CC BY
115
УДК 343.35(47) В.Е. ШОБОДОЕВ
ББК 67.518.1(2Рос) консультант-помощник мэра
Иркутского районного муниципального образования по правовым вопросам, кандидат юридических наук
e-mail: [email protected]
ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ НА УРОВНЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
Посвящена проблемам реализации законодательства по противодействию коррупции на примере Иркутского районного муниципального образования. Рассматривается опыт деятельности комиссии по противодействию коррупции, выделяются основные направления формирования нормативно-правовой базы на уровне муниципального района, ставится вопрос о порядке проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов.
Ключевые слова: муниципальное право, коррупция, законодательство по противодействию коррупции, антикоррупционная экспертиза правовых актов.
V.E. SHOBODOEV
Deputy Mayor for Legal Affairs, Irkutsk District Municipality, PhD in Law e-mail: [email protected]
SOME ISSUES OF EXECUTION OF ANTI-CORRUPTION LEGISLATION
AT MUNICIPAL DISTRICT LEVEL
The article deals with the problems of execution of anti-corruption legislation by the example of Irkutsk district municipality. It also touches upon the experience of the AntiCorruption Committee, describes the main directions of legal framework formation at the municipal district level and raises a question about the procedure of anti-corruption expertise of legislation acts.
Keywords: municipal law, corruption, anti-corruption legislation, anti-corruption expertise of legislative acts.
Наступление на коррупцию, начатое в 2008 г., стало для Д.А. Медведева одним из национальных проектов на посту президента. Итоги более чем двухлетнего похода неоднозначны. С одной стороны, создана серьезная правовая база для антикоррупционной борьбы. С другой стороны, как показывает и официальная, и представленная независимыми экспертами статистика, уровень коррупции в стране фактически не снизился.
Президент объявил борьбу с коррупцией вопросом национальной безопасности, так как коррупция тормозит экономическое развитие страны, обрекает на неудачу борьбу с терроризмом, крайне затрудняет возможность представителям бизнеса защитить права собственности.
За прошедшие с момента появления первого указа президента «О мерах по противодействию коррупции» [4] два года можно сделать ряд выводов о практическом применении антикоррупционного законодательства, в частности на примере Иркутского районного муниципального образования.
Базовой основой противодействия коррупции, по замыслу авторов указа, должны были стать аналитические и совещательные органы, созданные при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации и глав муниципальных образований всех уровней. Напрямую создание указанных органов при должностных лицах ничем не устанавливается. Однако создание совета при президенте страны стало примером для
возникновения аналогичных органов на всех уровнях власти.
Одной из форм коллегиальных органов были выбраны комиссии по противодействию коррупции на соответствующих территориях. На территории Иркутского районного муниципального образования перед комиссией были поставлены следующие задачи: профилактика коррупционных проявлений; предотвращение коррупционных проявлений; выявление коррупционных проявлений; пресечение коррупционных проявлений; формирование правовых и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней; разработка механизмов минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений [7].
Для эффективной реализации данных задач комиссия осуществляет следующие функции: обсуждение концепций и проектов муниципальных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией; обсуждение выявленных фактов проявления коррупции, анализ способов их исключения в будущем; разработка практических методов профилактики и предотвращения коррупционных проявлений; осуществление образовательной и просветительской деятельности с целью формирования нетерпимого отношения к коррупции на территории Иркутского района; работа с органами местного самоуправления муниципальных поселений с целью внедрения и реализации методик по противодействию коррупции непосредственно на местах.
Серьезным является и вопрос о количественном и качественном составе комиссии. На уровне муниципального района более рационален ее смешанный состав. Так, в частности, при среднем размере комиссии в 5-7 чел. (большее число членов вызывает трудности при организации работы) в нее входят: два-три представителя общественных организаций, один-два представителя городских и (или) сельских поселений, высшее должностное лицо муниципального района, сотрудник администрации, непосредственно отвечающий за реализацию норм по противодействию коррупции.
Основная задача комиссии на первоначальном этапе работы — формирование нормативно-правовой базы муниципального района по противодействию коррупции. Федеральный законодатель определяет не-
сколько основных направлений нормотвор-ческой деятельности [5].
Во-первых, акты, регламентирующие порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах склонения муниципальных служащих к совершению коррупционных правонарушений. Целесообразно принимать их одним «пакетом документов», включающим: перечень лиц, которых следует уведомлять о фактах склонения к совершению коррупционных действий (в него, несомненно, должны быть включены глава муниципального района и (или) секретарь комиссии по противодействию коррупции); форму обращения по поводу факта склонения (предпочтительно, чтобы она была письменной и идентифицируемой, но возможно и сохранение анонимности); порядок рассмотрения обращения; комплекс мер реагирования на обращение. Федеральный законодатель при разработке требований, предъявляемых к указанному акту, заложил одну из основных проблем его реализации. Законодатель определяет возможность обращения гражданина в случае склонения его к совершению коррупционных действий к работодателю, но не разрабатывает специального порядка подобных обращений, что не может не вызывать вопросы.
