению ряда экономистов, в настоящее время можно говорить о том, что к институтам саморегулирования относятся «как к клубам по интересам, а не как к субъектам регулирования» [11, с. 79]. Другие авторы полагают, что «нынешние СРО превратились в собственные «призраки» и реально играют роль «ассоциаций элит», держащихся на плаву лишь благодаря защите интересов своих членов [12, с. 33].
Таким образом, подчеркивается отстраненность СРО от реального регулирования на рынке ценных бумаг и неполноценность данной подсистемы в силу ограничения со стороны регулирующих органов. Можно также говорить о том, что спорным моментом является полнота функций, передаваемых государствен-
ным регулятором СРО, этот вопрос не рассматривается отдельно, но при этом требует особого внимания, в силу того что контроль в настоящее время является основной функцией СРО.
На наш взгляд, для более успешного функционирования института, исходя из опыта СРО за рубежом, а также существующих СРО в нашей стране, законодательно необходимо закрепить следующие положения:
• обязательное членство в СРО, причем должен быть обязательно период, в течение которого профессиональные участники смогут выбрать СРО, членами которых они хотят быть, а также при условии, что будет соблюден принцип множественности объединений;
• необходима передача части полномочий по контролю от регулятора к СРО, что должно закрепляться в федеральном законодательстве. В силу того что значимость СРО будет возрастать, по-нашему мнению, целесообразно повысить требования к ним, в частности, прописать возможность лицензирования объединений и условия отзыва лицензий, обозначить полномочия регулятора по контролю за СРО и лишь в исключительных случаях за их членами, а также определить основные положения, касающиеся создания и функционирования компенсационного фонда.
Подводя итог, можно сказать, что становление института саморегулирования в мире насчитывает более сотни лет, при этом в разных государствах отличалось временем, темпами этого процесса. В одних странах саморегулирование превалировало над государственным, в других государство почти монопольно осуществляло регулирование рынка ценных бумаг. В нашей стране за достаточно небольшой промежуток времени были созданы правовая база саморегулирования, определены основные права и обязанности СРО, их функции. В настоящее время вопросы, касающиеся функционирования СРО вызывают определенные дискуссии в научных кругах и имеют неоднозначную трактовку.
Полагаем, в России нужно создавать модель регулирования, при которой членство в СРО станет обязательным (при условии множественности данных организаций), функция допуска профессиональных участников и контроля за ними будет передана на уровень СРО, в то время как государственный регулятор будет решать вопросы нормативного обеспече-
ния функционирования всех участников рынка ценных бумаг и осуществлять надзор за СРО лишь в исключительных случаях. Такая модель позволит более качественно осуществлять регулирование рынка ценных бумаг, что, в свою очередь, скажется на уровне функционирования самого рынка.
1. Белов В.А. Государственное регулирование рынка ценных бумаг: учеб. пособие. -М.: Высш. шк., 2005. - 350 с.
2. Андрианов В. Механизмы саморегуляции рыночной экономики на микроэкономическом уровне // Общество и экономика. - 2008.
- № 2. - С. 10-35.
3. Боровкова В.А. Рынок ценных бумаг. -СПб.: Питер, 2005. - 320 с.
4. О рынке ценных бумаг: Федеральный закон Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2009 г.) // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс».
5. Саморегулируемые организации. - ИКЬ: Ьйр://^^'Л'.!:с8т.т/са1а^.а8р?оЬ_по=35884.
6. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и иные законодательные акты Российской Федерации». - ИКЬ: Ьйр://^^^ &8т.гиМоситеп1а8р?оЬ_по=211363
7. Об утверждении Положения о саморе-гулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг: Приказ Федеральной комиссии по ценным бумагам от
1 июля 1997 г. № 24 (в редакции от 14 августа 2002 г.) // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс».
8. Павлодский Е. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. - 2003. - № 3. - С. 46-49.
9. Моряков И. Пора саморегулирования // Рынок ценных бумаг. - 2005. - № 21(300). -С.74-75.
10. Миркин Я. Множественность СРО // Рынок ценных бумаг. - 2000. - № 13(172). -С. 8-10.
11. Плескачевский В. Новая модель регулирования // Рынок ценных бумаг. - 2005. -№ 21(300). - С. 77-79.
12. Лансков П.М. Призрак саморегулирования // Рынок ценных бумаг. - 2002. - № 22 (229). - С. 32-34.
