CC BY
286
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПНОСТИ
Шишкарев Сергей Николаевич
кандидат юридических наук Председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по транспорту (e-mail: [email protected])
Российское законодательство в сфере противодействия коррупции:
перспективы дальнейшего развития
Аннотация
Статья посвящена проблеме формирования российского законодательства в сфере противодействия коррупции. Основное внимание уделено анализу проблемы концептуализации антикоррупционного законодательства и формирования правовых институтов противодействия коррупции. Автор обосновывает точку зрения, согласно которой данные задачи должны решаться в ходе систематизации антикоррупционного законодательства.
Annotation
The article studies the problem of Russian legislative forming in the sphere of counteracting to corruption. The main attention was paid to the problem of anticorruption legislative conceptualization and forming of counteracting to corruption law institutes. The author grounds the point of view that the problems must be proofed by the systematization of anticorruption legislative.
Ключевые слова : антикоррупционное законодательство, противодействие коррупции, порядок противодействия коррупции, систематизация законодательства, государственная антикоррупционная доктрина.
Key words: anticorruption legislative, counteracting to corruption, order of counteracting to corruption, systematization of anticorruption legislative, state anticorruption doctrine.
Очевидно, что современные тенденции формирования российского правового порядка в сфере противодействия коррупции связаны с систематизацией антикоррупционного законодательства. При этом следует подчеркнуть, что такая перспектива не ограничивается процедурами инкорпорации или консолидации, которые имеют в основном формально-юридический характер, но связана с выработкой концептуально-правовых подходов, в основе которых лежат соответствующие ценности государственной политики, в первую очередь означающие приоритет гуманистической интерпретации прав и свобод человека и гражданина. Речь, таким образом, идет о разработке комплексных нормативно-правовых актов в данной сфере, о чем свидетельствует принятие Федерального закона о противодействии
коррупции, который имеет систематизирующее значение [5, 6].
По мнению автора, данная тенденция является проявлением общих закономерностей развития правовой системы России, которая сегодня находится на том уровне развития, когда неизбежно концептуально-правовое осмысление правовых начал государственного регулирования общественных отношений, сопряженного с качественной переработкой законодательства. В этом смысле можно сказать, что систематизация антикоррупционного законодательства на современном этапе является необходимой стороной его развития. А принятие закона о противодействии коррупции есть начало достаточно трудоемкого процесса. Если принятие данного закона - начало, то каковы перспективы дальнейшей систематизации? Ответу на этот вопрос и посвящена данная статья.
Предварительно несколько слов следует
_154
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 2 (29)
сказать о теоретико-методологических основах систематизации законодательства. Если трактовать систематизацию как процедуру, имеющую цель в упорядочении некоего конгломерата элементов, основанную на едином принципе их объединения и соподчинения, то систематизация в сфере законодательства, ее смысл и сущность должны основываться на ясном понимании задач, которые она решает, обуславливающих данный принцип. На этой основе формируется и основополагающий методологический подход, позволяющий соединить, порой, разрозненные элементы в единое целое. Поскольку систематизация есть, таким образом, процесс упорядочивания, то является очевидным также и то, что она обусловлена определенным содержанием порядка, который должен быть реализован генерируемой системой, его закрепляющей. Для сферы права это означает ни что иное, как обусловленность систематизации социальной и, собственно, юридической сферой, противоречие между которыми означает наличие совокупности проблем правового регулирования, как то -правовая неурегулированность определенной совокупности общественных отношений (пробелы в законодательстве), наличие в различных нормативных правовых актах норм, дублирующих друг друга, а также коллизии действующего законодательства [7]. В этом смысле систематизация законодательства выступает в качестве закономерности развития правовой системы, состоящей, в конечном счете, в необходимости разработки новых нормативных правовых актов, обеспечивающих устранение указанных противоречий. Систематизирующим нормативным правовым актом может быть признан лишь тот акт, который не просто вводит новые правовые нормы, но упорядочивает действующее законодательство. При этом введение новых правовых норм является, хотя и часто встречающимся явлением, но не отражает самой его систематизирующей сущности [1, 2, 3]. Поэтому абсолютизация нормотворчества в праве в описываемой ситуации может не только не решать проблемы правового регулирования, но и усугублять их, ведя к экстенсивному нагромождению новых нормативных документов, затрудняющих правоприменение.