Во-вторых, акты, регламентирующие порядок предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих и о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей муниципального служащего. В настоящее время федеральный законодатель определяет порядок предоставления такой информации, но только для государственных служащих. На муниципальном уровне, соответственно, возникает ряд проблем. Первая — необходимость определения перечня лиц, которым при приеме на работу следует предоставлять указанные сведения. В данном случае, с одной стороны, законодательство о муниципальной службе устанавливает обязанность всех претендентов на муниципальные должности предоставлять сведения о своем имуществе. С другой — существует опасность конфликта с органами прокуратуры, которые могут сделать вывод, что установление перечня лиц, чьим ближайшим родс-
твенникам следует предоставлять сведения о своем имуществе, является нарушением федерального законодательства. Принимая во внимание данную коллизию федерального законодательства, муниципальным районам, при самостоятельном определении перечня лиц, следует постоянно учитывать возможные сложности при реализации этой правовой нормы. Предпочтительным представляется перечень, который на уровне Иркутского районного муниципального образования, например, включает в себя следующие категории: заместители высшего должностного лица муниципального района; руководители структурных подразделений, наделенных статусом юридического лица; руководители структурных подразделений, непосредственно отвечающих за распределение материальных и нематериальных благ (управление образованием, управление имуществом, землей, муниципальными заказами, конкурсами). Норма о необходимости установления перечня лиц, обязанных отчитываться о состоянии своего имущества и имущества своих близких родственников, вводится, вероятно, для того, чтобы осуществлять мониторинг имущества муниципального служащего и, в случае его увеличения, делать выводы о коррупционном характере его деятельности. Для более эффективного внедрения такого мониторинга следует обязать указанных лиц предоставлять ежегодные сведения о своем доходе работодателю (нанимателю).
В-третьих, акты о конфликте интересов. Под конфликтом интересов федеральный законодатель понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. Как правило, в муниципальных районах созданы комиссии при высшем должностном лице по решению кадровых вопросов. Они занимаются вопросами
аттестации, поощрений, дисциплинарных взысканий, рассмотрением и решением иных аспектов и проблем кадровой муниципальной службы. Наиболее целесообразным представляется возложение на данные коллегиальные органы полномочий по выявлению и урегулированию конфликтов интересов. Члены комиссий обладают полным объемом информации о муниципальных служащих и способны не только наиболее эффективно выявить конфликт интересов, но и урегулировать его.
В-четвертых, правовые акты, направленные на обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции, объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд; совершенствование использования муниципального имущества, муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении муниципальной помощи); порядок передачи прав на использование такого имущества и его отчуждение. Обозначенная сфера правоотношений достаточно полно регулируется федеральным антимонопольным законодательством. Это оставляет небольшое пространство процессу нормотворчества на местном уровне [6].
В-пятых, акты, обеспечивающие устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности (ст. 7 федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 — «Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции») [5].
Эта категория правовых актов в первую очередь касается сферы торговли и развития иных форм мелкого и среднего предпринимательства. Основная цель — уменьшение количества административных барьеров, связанных как с созданием предприятий частной сферы, так и с упрощением их отчетности. На муниципальном уровне наиболее эффективной мерой является устранение избыточного контроля со стороны органов местного самоуправления за деятельностью частных предприятий.
В-шестых, акты, вносящие изменения в правовые акты, регламентирующие трудовые отношения в сфере муниципальной службы. Федеральный законодатель
весьма жестко устанавливает наказания и ограничения, связанные с дисциплинарными взысканиями и увольнением муниципальных служащих за нарушения законодательства о противодействии коррупции. Трудовое законодательство закрепляет гарантии прав работников, создает ряд препятствий для расторжения трудового договора с работником, если основания его расторжения не указаны в Трудовом кодексе (гл. 13 ТК РФ — «Прекращение трудового договора») [9]. Законодательство по противодействию коррупции, устанавливая ряд случаев, при которых муниципальный служащий может быть уволен, вторгается тем самым в сферу регулирования вопросов трудового законодательства. Оно, в свою очередь, предусматривает, что ухудшение условий договора возможно только при наличии на то письменного соглашения сторон, заключивших трудовой договор. Внедрение норм антикоррупционного законодательства, таким образом, фактически обязывает работодателя выступать инициатором внесения изменений в трудовые договоры муниципальных служащих с учетом требований этих норм. Соответственно, прибавляются дополнительные основания для увольнения и привлечения к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих за совершение тех или иных коррупцио-генных действий. Учитывая, что средняя численность муниципальных служащих на уровне муниципального района составляет 100-150 чел., процесс приведения правовых актов в сфере труда в соответствие с нормами действующего законодательства по противодействию коррупции занимает значительное время.