Автор считает, что такая ситуация обусловливает необходимость инкорпорации, направленной на размещение всех действующих нормативных правовых документов в одном сборнике, расположение которых основано на каком-либо основании (тематическое, законотворческий уровень, хронология и др.). По
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПНОСТИ сути дела, те же задачи решает и консолидация, отличие от инкорпорации которой состоит в размещении нормативных правовых актов по блокам правового регулирования.
Следует подчеркнуть важность данных процедур для практики правоприменения, обусловленной часто тем, что различные правовые нормы и институты, регулирующие определенную сферу правоотношений, отнесены к разным отраслям права, которые в целом отражают иной предмет правового регулирования [2]. Поэтому инкорпорация и консолидация направлены, прежде всего, на удобство использования нормативного правового материала, регулирующего соответствующую сферу общественных отношений.
В силу содержания задач, стоящих перед инкорпорацией и консолидацией, эти методологические процедуры не могут решить указанные выше противоречия: правовая неурегулированность общественных отношений, дублирование друг другом норм, коллизии действующего законодательства. Это возможно лишь в результате качественной и глубокой переработки действующего законодательства, в итоге направленной на формирование нового нормативного правового акта. По мнению автора, таким актом может выступать не только кодекс, но и комплексный нормативно-правовой акт.
Однако, что означает "качественная переработка законодательства"? Автор полагает, что это ключевой вопрос, вызывающий разночтение у современных российских исследователей. Очевидно, что содержание понятия "качество" означает наличие определенной совокупности свойств, выражающих внутреннюю определенность чего-либо. Поэтому качественная переработка должна означать ни что иное, как деятельность, в результате которой возникает нечто новое, отличающееся своими свойствами в сравнении со старым. В отношении законодательства сказанное предполагает такую его переработку, в результате которой появляется не только и не просто новый нормативный правовой акт, но такой акт, который в юридической форме выражает особенности данной сферы общественных отношений в их целостности и самостоятельности. В числе таких особенностей - предмет правового регулирования, правовые принципы, методы правового регулирования, участники данных правоотношений и др. Следует отметить, что если действующее законодательство еще не содержит указанные особенности, хотя и в несистематизированном, но достаточно определенном виде, создание такого акта
155
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПНОСТИ невозможно. Иными словами, систематизация лишь фиксирует уже сложившийся правовой порядок в данной сфере отношений. Необходимость ее проведения связана с противоречием между сложившимся правовым порядком и действующим законодательным массивом [1], затрудняющим его реализацию в силу указанных выше причин.
Особая актуальность данных выводов объясняется тем историческим этапом, на котором находится современное российское право. Экстенсивный рост законодательного массива 90-х годов прошлого века, объясняемый как неопределенностью государственной политики в регулировании различных сфер общественной жизни, так и высокой динамикой самой общественной жизни, когда право не успевало реагировать на возникающие социальные явления, привел к большому объему нормативных правовых актов, который, однако, не обезопасил от пробелов в правовом регулировании, от множественных коллизий правового поля.
На рубеже веков Россия вступила в новый этап своего правового развития, связанный с систематизацией действующего
законодательства. Однако, как оказалось, отечественная юридическая наука не готова к эффективному решению данной задачи, поскольку не выработала четких критериев ее решения. Так, порой, произвольно объявляются отраслями права различные сферы правового регулирования, провозглашается необходимость кодификации соответствующих законодательных массивов. Как правило, в этих условиях возникают диаметрально противоположные точки зрения в отношении целесообразности данных процедур. Ярким примером этого является антикоррупционное законодательство.
Соглашаясь с тем, что антикоррупционное законодательство нуждается в совершенствовании, обусловленном как существующиеми пробелами, так и противоречивостью, коллизионностью, исследователи, тем не менее, культивируют разные подходы к решению этих проблем - от экстенсивного принятия новых нормативно-правовых актов, заполняющих указанные пробелы, устраняющих существующие коллизии до необходимости проведения систематизации. Кроме того, следует отметить и то обстоятельство, что и среди сторонников дальнейшей систематизации нет единого мнения о ее формах и методах, в результате чего данная процедура оборачивается не столько качественной переработкой действующего законодательства,
сколько предложением принять новый альтернативный существующим нормативный правовой акт.
Исходя из того, что комплексный нормативно-правовой акт как разновидность систематизации законодательства должен решать отмеченные выше проблемы, обратимся к некоторым характеристикам действующего
антикоррупционного законодательства, затрудняющим эффективное правовое регулирование данной сферы общественных отношений.
Отмечая то, что в России в целом сложилась законодательная база регулирования антикоррупционных отношений, следует констатировать целый ряд ее недостатков. Очевидно, что принятие Федерального закона "О противодействии коррупции" имеет именно такое систематизирующее значение в отношении действующего антикоррупционного
законодательства. Закон направлен на решение следующих проблем, в целом, нашедших отражение в Национальном плане противодействия коррупции [4]:
устранение пробелов в правовом регулировании антикоррупционной деятельности, преодоление противоречий в правовом регулировании и унификация законодательства в данной сфере (прежде всего, посредством разработки терминологического инструментария и внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты);
приведение российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными правовыми стандартами.
Отмечая то обстоятельство, что закон создает законодательную базу антикоррупционного правопорядка в нашей стране, тем не менее, следует обратить особое внимание на неполное решение проблем, стоявших перед данным актом. Речь идет как о первой, так и второй группе проблем.
Так, ключевое концептуальное значение имеет положение о роли общественности в борьбе с коррупцией (ст. 3 п. 7, ст. 6 п. 1, 6, ст. 7 пп. 2-4). Однако из закона неясно, какие правовые механизмы могут сделать данное положение не просто работающим, но превратить его в институционально устойчивую форму в качестве основы правовой политики в данной сфере, во многом обеспечивающей профилактический вектор документа. В силу этого, учитывая увеличившийся объем правоохранительных механизмов, прежде всего уголовно-правового характера, очевидно нивелирование профилактического компонента.
Другим обстоятельством является положение
_156
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 2 (29)
о субъекте антикоррупционной политики как органе, ответственном за ее формирование и проведение, создание которого предусмотрено Конвенцией ООН 2003 года. Статья 5 Закона предусматривает создание органов координации деятельности по противодействию коррупции с правом разработки проектов указов Президента РФ, постановлений, распоряжений Правительства РФ и др., в состав которых должны входить представители федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Однако данные коллегиальные органы не могут рассматриваться в качестве субъекта антикоррупционной политики, обладающего всей полнотой полномочий для осуществления своих функций. Орган, отвечающий за разработку и проведение антикоррупционной политики, может рассматриваться лишь как орган исполнительной власти, обладающий правом законодательной инициативы, что не предусмотрено документом. Неясность положений об антикоррупционном органе как субъекте антикоррупционной политики свидетельствует о том, что закон не формирует основного механизма противодействия коррупции.
Некоторые положения закона не вполне ясны, либо противоречат нормам иных законодательных актов. Так, не вполне ясно, что подразумевается под нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в качестве одной из правовых основ противодействия коррупции (ст. 2). Существенно различается терминология закона о противодействии коррупции с терминологией Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 № 79-ФЗ, что может рассматриваться как коллизия по совпадающему предмету регулирования. Не вполне понятно введение норм о конфликте интересов (ст. 10, 11). Очевидно, они могут иметь смысл лишь в процессуальном контексте. Не ясна позиция законодателя в отношении муниципальных служащих и мер улучшения ситуации в данной сфере. Так, в качестве одного из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции названо сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов (ст. 7 п. 19). Такая негативная оценка гос- и муниципальных служащих вызывает недоумение.
Автор полагает, что существенным недостатком документа является и отсутствие в
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПНОСТИ
нем концептуального определения коррупции. Учитывая, что такого определения нет и в других российских нормативно-правовых актах, следует отметить концептуальную неясность закона. В ст. 1 дается определение коррупции путем перечисления ее различных признаков: злоупотребление служебным положением, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.