В-седьмых, документы, регламентирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов [2]. Данная сфера является наиболее сложной из всех подлежащих реализации на муниципальном уровне. Основной вопрос — методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов. Она менялась за прошедшие полтора года дважды [1; 3]. Данные изменения, безусловно, были позитивными и более подробно определили перечень факторов, которые следует выявлять при проверке проектов и действующих
нормативно-правовых актов. Основными вопросами, возникающими при формировании нормативно-правовой базы муниципального района в данной сфере, являются не только утверждение методики, которая, по сути, воспроизводит устанавливаемые федеральным законодателем нормы, но и определение перечня лиц, которые осуществляют экспертизу по тем или иным вопросам. Как было верно отмечено C.B. Прасковой, при проведении внутренней экспертизы проектов нормативно-правовых актов складывается ситуация, при которой автор проекта «сам написал — сам проверил — сам подписал — сам обнародовал» [8]. Для исключения подобных примеров проведение экспертизы в органах местного самоуправления следует поручать отдельному сотруднику, не осуществляющему разработку проектов нормативно-правовых актов. Базовую цель антикоррупционной экспертизы можно определить следующим образом — устранить из муниципальных правовых актов нормы, которые позволяют чиновникам проявлять усмотрение при принятии решений и требовать от граждан документы, предоставление которых прямо не предусмотрено действующим законодательством.
Важный аспект антикоррупционной деятельности на муниципальном уровне — выявление перечня нормативно-правовых актов, которые должны подвергаться экспертизе. Следует установить внутреннюю градацию муниципальных нормативно-правовых актов, к которым относятся: решения представительного органа; муниципальные программы (особенно касающиеся выделения денежных средств); порядки и положения (независимо от сферы регулирования); акты, устанавливающие цены и тарифы. Обращаем внимание, что при проверке правоохранительными органами отдельных вопросов могут возникнуть основания для изменения финансовой составляющей тех или иных муниципальных программ, равно как и изменения в тарифах и стоимости платных муниципальных услуг. B целях недопущения подобного к данным правовым актам следует прилагать обоснование указанных изменений, без которых проведение антикоррупционной экспертизы не представляется возможным.
Таким образом, опыт Иркутского районного муниципального образования показыва-
ет, что противодействовать коррупции и ее проявлениям можно только при внедрении определенного комплекса мер, который включает: формирование нормативно-правовой базы муниципального района, тотальное информирование населения и муниципальных
служащих об их правах и обязанностях, просветительскую деятельность, способствующую формированию в обществе непримиримого отношения к коррупции, антикоррупционную экспертизу, позволяющую исключить коррупциогенные нормы из правовых актов.
Список использованной литературы
1. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февр. 2010 г. № 96 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
2. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Российская газета. 2009. 22 июля.
3. Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1241.
4. О мерах по противодействию коррупции: указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 // Российская газета. 2008. 22 мая.
5. О противодействии коррупции: федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-Ф3 // Российская газета. 2008.
30 дек.
6. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ // Российская газета. 2005. 28 июля.
7. Положение о комиссии по борьбе с коррупцией на территории Иркутского района: утв. распоряжением мэра Иркут. р-на от 30 дек. 2008 г. // Текущий архив администрации Иркутского муниципального образования.
8. Праскова С.В. Институты гражданского общества Иркутской области в противодействии коррупции: материалы выступления на «Круглом столе» Байкальского гражданского форума, Иркутск, 25—26 июня 2010 г. // Текущий архив аппарата Общественной палаты Иркутской области.
9. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ // Российская газета. 2001.
31 дек.
Bibliography (transliterated)
1. Ob antikorruptsionnoi ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 26 fevr. 2010 g. № 96 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2010. № 10. St. 1084.
2. Ob antikorruptsionnoi ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov: feder. zakon ot 17 iyulya 2009 g. № 172-FZ // Rossiiskaya gazeta. 2009. 22 iyulya.
3. Ob utverzhdenii metodiki provedeniya ekspertizy proektov normativnykh pravovykh aktov i inykh dokumentov v tselyakh vyyavleniya v nikh polozhenii, sposobstvuyushchikh sozdaniyu uslovii dlya proyavleniya korruptsii: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 5 marta 2009 g. № 196 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. № 10. St. 1241.
4. O merakh po protivodeistviyu korruptsii: ukaz Prezidenta RF ot 19 maya 2008 g. № 815 // Rossiiskaya gazeta. 2008. 22 maya.
5. O protivodeistvii korruptsii: feder. zakon ot 25 dek. 2008 g. № 273-FZ // Rossiiskaya gazeta. 2008. 30 dek.
6. O razmeshchenii zakazov na postavki tovarov, vypolnenie rabot, okazanie uslug dlya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd: feder. zakon ot 21 iyulya 2005 g. № 94-FZ // Rossiiskaya gazeta. 2005. 28 iyulya.
7. Polozhenie o komissii po bor'be s korruptsiei na territorii Irkutskogo raiona: utv. rasporyazheniem mera Irkut. r-na ot 30 dek. 2008 g. // Tekushchii arkhiv administratsii Irkutskogo munitsipal'nogo obrazovaniya.
8. Praskova S.V. Instituty grazhdanskogo obshchestva Irkutskoi oblasti v protivodeistvii korruptsii: materialy vystupleniya na «Kruglom stole» Baikal'skogo grazhdanskogo foruma, Irkutsk, 25—26 iyunya 2010 g. // Tekushchii arkhiv apparata Obshchestvennoi palaty Irkutskoi oblasti.
9. Trudovoi kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 30 dek. 2001 g. № 197-FZ // Rossiiskaya gazeta. 2001. 31 dek.