Высказанные обстоятельства позволяют утверждать, что дальнейшая систематизация антикоррупционного законодательства связана с решением этих задач, которые представляется возможным объединить в две группы: концептуализация законодательства; формирование правовых институтов противодействия коррупции.
В рамках решения первой задачи необходима разработка системы понятий и терминов, более полно отражающих коррупцию как антиобщественное явление, определение цели и задач государственной антикоррупционной политики, принципов и правовых начал ее осуществления. В рамках решения второй задачи необходимо принятие законодательных мер, упорядочивающих отношения в сфере противодействия коррупции в соответствии с данными концептуальными установками, а также необходима разработка совокупности правовых норм, устраняющих вышеприведенные противоречия и неопределенность.
По мнению автора, решение данных задач в первую очередь связано с принятием Федерального закона об антикоррупционной доктрине Российской Федерации. Такая перспектива развития антикоррупционного законодательства активно обсуждается в литературе [6]. В данном акте, который направлен на законодательное закрепление концептуальных и правовых основ государственной политики в сфере противодействия коррупции, необходимо: во-первых, сформулировать систему понятий, важнейшее институциональное значение среди которых имеют "антикоррупционная доктрина Российской Федерации", "цель государственной антикоррупционной политики", "коррупция", "коррупционер" и др.;
во-вторых, закрепить нормативно-правовое
157
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПНОСТИ значение субъектов антикоррупционной политики, государственного специализированного антикоррупционного органа.
Указанные понятия могут иметь следующие определения:
Антикоррупционная доктрина Российской Федерации - совокупность официально принятых взглядов на цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в сфере противодействия коррупции.
Цель государственной антикоррупционной политики - снижение уровня коррупции посредством реализации прав и свобод человека и гражданина, общества и государства на основе реализации следующих задач: предупреждение коррупционных правонарушений; обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения во всех случаях предусмотренными нормативными правовыми актами; мониторинг коррупционных факторов и эффективности реализуемых мер антикоррупционной политики; формирование антикоррупционного общественного мнения; обеспечение прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции; создание механизма против подкупа граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; создание условий для замещения должностей государственной и муниципальной служб лицами с высокими моральными устоями.
Коррупция - антисоциальное действие, предполагающее подкуп, состоящий в даче взятки или ее получении, равно как и любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо представление такой выгоды указанному лицу.
Коррупционер - лицо, совершающее коррупцию.
Субъекты государственной антикоррупционной политики - федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации, физические лица в пределах их полномочий, которые являются непосредственными участниками
анитикоррупционных отношений.
Антикоррупционные правоотношения -правоотношения, возникающие в связи с
противодействием коррупции, в ходе реализации субъективного права человека и гражданина на признание, обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законности, публичности и открытости деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления.
Орган противодействия коррупции -государственный специализированный орган, предметом деятельности которого является противодействие коррупции. В компетенцию органа входит: координация противодействия коррупции, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, разработка законопроектов антикоррупционной направленности,
антикоррупционная профилактика.
В заключение следует сказать, что реализация данных мероприятий составляет необходимый этап развития антикоррупционного правопорядка России и состоит в разрешении противоречий, возникших между концептуальным и правовым уровнями российской антикоррупционной политики. Очевидно, что на сегодняшний день принятие федерального закона о государственной доктрине антикоррупционной политики Российской Федерации является самой актуальной задачей
в сфере противодействия коррупции.
1. Андриченко Л. В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции //Политика и общество. 2006. № 11-12.
2. Андриченко Л. В., Елеонский В. О., Хабриева Т. Я. О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации //Российское право. 2003. № 4.
3. Брик А. Д. Правовая миграциология. Ростов н/Д, 2009.
4. Национальный план противодействия коррупции (Указ Президента РФ от 31 июля 2008 г.) // Российская газета. 5 августа 2008 года.
5. Стефанишин С. С. Предупреждение коррупционных преступлений в зарубежных странах: Дис.....канд. юрид. наук. М., 2005.
6. Сулакшин С. С., Ахметзянова И. Р., Вилисов М.В., Максимов С.В., Сазонова Е. С. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации (макет-проект): Монография. М., 2009.
7. Теория государства и права: Учебник/Под ред. Малько. М., 2005.
_158
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 2 (29)
